土地三權(quán)分置的價(jià)值取向

(華中師范大學(xué) 湖北 武漢 430000)

土地三權(quán)分置的價(jià)值取向

孫玉潔吳桐

(華中師范大學(xué)湖北武漢430000)

不同階段和時(shí)期所制定的農(nóng)村土地制度都體現(xiàn)著不同的價(jià)值判斷和利益衡量。而我國(guó)在實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中就已經(jīng)存在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和抵押的需求和實(shí)踐，但當(dāng)時(shí)實(shí)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度并不能很好的協(xié)調(diào)這種新的實(shí)踐產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系和不同價(jià)值間的沖突，因此能夠解決這一問(wèn)題的農(nóng)地三權(quán)分置制度應(yīng)運(yùn)而生。

三權(quán)分置；農(nóng)村土地；價(jià)值判斷

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的價(jià)值缺陷

(一)難以協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益

十年“文革”結(jié)束后，未為恢復(fù)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)自主性和積極性，1982年，中央一號(hào)文件確立我國(guó)農(nóng)村土地制度為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，具體而言就是一種以家庭為單位的農(nóng)戶(hù)為主體，通過(guò)承包集體組織的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責(zé)任制形式。

雖然在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實(shí)背景下，以“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”為特征的農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初次分離，在短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，在此情形下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸成為農(nóng)民一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但由于我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，擁有廣大的農(nóng)民群體，人口基數(shù)龐大也決定了糧食需求巨大，基本國(guó)情和歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這項(xiàng)附著在土地上的權(quán)利絕不僅僅只是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其背后必然具有不容忽視的社會(huì)保障功能。

而隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工、向城市轉(zhuǎn)移，人地分離越來(lái)越普遍，因此，農(nóng)村土地使用率、生產(chǎn)率下降，甚至出現(xiàn)農(nóng)地荒廢的現(xiàn)象，再加上我國(guó)的耕地面積所占比重就不大，從公共利益角度出發(fā)，家庭承包制度下“人均一畝三分地”的土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體局限于農(nóng)戶(hù)“家庭自耕自種”的小農(nóng)生產(chǎn)模式，越來(lái)越與以規(guī)?；?、集約化、專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化和市場(chǎng)化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，這些都預(yù)示著新一輪農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的到來(lái)。

另一方面，從農(nóng)民個(gè)人利益的角度出發(fā)，在農(nóng)地閑置的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生了農(nóng)地抵押融資和自由流轉(zhuǎn)的需求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例迅速上升，造成了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離成為常態(tài)。而現(xiàn)行法律并未就其中涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以回應(yīng)。2007年頒布的《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的設(shè)置深受《農(nóng)村土地承包法》的影響，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下呈現(xiàn)不適應(yīng)性。

總而言之，以規(guī)模化為目標(biāo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過(guò)將細(xì)碎化的土地進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)的是穩(wěn)定和發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共利益；而農(nóng)民的個(gè)人利益，是對(duì)閑置土地進(jìn)行流和抵押，行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而依據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度，若要實(shí)現(xiàn)公共利益，則需要允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和抵押。

因此，新的農(nóng)村土地制度提出了在農(nóng)村土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而構(gòu)成“穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押”的三權(quán)分置制度。

(二)限制平等和效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

1987年施行的《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！钡诎耸畻l第三款規(guī)定：“土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！?988年《憲法》修正案第二條將1982年憲法第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

具體而言，享有承包集體土地的權(quán)利的只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這對(duì)于其他民事主體就是一種法律上的不平等。其次，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，受讓主體也僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這又造成了繼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始取得之后，權(quán)利流轉(zhuǎn)的二次不平等。盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為造成以上不平等的原因其中重要的一點(diǎn)就是我國(guó)集體土地所有制和城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，為分發(fā)揮市場(chǎng)在源配置中的作用，就應(yīng)當(dāng)賦予市場(chǎng)主體平等參與的資格。

再者，由于主體范圍具有一定的封閉性，限制了其他市場(chǎng)主體的自由進(jìn)出，就勢(shì)必會(huì)限制農(nóng)村土地市場(chǎng)通過(guò)市場(chǎng)主體之間的自由競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)揮資源配置的作用，因此必然會(huì)阻礙農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益最大化的實(shí)現(xiàn)。

二、土地三權(quán)分置價(jià)值目標(biāo)

(一)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度下，農(nóng)戶(hù)出于對(duì)生活保障和諸多法律限制的考慮，往往會(huì)減少土地流轉(zhuǎn)，且流轉(zhuǎn)的方式限于轉(zhuǎn)讓出租等，不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。而三權(quán)分置提出的，穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和抵押，不僅方式更具有靈活性，每個(gè)權(quán)利的主體更是能充分的享受應(yīng)有的權(quán)利，大大提高土地自由流轉(zhuǎn)的效率。從集體的角度來(lái)看，三權(quán)分置并不損害集體土地所有權(quán)；從農(nóng)戶(hù)的角度來(lái)看，農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)的將是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自己仍享有土地承包權(quán)，不會(huì)有失去土地的心理負(fù)擔(dān)，從而提升土地流轉(zhuǎn)的意愿；從新型經(jīng)營(yíng)主體的角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律限制更少，處置土地的權(quán)限更大，且規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而鼓勵(lì)更多的主體參與到土地流轉(zhuǎn)中。三權(quán)分置的關(guān)鍵目標(biāo)是有效的解決公共利益和私人利益之間的沖突，既要維護(hù)農(nóng)地的社會(huì)保障功能，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)處分自由的保障。

(二)提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

亞當(dāng)·斯密說(shuō)，“土地是財(cái)富之母”。土地作為重要的生產(chǎn)要素，既是稀缺資源，又是不可再生資源，所以，提升土地利用率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化將是衡量土地制度的重要標(biāo)桿。此外，在產(chǎn)業(yè)交互的當(dāng)代，如何提升社會(huì)總體效益也是土地制度考核的重要因素，而三權(quán)分置通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提升了農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)多主體共贏的局面。首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，引入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工具，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)商品化的進(jìn)程。其次，市場(chǎng)主體享有平等的權(quán)利，有利于充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，促進(jìn)技術(shù)不斷革新。新型經(jīng)營(yíng)主體以追求效益最大化為目標(biāo)，使農(nóng)業(yè)由保障功能向盈利功能轉(zhuǎn)變，克服了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)弊端，商品化程度高，能為社會(huì)提供更多、更豐富的農(nóng)產(chǎn)品。再次，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力得到解放，既有土地承包權(quán)保障基本生活，又能將勞動(dòng)力輸送到需要的崗位，對(duì)于有志回鄉(xiāng)工作的農(nóng)戶(hù)，也能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解城市就業(yè)壓力，提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。最后，新型經(jīng)營(yíng)主體比一般的農(nóng)戶(hù)更注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，更易于政府監(jiān)管。

三、土地三權(quán)分置的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)籌機(jī)制

三權(quán)分置通過(guò)合理配置不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)了各主體共同發(fā)展的局面。首先，三權(quán)分置秉承集體土地所有權(quán)，是一切農(nóng)地權(quán)利配置的基礎(chǔ)，農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地社會(huì)保障功能的重要途徑。通過(guò)合理配置國(guó)家、集體、農(nóng)戶(hù)之間的權(quán)利關(guān)系，既維護(hù)了社會(huì)主義公有制，又能強(qiáng)調(diào)個(gè)人的意思自主，有利于促進(jìn)司法自治的發(fā)展。其次，三權(quán)分置合理配置了農(nóng)戶(hù)與新型經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，農(nóng)戶(hù)保留土地承包權(quán)，新型經(jīng)營(yíng)主體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)兩者主體的平等地位，充分遵循了了私法自治原則。

[1]丁文.論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離.中國(guó)法學(xué),2015,3.

[2]劉俊.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)探討.現(xiàn)代法學(xué),2007,2.

孫玉潔(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學(xué)，研究方向法律與經(jīng)濟(jì)；吳桐(1997-)，女，漢族，本科生，華中師范大學(xué)，研究方向法律與經(jīng)濟(jì)。