激發(fā)社會(huì)組織活力的困境及法治進(jìn)路
——以自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口

涂富秀

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

十八屆三中全會(huì)提出的“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”的社會(huì)治理改革目標(biāo)、十九大報(bào)告關(guān)于“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的要求，將社會(huì)組織發(fā)展與國(guó)家治理創(chuàng)新緊密聯(lián)系在一起，對(duì)新時(shí)代背景下社會(huì)組織活力的激發(fā)具有重大意義。政府外源性的需求意愿是激發(fā)社會(huì)組織活力的重要力量。[1]163自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)后需要社會(huì)力量接權(quán)，因此自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)不斷釋放出來(lái)的社會(huì)空間和制度空隙成為社會(huì)組織發(fā)展的新動(dòng)力、新空間和全新的法治進(jìn)路。本文擬在探究社會(huì)組織活力不足的制度根源的基礎(chǔ)上，從自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)視角，分析社會(huì)組織的管理從管控到治理的必要性和可行性，并提出激發(fā)社會(huì)組織活力的具體制度構(gòu)想和建議。

一、管控思維：社會(huì)組織活力釋放的桎梏

何謂活力？現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典將活力界定為旺盛的生命力。a參見(jiàn)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館1983年版，第66頁(yè)。社會(huì)組織活力是指社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、使命而具有的行動(dòng)能力和發(fā)展能力，測(cè)量指標(biāo)包括外源性生態(tài)環(huán)境提供的動(dòng)力、內(nèi)生性競(jìng)爭(zhēng)能力的持續(xù)情況、參與社會(huì)治理的創(chuàng)造力和創(chuàng)新力。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全方位管控是我國(guó)社會(huì)組織缺乏創(chuàng)造力和活力的最主要原因，導(dǎo)致社會(huì)組織“服務(wù)能力孱弱、規(guī)范性與自主性缺失、價(jià)值引領(lǐng)和社會(huì)倡導(dǎo)能力不夠”[1]164。在管控理念的引領(lǐng)下，我國(guó)社會(huì)組織立法成為管制型立法，嚴(yán)重羈絆著社會(huì)組織的活力發(fā)揮，導(dǎo)致社會(huì)組織成長(zhǎng)的制度環(huán)境長(zhǎng)期向兩個(gè)向度延伸和強(qiáng)化。

（一）重管理約束輕培育扶持

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)條例》是我國(guó)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范的主要依據(jù)。這三部法規(guī)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，但對(duì)社會(huì)組織的法律地位、權(quán)利保障、資源汲取等核心問(wèn)題未予以規(guī)定，帶有明顯的限制性傾向?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是管控型立法的典型，規(guī)范社會(huì)組織的條款中共計(jì)出現(xiàn)27次“應(yīng)當(dāng)”、13次“不得”、5次“必須”，管控色彩非常明顯。受管控思維影響，我國(guó)至今未在法律層面構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展的制度藍(lán)圖，社會(huì)組織與政府、市場(chǎng)的邊界不清，法律地位和權(quán)責(zé)不明，角色模糊。受制于上位法嚴(yán)格管控的要求，地方法規(guī)的內(nèi)容也大多以管理規(guī)范社會(huì)組織為主，缺乏保障激勵(lì)和培育扶持機(jī)制?！皞鹘y(tǒng)的‘國(guó)家法團(tuán)主義’理論下的管理體系陷入進(jìn)退兩難之地。如果繼續(xù)維持嚴(yán)格的管控措施，則會(huì)極大地限制社會(huì)組織的發(fā)展，進(jìn)而也反作用地削弱政府推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的能力。如果降低門(mén)檻，放松管制，又擔(dān)心出現(xiàn)所謂的‘混亂’局面。改革開(kāi)放30多年來(lái)，對(duì)社會(huì)組織作用認(rèn)識(shí)上的或利或弊，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展政策上的或松或緊，正是這種‘進(jìn)退兩難’狀況的反映。”[2]黨的十八大以來(lái)，社會(huì)組織的發(fā)展得到了前所未有的關(guān)注和重視，但由于管控的總體性思維尚未變革，從中央到地方推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的措施有方向但著力點(diǎn)不多、有突破但不足以改變?nèi)?，社?huì)組織質(zhì)和量的兩個(gè)發(fā)展維度動(dòng)力不足。

（二）重事前審批輕事中事后監(jiān)管

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了社會(huì)組織由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)分別監(jiān)督管理的雙重管理體制，嚴(yán)格限制準(zhǔn)入門(mén)檻。通過(guò)準(zhǔn)入許可制度，政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織“要不要出生”“什么時(shí)候出生”“什么條件可以出生”的嚴(yán)格審批管理。由于審批環(huán)節(jié)占用了大量的行政資源，無(wú)論是登記機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位都無(wú)力對(duì)社會(huì)組織的日常行為進(jìn)行監(jiān)管，也未構(gòu)建起事中事后監(jiān)管的制度體系，形成了重事前把關(guān)輕事中、事后監(jiān)管的路徑依賴。雙重管理體制在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)入口控制的同時(shí)，限制了大量社會(huì)組織合法性的獲得。學(xué)界普遍認(rèn)同雙重管理體制是制約社會(huì)組織發(fā)展的最大制度和政策障礙，使很多社會(huì)組織很難獲得合法身份。[3]7-9近年來(lái)，因應(yīng)我國(guó)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)展社會(huì)組織被提到了黨和國(guó)家的議事日程，從中央到地方積極通過(guò)改革創(chuàng)新進(jìn)行探索和嘗試。地方層面首先開(kāi)始松綁雙重管理，出現(xiàn)了淡化業(yè)務(wù)主管單位職能、對(duì)部分社會(huì)組織采用備案制、設(shè)立樞紐型社會(huì)組織代替業(yè)務(wù)主管單位等多種創(chuàng)新舉措。在國(guó)家層面，2013年頒布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定，設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織不需要掛靠業(yè)務(wù)主管單位，直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記。社會(huì)組織直接登記制度的確立是國(guó)家層面首次變革雙重管理體制，實(shí)質(zhì)是對(duì)部分社會(huì)組織實(shí)行一元化管理。國(guó)家和地方層面的改革創(chuàng)新一定程度上突破了雙重管理的制度障礙，減低了“準(zhǔn)生證”的獲得門(mén)檻，為社會(huì)組織活力激發(fā)提供了基礎(chǔ)性條件。但由于國(guó)家并沒(méi)有全面取消雙重管理體制，局部變革沒(méi)能解決長(zhǎng)期存在的重登記審批輕事中、事后監(jiān)管的困境。

二、簡(jiǎn)政放權(quán)：激發(fā)社會(huì)組織活力的有效進(jìn)路

總體而言，我國(guó)政府對(duì)資源配置和制度環(huán)境優(yōu)化的導(dǎo)引功能仍然非常強(qiáng)大。如果沒(méi)有政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織很難發(fā)展壯大。學(xué)界普遍認(rèn)為，社會(huì)組織發(fā)展最重要的推動(dòng)因素是政府的職能轉(zhuǎn)移改革為社會(huì)組織的生存和發(fā)展提供了巨大的機(jī)遇。縱觀社會(huì)組織的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，政府權(quán)力擴(kuò)張和社會(huì)組織發(fā)展之間總是呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)：當(dāng)政府權(quán)力觸角擴(kuò)張到社會(huì)各角落的時(shí)候，社會(huì)組織的活動(dòng)空間必然被擠壓；當(dāng)政府對(duì)社會(huì)放松管制時(shí)，社會(huì)組織就會(huì)蓬勃興起和發(fā)展起來(lái)。[3]101-107十八屆三中全會(huì)將“激發(fā)社會(huì)組織活力”作為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的路徑，要求“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，發(fā)揮作用”?！?016年國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作要點(diǎn)》進(jìn)一步提出要深化行政審批制度改革，加大放權(quán)力度。十九大報(bào)告提出要深化簡(jiǎn)政放權(quán)。這表明激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵和戰(zhàn)略制高點(diǎn)是處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是在政府主導(dǎo)下把權(quán)力下放給社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)組織的積極性、創(chuàng)造性，培育和提升社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)能力。自貿(mào)區(qū)是簡(jiǎn)政放權(quán)的試驗(yàn)田，簡(jiǎn)政放權(quán)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非自貿(mào)區(qū)。這就迫切要求加快社會(huì)組織發(fā)展，使其能力與承接政府職能轉(zhuǎn)變和參與社會(huì)治理創(chuàng)新的重任相匹配。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)既是自貿(mào)區(qū)深化改革的核心，也是激發(fā)社會(huì)組織活力的可行路徑。

首先，簡(jiǎn)政放權(quán)為社會(huì)組織活力的激發(fā)提供了外源性動(dòng)力。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本條件和核心環(huán)節(jié)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)治理體制。而創(chuàng)新社會(huì)治理體制的核心是政社分開(kāi)，關(guān)鍵是政府放權(quán)和社會(huì)力量接權(quán)的無(wú)縫對(duì)接。政府放權(quán)涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)力量接權(quán)的關(guān)鍵是社會(huì)組織的活力得到激發(fā)。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和行政權(quán)力歸隱，政府承擔(dān)的部分職能需要培育和發(fā)展社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)不僅體現(xiàn)在政府自身的轉(zhuǎn)型，也體現(xiàn)在政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系上。沒(méi)有社會(huì)組織的成長(zhǎng)、壯大，政府和社會(huì)之間的關(guān)系再造無(wú)法實(shí)現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移也無(wú)法落地。自貿(mào)區(qū)利用制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)以政府權(quán)力的減法換取社會(huì)組織活力的加法的過(guò)程，實(shí)際上就是落實(shí)政府職能改革，改造社會(huì)組織成長(zhǎng)土壤的過(guò)程。

其次，簡(jiǎn)政放權(quán)為社會(huì)組織活力的激發(fā)提供了法治進(jìn)路。哈耶克指出，法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事先規(guī)定并宣布的規(guī)則約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一種情況中怎樣使用它的強(qiáng)制性權(quán)力，和根據(jù)對(duì)比的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)。[4]法治思維是一種規(guī)則與程序思維，法治視野下激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵在于規(guī)則再造，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境。設(shè)立伊始即把法治化作為建設(shè)目標(biāo)的自貿(mào)區(qū)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)的方式激發(fā)社會(huì)組織活力，突破現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)也必定需要將法治建設(shè)作為制度創(chuàng)新的必備內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)從根本上厘清政府、社會(huì)的關(guān)系和各自的角色，通過(guò)法治化的改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)既有體制和制度障礙的分化、轉(zhuǎn)型，最終形成可復(fù)制、可推廣的法治進(jìn)路。

三、突破與創(chuàng)新：激發(fā)社會(huì)組織活力的制度構(gòu)想

（一）從管控轉(zhuǎn)向治理，釋放社會(huì)組織固有活力

合法性是社會(huì)組織生存和發(fā)展的基本前提。對(duì)合法性構(gòu)建的努力是轉(zhuǎn)型期中國(guó)非政府組織興起的一個(gè)重要原因。[5]以簡(jiǎn)政放權(quán)為契機(jī)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，從管控轉(zhuǎn)向治理是解決社會(huì)組織合法性、釋放其活力的重要路徑。

第一，建立分類(lèi)監(jiān)管的管理體制。依法暫?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在自貿(mào)區(qū)的實(shí)施，創(chuàng)新監(jiān)管方式，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管。根據(jù)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)類(lèi)型、社會(huì)功能、政治風(fēng)險(xiǎn)性和自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際需求，將自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織分為鼓勵(lì)型和限制型。對(duì)鼓勵(lì)型社會(huì)組織實(shí)行備案注冊(cè)制，賦予其最基本的法律地位和資格；對(duì)限制型社會(huì)組織則實(shí)行前置審批的登記許可制度。通過(guò)分類(lèi)監(jiān)管，將社會(huì)組織管理從入口管理變?yōu)槿粘９芾怼纳矸莨芾碜優(yōu)樾袨楣芾?、從事前管理變?yōu)槭轮惺潞蠊芾怼＿@樣，既最大限度拓寬了準(zhǔn)入范圍，以零門(mén)檻的設(shè)定解決了大部分社會(huì)組織的合法性問(wèn)題，又非常鮮明地表明制度導(dǎo)向，使社會(huì)組織發(fā)展更具穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

第二，建立監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)清單制度。構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系，借鑒自貿(mào)區(qū)對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)“放管結(jié)合”的理念和做法，梳理出社會(huì)組織監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)清單，“照單監(jiān)管”，做到不過(guò)多干預(yù)社會(huì)組織的自主行為，又守住監(jiān)管底線。

（二）構(gòu)建新型政社關(guān)系，保持社會(huì)組織活力的可持續(xù)性

政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)是社會(huì)組織活力得以持續(xù)的重要保障。社會(huì)組織作為社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性力量，與政府關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)是超越政府主導(dǎo)、平等互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系。黨的十八大以及十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)政社關(guān)系作出的綱領(lǐng)性規(guī)定，為政社關(guān)系的構(gòu)建指明了方向。但由于我國(guó)未在法律層面對(duì)政社關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，現(xiàn)行有關(guān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的法規(guī)體系缺乏對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的關(guān)注。上海、廣東、天津自貿(mào)區(qū)條例雖然提到要發(fā)揮社會(huì)組織的作用，但自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政社關(guān)系如何定位并沒(méi)有明文規(guī)定，社會(huì)組織發(fā)揮作用的機(jī)制、路徑、保障措施等方面也未明確。從中央到地方，政社關(guān)系的框架性制度尚未建立，使得現(xiàn)實(shí)中政社關(guān)系的探索于法無(wú)據(jù)，也使得各地自貿(mào)區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了企業(yè)活力得到快速激發(fā)和社會(huì)組織建設(shè)停滯不前的巨大反差。

今后應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法構(gòu)建自貿(mào)區(qū)內(nèi)的政社關(guān)系，為社會(huì)組織活力的激發(fā)提供制度支持。立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)定的內(nèi)容包括：（1）清晰劃定政社權(quán)責(zé)邊界。政社互動(dòng)是自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，要實(shí)現(xiàn)政社良性互動(dòng)，前提是政社權(quán)責(zé)要有清晰的邊界線。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是當(dāng)前政社互動(dòng)協(xié)同的主要途徑，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，雖然政府處于主導(dǎo)地位，但雙方的權(quán)責(zé)以合同明確約定后，各自的行為就有了邊界。然而這樣的邊界劃定帶有臨時(shí)性、不穩(wěn)定性，不具有普適的效用。因此，需要在今后的立法中劃定政府和社會(huì)組織邊界，以法治規(guī)范政社關(guān)系，使簡(jiǎn)政放權(quán)后政府和社會(huì)組織各守其位，以體制機(jī)制有效防止政府不越位、不缺位。（2）建立政社合作的常態(tài)化機(jī)制。我國(guó)政社合作尚無(wú)法律層面的支撐，政府出臺(tái)的政策性規(guī)定缺乏長(zhǎng)效性，實(shí)際上影響了政社合作的良性發(fā)展。政社合作法治化的意義在于，政社之間通過(guò)合作建立起多元化的有效互動(dòng)。自貿(mào)區(qū)可以利用制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，從多層面對(duì)政社合作進(jìn)行規(guī)范，完善自貿(mào)區(qū)地方立法，規(guī)定簡(jiǎn)政放權(quán)背景下政社合作的機(jī)制、項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)、權(quán)責(zé)等內(nèi)容。

（三）明確外部資源汲取的法治渠道，為社會(huì)組織注入新活力

當(dāng)前，大量攸關(guān)社會(huì)組織生存和發(fā)展的稀缺資源仍然掌握在政府手中。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，需要政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育和扶持，為其發(fā)展注入活力。自貿(mào)區(qū)應(yīng)將簡(jiǎn)政放權(quán)和社會(huì)組織的培育結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前，主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式逐步讓渡資源，提升簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)效，讓社會(huì)組織有明顯的“獲得感”。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是增強(qiáng)社會(huì)組織創(chuàng)造力和創(chuàng)新性的重要保障。近年來(lái)，因應(yīng)于現(xiàn)代市民社會(huì)憲政改革的趨勢(shì)，公共服務(wù)職能由政府向私權(quán)組織分流已成為一種趨勢(shì)。社會(huì)自治力量介入公共領(lǐng)域承擔(dān)起部分公共產(chǎn)品供給的職能，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)也優(yōu)化了市場(chǎng)資源配置。按照奧斯本和蓋布勒的觀點(diǎn)，在民間組織發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，政府的義務(wù)不是直接生產(chǎn)服務(wù)，而是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。[6]黨的十八屆三中全會(huì)作出創(chuàng)新社會(huì)治理的重要戰(zhàn)略部署，要求“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，到2020年全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。民政部、財(cái)政部于2016年出臺(tái)《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的方向、主要目標(biāo)、準(zhǔn)入、支持機(jī)制等方面作出規(guī)定。自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程，既要加大對(duì)公共服務(wù)的投入，又要減少政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)，逐步形成一個(gè)多元化的公共服務(wù)供給體制。在這種體制下，社會(huì)組織有更為寬廣的發(fā)展空間和更強(qiáng)有力的發(fā)展后勁。自貿(mào)區(qū)在推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)建立合理的制度體系和法治保障，通過(guò)地方法規(guī)的形式明確政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估等相關(guān)內(nèi)容。通過(guò)法治化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，為社會(huì)組織汲取外部資源提供常態(tài)化的渠道，培育和發(fā)展社會(huì)組織，催生社會(huì)組織的新活力。

（四）引導(dǎo)內(nèi)部自治，提升社會(huì)組織的創(chuàng)新活力

激發(fā)社會(huì)組織活力需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)提供強(qiáng)有力的外部支持，但內(nèi)外兼修才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，政府需要從身份管控轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值引導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提升其自主行動(dòng)能力和治理創(chuàng)新能力，為社會(huì)組織的健康發(fā)展注入持續(xù)的動(dòng)力?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行法規(guī)多為程序法而非實(shí)體法，對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行等問(wèn)題少有涉及。十八大報(bào)告建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)組織體制的要求，為我國(guó)社會(huì)組織的改革發(fā)展勾勒出極具戰(zhàn)略意義的思路。治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、依法自治的重要載體。自治的目標(biāo)是將社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的外部約束內(nèi)化為社會(huì)組織的自覺(jué)行動(dòng)，并通過(guò)組織之間的相互影響提高社會(huì)組織的整體活力。自貿(mào)區(qū)借助政府放權(quán)、社會(huì)組織接權(quán)的對(duì)接機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)外部監(jiān)督轉(zhuǎn)向社會(huì)組織內(nèi)部自治，從根本上提高其創(chuàng)造力和創(chuàng)新力。重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：（1）社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)要從其與政府互動(dòng)的高度加以考量。我國(guó)大部分社會(huì)組織屬外部資源依賴型，自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的完善，不僅要考慮社會(huì)組織內(nèi)部權(quán)力的合理配置，而且必須充分考慮外部環(huán)境的作用力。也就是說(shuō)，社會(huì)組織的有效自治不僅取決于其內(nèi)部治理程度，還受制政府的制度安排。因此，自貿(mào)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程，也是逐步通過(guò)制度安排推動(dòng)社會(huì)組織自我完善的過(guò)程。（2）強(qiáng)化章程對(duì)內(nèi)部治理的規(guī)范作用。章程是社會(huì)組織的綱領(lǐng)和行動(dòng)準(zhǔn)則，其基本功能除了實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自律自治外，最重要的是強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部對(duì)其使命的內(nèi)心信仰和價(jià)值認(rèn)同。建議自貿(mào)區(qū)立法借鑒公司章程的法律要求，今后將以下事項(xiàng)列為社會(huì)組織章程的法定記載事項(xiàng)：社會(huì)組織的名稱和住所；宗旨；治理機(jī)構(gòu)及產(chǎn)生辦法、職能和議事規(guī)則；主要負(fù)責(zé)人的資格要求；章程制定和修改的程序等。同時(shí)，為保證社會(huì)組織的整體活力，可以嘗試建立自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織通過(guò)章程規(guī)定主動(dòng)退出的機(jī)制。登記機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過(guò)民主決策，組織目標(biāo)和使命達(dá)成或價(jià)值退化的存量社會(huì)組織允許主動(dòng)退出。（3）制定治理機(jī)構(gòu)組建和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。引領(lǐng)和提升社會(huì)組織依法自治能力，關(guān)鍵是推動(dòng)社會(huì)組織建立健全現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，建立民主決策機(jī)制和約束機(jī)制。2016年6月天津市頒布《天津市社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則》，這是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的地方標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b天津市的做法制定統(tǒng)一的規(guī)范，規(guī)定自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法和運(yùn)作規(guī)則，使社會(huì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工明確，相互制約又互相協(xié)作。

四、結(jié)語(yǔ)

政府與社會(huì)的關(guān)系是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容之一，隨著時(shí)間和空間的變化，政社關(guān)系的改革焦點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生差異，這將影響社會(huì)組織內(nèi)外部制度的改革趨向，但無(wú)論如何都有政府職能轉(zhuǎn)移這個(gè)點(diǎn)。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下，政社關(guān)系重構(gòu)投射到激發(fā)社會(huì)組織活力問(wèn)題上，就演變成政府如何通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。這就產(chǎn)生了一個(gè)難題，即政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行自我收縮，那么其在社會(huì)組織建設(shè)方面如何實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理和培育扶持的平衡？簡(jiǎn)政放權(quán)使社會(huì)組織獲得新的生存空間和平臺(tái)，然而社會(huì)組織蓬勃發(fā)展后，可能帶來(lái)的負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題，仍然為各級(jí)政府所擔(dān)憂。自貿(mào)區(qū)作為一個(gè)空間可控的“試驗(yàn)田”，即使因?yàn)榇竽戧J、大膽試發(fā)生暫時(shí)的失誤，影響也是局部的。在現(xiàn)時(shí)環(huán)境下，將社會(huì)組織的改革創(chuàng)新局限在自貿(mào)區(qū)有限的空間范圍內(nèi)先行先試，可以有效防止負(fù)面效應(yīng)溢出和放大，能夠很好地控制社會(huì)組織發(fā)展后對(duì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)定可能帶來(lái)的沖擊，滿足改革創(chuàng)新和控制風(fēng)險(xiǎn)的雙重愿景。在自貿(mào)區(qū)被定性為“試驗(yàn)田”的特定歷史場(chǎng)景下，激發(fā)社會(huì)組織活力的主要價(jià)值目標(biāo)，不在于自貿(mào)區(qū)通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)提供了多少具體的制度創(chuàng)新，而在于通過(guò)提煉制度所包含的價(jià)值、理念，對(duì)社會(huì)組織的使命和存在的法律正當(dāng)性進(jìn)行理性反思和價(jià)值重構(gòu)，從而在不遠(yuǎn)的將來(lái)影響國(guó)家層面社會(huì)組織基本法具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)和立法理念的梳理，以及社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中的功能定位。因此，激發(fā)社會(huì)組織活力是一個(gè)關(guān)涉多領(lǐng)域的綜合性課題，在國(guó)家對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行擴(kuò)容的背景下，新設(shè)立的7個(gè)自貿(mào)區(qū)同樣將面對(duì)政社關(guān)系規(guī)則再造這一重要議題，同樣需要通過(guò)激發(fā)社會(huì)組織活力來(lái)助力政社關(guān)系的重塑。

[1] 許小玲．社會(huì)組織活力激發(fā)的新問(wèn)題及政策思考——基于社會(huì)治理的視角[J]．內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版),2014(3)：163-164．

[2] 張良．我國(guó)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方經(jīng)驗(yàn)：上海的實(shí)證研究[M]．北京：中國(guó)人事出版社,2014：89．

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[5] 王綻蕾,等．論我國(guó)NGO的合法性構(gòu)建[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(6)：52．

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