我國精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)與對策

(1.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730070) (2.蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

我國精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)與對策

牛艷紅1袁文英2

(1.蘭州交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院甘肅蘭州730070) (2.蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院甘肅蘭州730070)

本文系統(tǒng)梳理了我國扶貧政策的形成路徑，指出了當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實踐中面臨的眾多挑戰(zhàn)，例如，精準(zhǔn)識別機(jī)制不完善、干部駐村制度不健全和扶貧主體內(nèi)生動力不足等。針對以上問題，為確保精準(zhǔn)扶貧國家戰(zhàn)略的成功落地，本文提出了一系列對策建議，以期為我國的精準(zhǔn)扶貧實踐提供啟示與借鑒。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧挑戰(zhàn)；扶貧對策

一、精準(zhǔn)扶貧的提出

消除貧困是現(xiàn)代社會公共管理實踐者的根本使命之一，也是公共管理研究者的重要研究領(lǐng)域與熱點議題。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，在世界消除貧困的歷史進(jìn)程中具有舉足輕重的地位，發(fā)揮了重要作用。

在消除貧困的社會實踐中，我國政府一直實事求是地根據(jù)中國貧困問題因地制宜、因時制宜地制定相應(yīng)的扶貧政策。具體表現(xiàn)為五個發(fā)展階段：第一階段為建國以來到改革開放之前(1949-1978年)，通過建立新型社會制度重新配置資源和建立新型生產(chǎn)關(guān)系，使當(dāng)時中國社會的極端貧困問題得以緩解；第二階段為改革開放引領(lǐng)的農(nóng)村扶貧(1979-1985年)，表現(xiàn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立和農(nóng)產(chǎn)品交易與流通的市場化改革極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性；第三階段為救濟(jì)式扶貧向開發(fā)扶貧轉(zhuǎn)變(1986-2000年)，各級政府成立專門扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略重點聚焦于貧困縣域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長；第四階段為全面扶貧(2001-2010年)，以解決貧困人口的溫飽問題為戰(zhàn)略目標(biāo)，扶貧方式趨于制度化，以貧困村為單位，扶貧對象更為精準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)扶貧、技術(shù)扶貧、異地搬遷等并舉；第五階段為精準(zhǔn)扶貧(2011年至今)，鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展減貧的效用遞減，為實現(xiàn)我國社會的全面小康，國家將精準(zhǔn)扶貧作為現(xiàn)階段消除貧困的基本方略。

通過梳理我國政府扶貧政策的發(fā)展路徑可知，我國的農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了“大而全”到“小而精”的轉(zhuǎn)變，從區(qū)域扶貧向精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。這一系列的扶貧政策及其實施對我國消除貧困，全面建成小康社會具有重要意義。

二、精準(zhǔn)扶貧實踐中面臨的挑戰(zhàn)

盡管精準(zhǔn)扶貧的實踐取得了顯著成效。但是，在實施精準(zhǔn)扶貧的過程中也存在以下問題：

1.精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制有待完善

精準(zhǔn)扶貧的難點在于如何識別到戶。目前，我國將人均純收入低于2736元的家庭與居民視為貧困人口，并利用抽樣調(diào)查推測截止2013年底我國貧困人口規(guī)模為8136萬人。然而在具體的執(zhí)行過程中，由于獲取家庭收入信息的成本較高，基層政府難以準(zhǔn)確識別貧困人口，建檔立卡的名額來自于抽樣調(diào)查對各級行政區(qū)域的估計。落實到村級層面，實際的識別方法主要為民主評議和村民代表大會討論。因此，在識別貧困人口的過程中存在僅以收入作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，與基層具體識別方式存在差異，識別機(jī)制不完善，致使精準(zhǔn)扶貧效率低下。

2.駐村干部幫扶制度有待健全

駐村干部對消除貧困具有重要的推動作用。但是，在駐村干部選派與管理的過程中暴露出一系列問題。首先，沒有精準(zhǔn)地體現(xiàn)出因村派人的基本要求。沒有將具有特定成長經(jīng)歷、工作背景和思想觀念的干部派駐到與其相匹配的貧困村中。其次，對己經(jīng)駐村的干部后續(xù)管理不完善。由于駐村干部大多認(rèn)為扶貧工作“出彩”的可能性較低，加之駐村扶貧缺乏責(zé)任制等考核激勵制度，致使一些駐村干部對精準(zhǔn)扶貧工作流于形式，這種沒有情感，不承擔(dān)責(zé)任的扶貧干部，難以針對特定貧困村提出因地制宜的扶貧思路，難以爭取和落實具體扶貧項目，難以真正落實精準(zhǔn)扶貧的國家戰(zhàn)略。

3.扶貧主體的內(nèi)生動力不足

當(dāng)前我國政府是精準(zhǔn)扶貧工作的主要倡導(dǎo)者和組織者。然而，在精準(zhǔn)扶貧過程中，僅僅依靠政府自上而下的單方面努力，貧困農(nóng)民、企業(yè)、各種類型的農(nóng)業(yè)合作組等的積極性不高、內(nèi)生動力不足則難以真正實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的既定目標(biāo)。例如，貧困農(nóng)民的觀念落后，脫貧致富的主觀意愿不強(qiáng)烈，主觀能動性和發(fā)展決策權(quán)都沒有得到充分的重視和挖掘；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與的積極性不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通合作組織往往依靠扶貧項目，并未形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。全國各地的農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)利用和市場化率也比較低，難以有效地參與市場競爭。

4.功能性扶貧協(xié)調(diào)不一致，尚未形成協(xié)同創(chuàng)新式扶貧體系

針對我國的貧困人口主要分布地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及公共服務(wù)供給不足的狀況，各級政府采取生態(tài)扶貧將扶貧工作與生態(tài)環(huán)保有機(jī)結(jié)合；健康扶貧提升貧困地區(qū)和貧困人口的醫(yī)療服務(wù)水平；社會保障扶貧對困難農(nóng)村居民實施救助；教育扶貧增加貧困人口受教育機(jī)會和提高教育質(zhì)量；異地搬遷扶貧改善生存環(huán)境；轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧增加貧困人口收入；產(chǎn)業(yè)扶貧提高貧困地區(qū)和貧困人口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。盡管這些功能性扶貧在一定程度上起到了減貧的效果，但是這些功能性扶貧往往獨(dú)立運(yùn)作，缺乏彼此間的協(xié)同創(chuàng)新，尚未形成消除貧困的合力。

三、有效實施精準(zhǔn)扶貧的對策建議

1.建立精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制

針對貧困人口識別不精準(zhǔn)的問題，當(dāng)前的首要工作是建立科學(xué)、系統(tǒng)的識別機(jī)制，準(zhǔn)確識別扶貧對象，明確貧困認(rèn)定程序，探查致貧原因并做好貧困人口的信息化管理。

2.完善干部駐村工作幫扶機(jī)制

為充分發(fā)揮駐村干部的作用，需要建立完善的駐村干部管理制度。首先，精選思想端正、工作能力強(qiáng)的行政干部作為駐村干部。其次，根據(jù)貧困村的具體情況，挑選與其匹配的駐村干部，實現(xiàn)因村派人，提高扶貧效率。再次，健全駐村干部激勵考核機(jī)制，系統(tǒng)地設(shè)計駐村干部的組織方式、扶貧任務(wù)、績效評估體系等，充分激發(fā)其工作積極性。

3.激活扶貧主體的內(nèi)生動力

為實現(xiàn)真正的脫貧致富，需要扶貧實踐中的所有參與者主體發(fā)揮積極性、主動性，除了依靠政府制定精準(zhǔn)扶貧政策，更要激發(fā)貧困人口脫貧致富，改善生活質(zhì)量的主觀意愿。同時，積極創(chuàng)新扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織與農(nóng)村貧困人口之間的價值創(chuàng)造與分享機(jī)制。力求通過“政府引導(dǎo)、公司運(yùn)營、農(nóng)戶參與、利益分享”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，激活精準(zhǔn)扶貧參與主體的內(nèi)生動力。

4.建立協(xié)同扶貧機(jī)制

將生態(tài)扶貧、健康扶貧、社會保障扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧等多種職能性扶貧相互協(xié)同，使其納入到精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)性工作中來，達(dá)到1+1>2的效果。具體實施可以依托由政府扶貧部門(以縣級扶貧辦公室為主)整合教育、金融、信息等多部門的扶貧資源，建立系統(tǒng)的協(xié)同合作機(jī)制，將各個部門的扶貧資源高效協(xié)同利用，用協(xié)同創(chuàng)新的扶貧制度保障精準(zhǔn)扶貧、實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

[1]汪三貴,殷浩棟,王諭.中國扶貧開發(fā)的實踐、挑戰(zhàn)與政策展望[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017(7):1-8.

[2]汪三貴,郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會科學(xué),2015(5):44-44.

[3]黃承偉.中國扶貧開發(fā)道路研究:評述與展望[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,33(5):5-17.

甘肅省社會科學(xué)規(guī)劃項目《甘肅省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實踐經(jīng)驗和發(fā)展對策研究》，批準(zhǔn)號:16YB072。