農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與內(nèi)卷化

(廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院 廣西 南寧 530299)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與內(nèi)卷化

孟祥熙

(廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院廣西南寧530299)

農(nóng)村人口總數(shù)占中國人口比重過半，農(nóng)村的發(fā)展事關(guān)重大。國家對農(nóng)村從最初的稅收到出臺禁令，從取消農(nóng)業(yè)稅到一事一議制度，繼而到公共產(chǎn)品的供給制度。然而公共產(chǎn)品的供給制度也存在弊端，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致資源內(nèi)卷化的意外困境。

公共產(chǎn)品；供給資源；社會勢力；釘子戶

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的歷史

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，自古以來農(nóng)業(yè)稅收入一直是國家稅收的重要來源。伴隨強制征稅而產(chǎn)生的負(fù)面社會現(xiàn)象時有發(fā)生，于是自1996年底，中央頒布禁令禁止采用強制措施征稅。后又在2006年1月1日正式取消了農(nóng)業(yè)稅，徹底終結(jié)了擔(dān)負(fù)在中華大地上二千多年的農(nóng)業(yè)賦稅，使之成為了歷史。

在取消農(nóng)業(yè)稅之前，收取稅費的同時附帶著收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費，以用于村莊建設(shè)。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不能再借收取稅費來收取其他的費用了，此時村莊公共產(chǎn)品的提供出現(xiàn)困難，因而對公共品的提供代之以“一事一議”制度。“一事一議”制度是農(nóng)民憑自愿、民主決策的方式，共同商議籌資籌勞實現(xiàn)公共品的供給。[1]但在實際過程中，由于客觀原因、管理原因等因素，實現(xiàn)過程困難重重，未能起到預(yù)期的效果。隨后國家決定采取資源輸入的方式，以公共產(chǎn)品供給制度替代“一事一議”制度，以此來解決農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給問題，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活基本需求。[2]

進入到后稅制時期，國家取消了農(nóng)業(yè)稅并同時提供轉(zhuǎn)移支付，變“自下而上”的汲取為“自上而下”的反哺。因為中國此時已經(jīng)從農(nóng)業(yè)型國家轉(zhuǎn)型成為工業(yè)化國家，財政收入主要來自城市工商業(yè)，相比之下過去倚仗的農(nóng)業(yè)稅收入變得無足輕重，進入到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的歷史新時期。[3]整體來講，國家每年向農(nóng)村提供的幫扶資金高達(dá)萬億元以上，目的在于消除城鄉(xiāng)二元體制、解決農(nóng)村三農(nóng)問題，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。[4]

稅費改革后，中央和省級給縣鄉(xiāng)一級一定的財政轉(zhuǎn)移支付，以用于緩解基層政府財政緊缺的難題。公共產(chǎn)品供給是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付形式。公共產(chǎn)品供給指的是中央及地方各級政府為了有效地促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展穩(wěn)定,以財政專項支出的方式,對農(nóng)村非競爭性和非排他性產(chǎn)品分類列項進行供給的制度。[5]農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給包括普惠性項目供給和特惠性項目供給。普惠性項目是實現(xiàn)小雨普降式地全覆蓋，這個通常不會引起供給對象的不滿，因為只要符合被扶助的要求都有機會得到；而特惠性項目則是有選擇的，由政府來選擇供給對象等。[6]這便賦予了基層政府自由裁量權(quán)，從而在實踐過程中會產(chǎn)生不期出現(xiàn)的問題，無法實現(xiàn)農(nóng)民效益的最大化。本文討論的公共產(chǎn)品供給主要是指特惠性項目供給。

二、公共產(chǎn)品供給對村莊的影響

國家對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給制度可謂是農(nóng)業(yè)發(fā)展史上開天辟地的大事件，為數(shù)億人民增加了福祉。其積極影響主要表現(xiàn)在：(1)增加了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，促進和諧社會的構(gòu)建，降低公共危機發(fā)生的可能性及縮小了城鄉(xiāng)差距。(2)有利于農(nóng)民素質(zhì)提高，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入，加速農(nóng)村發(fā)展及加速新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)。(3)減少農(nóng)民從事生產(chǎn)活動的私人成本及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然、經(jīng)濟等風(fēng)險，提高了農(nóng)業(yè)競爭力。[7]

也應(yīng)看到公共產(chǎn)品供給在為村莊發(fā)展帶來實在好處的同時也存在著一些負(fù)面影響。以廣西X鎮(zhèn)為例，本文筆者及研究團隊在X鎮(zhèn)進行了多日的調(diào)研，進行了實地訪問等。需要特別說明的是，本文分析僅代表筆者及團隊在X鎮(zhèn)調(diào)研后的研究發(fā)現(xiàn)，不具有全局性，不可一概而論。

例如:(1)供給與農(nóng)民需求不對接。農(nóng)村地區(qū)公共品供給方式主要是“自上而下”的，由上級政府做出供給決策。但在實際執(zhí)行過程中對農(nóng)民的切實需求不了解及“政績”思想左右等從而做出農(nóng)民不需要的供給。這時雖然供給很多但農(nóng)民未必滿意。(2)村莊之間的貧富差距被拉大。基層政府官員在作出公共產(chǎn)品供給決策時出于政績觀等考慮因素，使得公共產(chǎn)品大量扎堆到部分村莊。村莊能獲得大量資源輸入硬件基礎(chǔ)設(shè)施水平固然能得到較大提升，但同時也在逐漸拉大與其他貧困村莊的發(fā)展差距，導(dǎo)致村莊分化的困境。(3)資源內(nèi)卷化困境。在公共產(chǎn)品供給過程中，基層官員會主動尋求村莊社會勢力的幫助從而保證供給過程一帆風(fēng)順，而社會勢力也在悄然借助這一過程渾水摸魚，占據(jù)大量供給資源。最終在黑白的“合作”下出現(xiàn)資源內(nèi)卷化困境。[8]

三、如何導(dǎo)致資源內(nèi)卷化困境的出現(xiàn)

在國家為廣大農(nóng)村地區(qū)實行轉(zhuǎn)移支付制度提供公共產(chǎn)品的時候，基層政府、村莊社會勢力及農(nóng)民這三者主體之間各自的行動邏輯及表現(xiàn)出來的行動方式，最終意外地出現(xiàn)了資源內(nèi)卷化的困境。分別介紹如下：

(一)社會勢力的行動邏輯

在中央出臺禁令之前，曾有農(nóng)民自殺和群體性事件發(fā)生。于是在1996年頒布禁令禁止采取強制措施征稅。這時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員若想爭取到稅收，便只能挨家挨戶地說好話，以得到工作支持?！袄虾萌恕蓖ǔＷ霾缓么甯刹?，因為他們壓制不住各種離散力量，擺不平各種利益爭執(zhí)。好人村干部便漸漸失去舞臺，狠人村干部開始出現(xiàn)。狠人村干部通常把公家的事當(dāng)成是自己的事，不給辦事就是不給面子，不給面子的后果村民自然很清楚。[9]

90年代，農(nóng)村地方勢力曾大量進城，這類人通過好勇斗狠在城市混跡并且發(fā)財致富，通常擁有了一定的資源及“黑白通吃”的能力。包括和政府官員打交道的能力，以城郊土地征收、房屋拆遷等為事業(yè)。世紀(jì)初，國家取消農(nóng)業(yè)稅并在廣大的農(nóng)村地區(qū)實行轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付的是公共工程和公益事業(yè)，為農(nóng)民提供水電路等基礎(chǔ)性設(shè)施。與此同時，與地方政府官員打過交道的社會勢力回到了農(nóng)村。他們與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，成為了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者。社會勢力在俘獲利益時很可能進入灰色地帶，影響體制聲譽，對體制合法性造成傷害。[10]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要借助社會勢力的作用，“釘子戶”的存在是重要原因。在國家取消農(nóng)業(yè)稅的同時也取消了附帶的集體費用。舉個例子，村民組內(nèi)的耕地是每一戶有多塊不同方位的田地，農(nóng)民之間的土地相互交錯。正是因為農(nóng)村公共品具有細(xì)小、分散、多樣等特點，此時如果有人與大家意見行動不一致或是存在搭便車的思想，就會拒絕交費，成為了“釘子戶”。而在公共產(chǎn)品的供給過程中，國家不可能完全支付全部資金，更多的只是啟動資金，后期大部分的資金需要農(nóng)民集體出資。[11]而此時如果有想不勞而獲的“釘子戶”出現(xiàn)，便會產(chǎn)生示范效應(yīng)，帶動更多人成為“釘子戶”，最終使項目無法進行。

地方勢力壓制住了釘子戶，從而維持了農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活秩序。而地方勢力的注意力主要集中在供給的公共物品上。這些轉(zhuǎn)移支付的公共產(chǎn)品包括：退耕還林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、通村公路、危房改造、以獎代補項目、安全飲水工程等。[12]地方勢力像工程承包人一樣，承接轉(zhuǎn)移支付資源。由于農(nóng)民本身利益未受到直接損失，因此民怨很小。地方勢力不與農(nóng)民直接爭利，成為了農(nóng)民眼中的大人物、成功人士。

地方勢力進一步壟斷了農(nóng)村已有的公共資源，只付出極少的承包費。例如公共水面、山林資源、公共交易場所、鮮活農(nóng)產(chǎn)品的收購等。社會勢力容易獲得水庫、荒山、林地等農(nóng)村已有資源的分配。相比他們，其他的村民即使有能力承包也未必敢承包，因為付出的監(jiān)督成本要大得多。相比之下社會勢力的監(jiān)督成本便低得多，村民對社會勢力唯恐避之不及呢。

基層官員為什么縱容社會勢力行事？社會勢力通過給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部送紅包或者股份的形式，基層政府官員通過入股、分紅、拿回扣的方式分享地方勢力獲得的利益。從而形成了一種利益聯(lián)合體，這種利益聯(lián)合體會吞食下鄉(xiāng)的資源，從而導(dǎo)致治理資源的內(nèi)卷化。這種社會勢力與基層政府結(jié)成的分利集團，只從國家轉(zhuǎn)移支付資源及開發(fā)建設(shè)過程中獲利，并不直接影響農(nóng)民利益。[13]

總體來說，利益密集型地區(qū)村干部特征：社會勢力背景、不貪占體制內(nèi)資源、有經(jīng)營能力能俘獲外部大量利益并收買個別村民、善于處理與村民的關(guān)系。[14]

(二)基層政府的行動邏輯

在中央頒布了稅收禁令后，縣鄉(xiāng)為調(diào)動村干協(xié)稅積極性，允許村干部在完成稅費收取后按比例留成。取消農(nóng)業(yè)稅前的鄉(xiāng)村利益共同體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了保證稅收任務(wù)的完成，默許村干部獲得個人利益。[15]農(nóng)村稅費改革的原因之一，狠人惡人在收取稅費的同時撈取個人好處。這是犧牲長遠(yuǎn)利益、犧牲干群關(guān)系、犧牲國家與農(nóng)民關(guān)系的，是不可持續(xù)的。

而村干部為什么要聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？因為村干部的工資、村級公共行政經(jīng)費以及村一級各項建設(shè)資金都來自上面。村干部對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)，完不成自然是心理沒底。[16]

在農(nóng)業(yè)稅費時期，縣鄉(xiāng)如果不能完成稅收任務(wù)，則財政無法運轉(zhuǎn)，一切行政都無從談起。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與農(nóng)民打成一片，幫助農(nóng)民解決切實關(guān)心的問題。為了完成稅收必須提供農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施與基本條件。在取消農(nóng)業(yè)稅后，因為不再需要從農(nóng)民口袋里掏錢，因此就不再需要看農(nóng)民的“臉色”，逐漸對一些農(nóng)民的事失去熱情。此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)為工作重點，主要注意力由之前的農(nóng)業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到招商引資和小城鎮(zhèn)建設(shè)中。這樣不僅有政績，而且可以從中獲利。此時的社會勢力以開發(fā)商名義介入到了小城鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)中。[17]

搞鄉(xiāng)村建設(shè)就需要征地拆遷，通過鼓勵土地流轉(zhuǎn)等方式使資源動起來，利益共同體獲得分利機會。基層政府官員會主動與村干部進行“合作”，以期擺平招商引資及小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中的障礙，保障存量資源變流量資源。[18]

在此種資源壟斷之下，只有謀利型上訪及無理上訪能構(gòu)成基層政府的軟肋。農(nóng)民到縣鄉(xiāng)舉報村干部，縣鄉(xiāng)自然替村干部說話，而基層政府通常不敢讓社會勢力去對付上訪者，因為如果引發(fā)嚴(yán)重的后果基層政府承擔(dān)不起。最后只能選擇息事寧人，否則付出的成本將會更高。

(三)村民的行動邏輯

在國家取消了農(nóng)業(yè)稅的同時，農(nóng)村的公共物品失去了保障，這時國家實行轉(zhuǎn)移支付政策向農(nóng)村供給公共品，從而確保農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本需要。但是在執(zhí)行過程中，通常需要農(nóng)民對公共品的供給態(tài)度達(dá)成一致才能保證后續(xù)的供給，否則一個“釘子戶”最終會帶動一群人成為“釘子戶”。這時如果由狠人惡人村干部出面解決“釘子戶”保證了公共品供給，村民非但不反感反而很感激。既然社會勢力幫助村民解決了困難，自然成為了村民眼中的英雄、仗義人士。社會勢力也逐漸與村民之間禮尚往來，與村民打成了一片，尤其是紅白事更是逢叫必到。[19]

這個過程中，社會勢力的目光一直盯著供給的公共資源，因為未直接損害農(nóng)民的利益，所以民怨很低。此時如果有個別人看出其中發(fā)財?shù)摹皺C會”，借上訪等為由要挾村干部，村干部便不得不分享部分利益，當(dāng)然只是一小部分，以掩人耳目，自此社會勢力與上訪者開始稱兄道弟。

村莊邊界的開放、農(nóng)民利益多元化等，使過去權(quán)威、具有凝聚力的宗族組織即將消失。村民原子化程度提高，民主意識淡化，在鄉(xiāng)村治理中逐漸失去話語權(quán)。鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)碎片化、去政治化。[20]

四、對策建議

1.采取多元供給方式，減少供給主體單一性可能造成的負(fù)面影響。在公共產(chǎn)品的供給上應(yīng)加強政府部門和其他社會供給主體間的合作，如企業(yè)、第三部門及個人等。目的在于放寬供給途徑，減少政府供給主體唯一性所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，集聚多方力量建立多方合作供給的公共管理模式。[21]

2.制定“互聯(lián)網(wǎng)+公共產(chǎn)品供給信息”制度，擴大政務(wù)公開范圍。加強對公共產(chǎn)品的供給監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運作，加強監(jiān)督才能減少供給過程中出現(xiàn)的負(fù)面影響。為防止社會勢力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益聯(lián)合體的悄然運作而導(dǎo)致的資源內(nèi)卷化。應(yīng)該將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機制引入農(nóng)村發(fā)展過程中，將政府官員的行為曝于陽光這個最好的防腐劑下。保證公共產(chǎn)品供給實至名歸，造福廣大農(nóng)村人民。[22]

3.喚醒村民的民主意識及對公共產(chǎn)品的供給熱情。喚醒農(nóng)村村民“主人翁”意識，強化村民對村莊發(fā)展及公共產(chǎn)品供給的熱情，解決農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。最大程度上實現(xiàn)民主，減少搭便車行為的存在，就村莊的公共產(chǎn)品供給達(dá)成一致意見。

五、結(jié)語

農(nóng)村社會勢力從最初的地痞流氓進城到回村成為村干部，從村莊被邊緣化的人物轉(zhuǎn)變成為村莊精英，參與到村莊治理過程中。社會勢力成為鄉(xiāng)村治理主體是導(dǎo)致資源內(nèi)卷化的重要原因。基層官員的政績觀、利益觀成為聯(lián)合社會勢力的主要推動力，在可觀的收益面前最終實現(xiàn)了“互利共贏”。村莊的治理基礎(chǔ)正在漸漸瓦解。農(nóng)民則是表現(xiàn)出對公共事務(wù)冷漠和事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)。

應(yīng)當(dāng)看到國家通過資源下鄉(xiāng)來幫助農(nóng)村發(fā)展其出發(fā)點是好的，但在落實過程中如何遏制意外產(chǎn)生的資源內(nèi)卷化困境是應(yīng)當(dāng)思考的重要問題。

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孟祥熙(1990-)，男，漢族，廣西南寧人，廣西師范學(xué)院碩士生，行政管理，研究方向公共政策。