公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)建研究綜述

(華北電力大學(xué)(保定) 河北 保定 071000)

公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)建研究綜述

王若琛

(華北電力大學(xué)(保定)河北保定071000)

20世紀(jì)六七十年代，為了應(yīng)對科技發(fā)展，全球化進(jìn)程，解決政府財(cái)政赤字，提高政府公信力等一些列問題，英、美等發(fā)達(dá)國家掀起了一場旨在推動(dòng)政府更注重提高績效的“新政府運(yùn)動(dòng)”。隨后，全世界范圍內(nèi)的國家加入了這場轟轟烈類的“運(yùn)動(dòng)”。

公共部門績效指標(biāo)體系是政府績效評估的指揮棒，指標(biāo)體系的成熟與否，直接關(guān)系著政府績效評估的水平。因此梳理國內(nèi)外公共部門績效指標(biāo)體系建立的歷史、歸納其特點(diǎn)、指出其不足，對于我國公共部門構(gòu)建指標(biāo)體系有著重要的意義。

一、國外公共部門指標(biāo)體系的構(gòu)建

國外關(guān)于政府績效評估及其指標(biāo)體系建立的研究使伴隨著績效評估實(shí)踐的發(fā)展而興起的。早在1943年，學(xué)者得雷(Ridley)和西蒙(Simon)一開始政府績效測量研究。美國對績效指標(biāo)體系的建立研究比較先進(jìn)、成熟。國外聚焦于地方政府的績效評估指標(biāo)體系研究主要以美國Syracuse大學(xué)Maxwell學(xué)院等高校為主。美國總統(tǒng)辦公室及預(yù)算辦公室(OMB)為五個(gè)跨部門的政府職能開發(fā)了一套統(tǒng)一的評估指標(biāo)(通用衡量指標(biāo))，它們是：低收入住房援助、職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)、荒地火情管理、減輕水災(zāi)損失以及災(zāi)害保險(xiǎn)。值得注意的是，通用衡量指標(biāo)的數(shù)量將隨著時(shí)間逐步增加。英國地方自治績效委員會根據(jù)公民憲章的精神，構(gòu)建了包括居民應(yīng)對、住宅供給、垃圾處理、地方環(huán)境、教育服務(wù)等17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)的地方自治績效評價(jià)體系。日本實(shí)施了《政府政策評估法》，東京市政策報(bào)道室通過全面深入的問卷調(diào)查，篩選出99個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了東京都政策評價(jià)體系。

20世紀(jì)70年代，美國、英國、加拿大、瑞典等國的政府績效審計(jì)飛速發(fā)展，使得地方政府績效評估的核心指標(biāo)越來越強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)”(economy)、“效率”(efficiency)、“效能”(effectiveness)的“3Es”指標(biāo)體系。

20世紀(jì)90年代，平衡積分卡(Balanced Scorecard)作為一種較為新穎的組織戰(zhàn)略和績效管理工具，開始在美國、加拿大等一些發(fā)達(dá)國家的地方政府得到應(yīng)用。近些年，美國的績效預(yù)算，小到私營的全面質(zhì)量管理，大到美國的《政府績效與結(jié)果法》以及績效預(yù)算，都越來越重視邏輯模型(Logic Model)。目前，西方大部分學(xué)者都認(rèn)為政府績效指標(biāo)體系的建立不應(yīng)再僅僅圍繞“經(jīng)濟(jì)”“效率”此類字眼來建立，而是更加注重政府為公眾提供其所需要的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

綜觀國外相關(guān)研究成果可以發(fā)現(xiàn)，國外公共部門指標(biāo)體系的建立原則是隨著社會需要的發(fā)展不斷完善、更新的，從注重“經(jīng)濟(jì)”到注重“質(zhì)量”；目前國外還沒有出現(xiàn)專門研究政府績效評估指標(biāo)的成果，相關(guān)研究多散于政府績效評估研究的成果中，且大部分都是實(shí)證研究，缺乏對地方政府構(gòu)建指標(biāo)體系的規(guī)范研究。

二、我國公共部門績效指標(biāo)體系的建立

國內(nèi)研究公共部門績效評估的學(xué)者已然不少，但是單獨(dú)研究績效指標(biāo)體系建立的文章鮮有。綜觀來看，我國公共部門績效指標(biāo)體系的構(gòu)建可以分為三個(gè)階段：

(一)1983年——1995年：模式探索階段

這一階段產(chǎn)生的績效實(shí)踐模式包括目標(biāo)責(zé)任制、效能監(jiān)察以及社會服務(wù)承諾制，1983年至1995年的模式雖然未對地方政府績效評估產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，但新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮的“績效”意識已經(jīng)逐漸深入，并起到積極作用。

(二)1995年——2003年：評估指標(biāo)確立階段

1995年中共中央組織部下發(fā)了第一個(gè)績效考核的文件《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣(市)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績考核的通知》，此外，各地紛紛確立了以實(shí)績?yōu)橹鞯哪繕?biāo)考核制度。其中市、縣考核目標(biāo)體系由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)和社會發(fā)展以及黨的建設(shè)三部分目標(biāo)構(gòu)成。這一階段的政府績效評估形成政績至上的指標(biāo)價(jià)值取向、模式意義大于實(shí)際意義、評估指標(biāo)初現(xiàn)倪端。

(三)2003年至今：價(jià)值取向確立階段

2003年黨的十六屆三種全會上，胡錦濤要求把經(jīng)濟(jì)增長同人文、資源、環(huán)境和社會發(fā)展指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，這一時(shí)期指標(biāo)的價(jià)值取向趨于平衡、指標(biāo)增設(shè)的臨時(shí)性突出。

國內(nèi)一些學(xué)者致力于公共部門績效指標(biāo)的建立研究：吳建南(2004)通過教育財(cái)政支出的理論對政府教育職能有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，給定了績效評價(jià)的模型，并從總體狀況、目標(biāo)達(dá)成、合規(guī)性、直接影響五個(gè)方面構(gòu)建了一種通用指標(biāo)體系。韓兆洲(2004)選了2大類7中類30項(xiàng)指標(biāo)組成政府績效評價(jià)指標(biāo)體系，包括經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展、環(huán)境等。唐任伍(2004)參照MD(瑞士國際管理發(fā)展學(xué)院)對政府效率的測度原理，設(shè)計(jì)了一套測度中國省級政府效率的指標(biāo)體系：由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利等四個(gè)因素及其47個(gè)指標(biāo)組成。倪星(2004)從經(jīng)濟(jì)、社會和政治層面構(gòu)建了一套指標(biāo)體系，具體指標(biāo)類型包括：國民經(jīng)濟(jì)、人民生活、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、社會治安等指標(biāo)。盛明科(2005)闡述了公共部門績效指標(biāo)體系構(gòu)建的詳細(xì)流程。近些年來，學(xué)者對公共部門指標(biāo)體系的構(gòu)建研究偏向于量化研究，比如趙晏(2012)，在構(gòu)建績效指標(biāo)時(shí)需對數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理后，再經(jīng)過兩次篩選得出。

綜觀前人的研究，可以看出不同的評估維度體現(xiàn)大致相同的評估內(nèi)容，大部分研究成果仍然只是分散在地方政府績效評估體系的研究成果中，缺乏對地方政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也沒有把對指標(biāo)體系構(gòu)建的技術(shù)規(guī)范和價(jià)值原則的研究與實(shí)踐結(jié)合起來，形成針對特定情境實(shí)施特定層級政府或部門的績效評價(jià)。但是近些年來，學(xué)者們試圖從定量與定性相結(jié)合的層面來研究指標(biāo)體系的構(gòu)建，這對于指標(biāo)體系的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展有著重要的意義。

[1]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所績效預(yù)算課題組.美國政府績效評價(jià)體系[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004:267.

[2]吳建南,李貴寧.教育財(cái)政支出績效評價(jià):模型及其通用指標(biāo)體系構(gòu)建[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2004.

[3]韓兆洲.政府政績綜合評價(jià)指標(biāo)體系及實(shí)證分析[J].暨南學(xué)報(bào)(人文科學(xué)與社會科學(xué)版),2004.

[4]唐任伍,唐天偉.政府效率的特殊性及其測度指標(biāo)的選擇[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2004.

[5]倪星,李曉慶.試論政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系[J].科技進(jìn)步與對策,2004.

[6]盛明科.地方政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究[D].湘潭大學(xué),2005.

[7]趙晏.我國政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用研究[D].山東大學(xué),2012.

王若琛(1993-)，女，研究生在讀，華北電力大學(xué)(保定)，研究方向政府管理研究方向。