土地整理績效評(píng)價(jià)研究綜述

王敬超 盧雨戈

(成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院 四川 成都 610059)

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土地整理績效評(píng)價(jià)研究綜述

王敬超 盧雨戈

(成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院 四川 成都 610059)

本文就國內(nèi)外就土地整理及其績效評(píng)價(jià)方面的研究進(jìn)行綜述，以期對(duì)我國土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的發(fā)展提供一定參考和依據(jù)。

土地整理；土地整理績效評(píng)價(jià)；綜述

一、土地整理的產(chǎn)生

(一)國外的土地整理

土地整理一詞是于1886年在由巴伐利亞國王路德維希二世簽署的第一部土地整理法律—《土地管理法》首次使用(William A，1982)。德國是世界上最早提出土地整理的國家，將土地整理定義為調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)施土地高效利用的過程。

由于國情和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的差異，不同國家關(guān)于土地整理的內(nèi)涵不盡相同，在土地整理的內(nèi)容和目標(biāo)方面有所區(qū)別。目前，國外土地整理的目標(biāo)包括改善農(nóng)地、林地、村莊建設(shè)用地分散狀態(tài)、重新分配土地租賃區(qū)域、調(diào)整農(nóng)村居住用地、完善整理區(qū)域的道路系統(tǒng)和排水系統(tǒng)、改善環(huán)境以及塑造自然景觀，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展(Vitikainen A,2004)。綜合比較國外的土地整理實(shí)踐過程，發(fā)現(xiàn)具備以下四個(gè)特點(diǎn)：(1)形成完善的法律法規(guī)制度；(2)具備系統(tǒng)完整的技術(shù)體系；(3)具有規(guī)范的土地的權(quán)屬調(diào)整和土地分配的實(shí)施程序；(4)注重環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。

(二)我國的土地整理

我國土地整治工作起步較晚，新中國成立以后，土地整治才開始真正成為一門學(xué)科和一項(xiàng)技術(shù)工作。從新中國土地整理的發(fā)展歷程來看，土地整理的內(nèi)容與重點(diǎn)隨著時(shí)間的變化而發(fā)生變化。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》正式頒布，全國范圍內(nèi)開始展開土地改革運(yùn)動(dòng)，沒收了地主的土地、耕畜、農(nóng)具、房屋等，公平合理地統(tǒng)一地分配給無地少地的貧苦農(nóng)民所有；50年代初在全國不同類型地區(qū)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社土地整理試點(diǎn)工作；1958年，以全國土壤普查為基礎(chǔ)，進(jìn)一步開展了人民公社土地整理工作；改革開放以來，全國人大五屆四次會(huì)議上，提出了土地基本國策。土地整理的概念是在1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中正式提出，隨著土地整理工作的開展，逐漸形成了符合我國社會(huì)發(fā)展需求的土地整理概念。

二、土地整理績效評(píng)價(jià)的產(chǎn)生

自1998年成立土地整理中心以來，全國范圍內(nèi)實(shí)施了大量的土地整理項(xiàng)目，部分項(xiàng)目已經(jīng)投入使用，這些土地整理工作的開展在國家糧食安全保證、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了巨大的成效，但對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施后的實(shí)際效果和影響卻缺乏深入細(xì)致的分析和論證。隨著我國土地整理的發(fā)展，國內(nèi)許多專家學(xué)者對(duì)土地整理的研究開始由理論與實(shí)踐擴(kuò)大到對(duì)土地整理取得效益的評(píng)價(jià)方面，作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段，土地整理績效評(píng)價(jià)日益受到人們重視。

三、土地整理績效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容

我國投資項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)始于上個(gè)世紀(jì)80年代的中后期。隨著我國利用外資的不斷增加和中外合作項(xiàng)目的不斷開展，逐步積極引進(jìn)和吸收了西方國家投資項(xiàng)目的先進(jìn)評(píng)估方法，并結(jié)合我國項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，形成具有中國本土特色的項(xiàng)目績效評(píng)估方法，并在實(shí)踐中加以運(yùn)用。當(dāng)前，我國的土地整理項(xiàng)目投資主體以國家、省級(jí)政府為主，存在著項(xiàng)目投資大和工程周期長等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行和后期效益的績效如何，直接關(guān)系到土地整理政策的成功與否。

四、土地整理績效評(píng)價(jià)的意義

土地整理是提高土地利用綜合效益，改善人們生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境的一項(xiàng)重要措施。作為國家實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑，對(duì)土地整理項(xiàng)目績效研究具有十分重要的意義，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.一個(gè)土地整理項(xiàng)目往往需要消耗大量的人力、物力、財(cái)力，但國家對(duì)土地整理項(xiàng)目的投資能力有限。通過開展土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，能夠使相關(guān)部門了解各地土地整理內(nèi)容完成情況、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際成績以及實(shí)踐中存在問題等，準(zhǔn)確掌握土地整理專項(xiàng)資金的分配與使用的有效性，從而為科學(xué)編制土地整理年度計(jì)劃和專項(xiàng)資金分配指明方向，優(yōu)化土地整理專項(xiàng)資金在地區(qū)和項(xiàng)目類型之間的合理分配(艾亮輝，2004；張中帆，2008),。

2.土地整理項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)研究的加強(qiáng)，能極大的促進(jìn)了解土地整理實(shí)踐實(shí)際完成內(nèi)容和擬實(shí)施內(nèi)容之間、土地整理實(shí)際與預(yù)期取得效益之間的差距和不足，從而針對(duì)性地采取對(duì)策對(duì)問題加以改進(jìn)。同時(shí)可以加強(qiáng)土地管理部門對(duì)土地整理專項(xiàng)資金使用成效的重視，建立相關(guān)管理制度，提高監(jiān)督管理水平(陳超，2006)。

3.作為一項(xiàng)新興事業(yè)，土地整理績效評(píng)價(jià)工作具有涉及面廣、技術(shù)要求高、政策性強(qiáng)等特點(diǎn)。當(dāng)前，國內(nèi)關(guān)于土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的研究還很少，理論方法和指標(biāo)體系等還不夠完善，土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作的積極展開，有利于推動(dòng)土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)相關(guān)理論與方法的發(fā)展。

五、土地整理績效評(píng)價(jià)存在問題及未來發(fā)展趨勢

目前我國土地整理工作中存在著重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、脫離實(shí)際追求設(shè)計(jì)、破壞生態(tài)環(huán)境等錯(cuò)誤傾向，因此，要把績效評(píng)價(jià)作為土地整理的重要組成部分，對(duì)土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)施工到竣工驗(yàn)收后實(shí)際取得的效益進(jìn)行全程監(jiān)督，以促進(jìn)土地整理的良好發(fā)展。雖然國內(nèi)部分地區(qū)開展土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，但是由于土地整理多目標(biāo)性、外部性和決策分散性，并且涉及到審批、管理、施工、竣工驗(yàn)收以及后期維護(hù)等，導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作存在諸多難題，比如，指標(biāo)界定含糊，考慮不充分，不能適應(yīng)土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)發(fā)展要求。

土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性以及更廣泛的應(yīng)用需要，所以，今后我國土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要注重績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和全面性，日趨完善土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)內(nèi)容，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)和景觀效益的統(tǒng)一，同時(shí)還要關(guān)注管理因素在完成預(yù)期目標(biāo)中的作用，構(gòu)建科學(xué)合理的土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法，注重理論與實(shí)踐的結(jié)合，更加全面豐富土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的方式與方法，這是土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)研究發(fā)展的必然趨勢。

[1]艾亮輝.土地整理投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)研究[D],浙江大學(xué),2004.

[2]陳超.土地整理項(xiàng)目后效益評(píng)價(jià)研究[D],華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2006.

[3]馮應(yīng)斌,楊慶媛,張麗西.南丘陵區(qū)土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),2008,(10),38-41.

[4]金曉斌,黃瑋,易理強(qiáng).土地整理項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)初探[J].中國土地科學(xué),2008,22(6),57-62.

[5]李巖.土地整理的區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響及其綜合效益評(píng)價(jià)研究-以山東寧陽縣土地整理為例[D],山東農(nóng)業(yè)大學(xué),2007.

[6]李永友.解析與構(gòu)建公共支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[J],當(dāng)代財(cái)經(jīng),2005,(1):25-29.

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[8]廖蓉,杜官印.荷蘭土地整理對(duì)我國土地整理的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2004(9):25-27.

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王敬超(1993-)，男，漢族，四川綿陽人，成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：自然地理學(xué)。