教育督導(dǎo)現(xiàn)代化：制度邏輯、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與行動策略
——基于教育治理能力提升的視角

陳良雨1,陳 建

(1.電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 611731；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

教育督導(dǎo)現(xiàn)代化：制度邏輯、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與行動策略
——基于教育治理能力提升的視角

陳良雨1,陳 建2

(1.電子科技大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，成都 611731；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

教育督導(dǎo)對推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要作用。我國教育督導(dǎo)在現(xiàn)代化進(jìn)程中基本上經(jīng)歷了由行政管控向職能調(diào)適再到合規(guī)監(jiān)管的制度邏輯轉(zhuǎn)型。但目前，教育督導(dǎo)仍面臨諸多實(shí)踐挑戰(zhàn)，如教育督導(dǎo)與大數(shù)據(jù)的相嵌問題、教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的耦合問題、社會組織參與教育評估問題以及教育督導(dǎo)問責(zé)異體化問題。對此，應(yīng)采取建立開放共享的教育督導(dǎo)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，探索教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的協(xié)同整合機(jī)制，構(gòu)建多元合作的教育督導(dǎo)評估體系，完善教育督導(dǎo)多主體問責(zé)系統(tǒng)等行動策略，進(jìn)而有效提升教育督導(dǎo)與教育治理現(xiàn)代化水平。

教育督導(dǎo)；教育治理；現(xiàn)代化

在教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，教育督導(dǎo)起到重要的助推作用，在義務(wù)教育的科學(xué)發(fā)展上，教育督導(dǎo)的意義更是舉足輕重。伴隨教育治理轉(zhuǎn)型的加劇，教育督導(dǎo)也處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程，即教育督導(dǎo)現(xiàn)代化。教育督導(dǎo)現(xiàn)代化是教育督導(dǎo)的理念、思維、方式、方法、途徑等系統(tǒng)的變革過程，在對傳統(tǒng)教育督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)繼承的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新方式方法，以實(shí)現(xiàn)與教育治理環(huán)境的適應(yīng)，這是教育治理環(huán)境變遷對教育督導(dǎo)的新要求。與此同時(shí)，國家發(fā)展導(dǎo)向也賦予了教育督導(dǎo)新的使命。在2016年10月國家督學(xué)聘任工作會議中，不僅要求進(jìn)一步深化教育督導(dǎo)改革，還將教育督導(dǎo)作為教育治理能力提升的重要工具，通過教育督導(dǎo)與教育治理能力的結(jié)合，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。由此可見，新時(shí)期的教育督導(dǎo)立足于教育治理問題的應(yīng)對，具有較強(qiáng)的國家發(fā)展導(dǎo)向，教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)價(jià)值凸顯。

從當(dāng)前我國教育督導(dǎo)的研究狀況來看，將教育督導(dǎo)與教育治理現(xiàn)代化相結(jié)合的文獻(xiàn)相對匱乏。有的研究認(rèn)為，在教育治理體系現(xiàn)代化背景下，教育督導(dǎo)的發(fā)展趨向在于“教育督導(dǎo)職能一體化、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、督導(dǎo)方法科學(xué)化、督導(dǎo)人員專業(yè)化、督導(dǎo)實(shí)施社會化、結(jié)果運(yùn)用規(guī)范化等”[1]；也有研究認(rèn)為，“明確教育督導(dǎo)的職能和任務(wù)，‘督政’和‘督學(xué)’并重，評價(jià)與反饋相結(jié)合，完善督導(dǎo)制度，樹立以人為本的理念是構(gòu)建現(xiàn)代化的督導(dǎo)體系，推進(jìn)教育均衡發(fā)展的必然訴求”[2]。盡管有的研究涉及到教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化過程，但僅僅散見于某一局部研究，仍缺乏研究的系統(tǒng)性。本文嘗試以教育治理能力提升為研究視角，來研究教育督導(dǎo)現(xiàn)代化過程遵循了怎樣的制度邏輯？又面臨怎樣的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)？要實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)現(xiàn)代化又將采取怎樣的行動策略？通過對教育治理能力提升視角下教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的研究，試圖為我國教育督導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展提供思考方向。

一 教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的制度邏輯

從制度演化的角度來看，我國教育督導(dǎo)在現(xiàn)代化進(jìn)程中基本上遵循了由行政管控向職能調(diào)適再到合規(guī)監(jiān)管的制度邏輯的轉(zhuǎn)型。行政管控制度邏輯下，教育督導(dǎo)突出政府自身能力，強(qiáng)化政府對教育領(lǐng)域的控制；職能調(diào)適制度邏輯下，教育督導(dǎo)也在與外部環(huán)境互動中發(fā)生轉(zhuǎn)變，突出對傳統(tǒng)督導(dǎo)職能的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)政府督導(dǎo)職能的優(yōu)化；在合規(guī)監(jiān)管制度邏輯下，教育督導(dǎo)突出教育治理的綜合能力，既強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管能力，又凸顯社會力量對教育督導(dǎo)過程的彌補(bǔ)與參與。

1.行政管控制度邏輯：政府控制能力的突出

行政管控是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府管理思維，與全能型政府相對應(yīng)，突出政府的控制能力。從1978年左右鄧小平提出恢復(fù)視導(dǎo)制度到1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺之前，我國教育督導(dǎo)延續(xù)了行政管控的制度邏輯，這一時(shí)期的教育督導(dǎo)發(fā)展模式主要體現(xiàn)為政府督導(dǎo)職能的強(qiáng)化模式。1986年，六屆全國人大四次會議通過的七五計(jì)劃，明確要求進(jìn)一步加強(qiáng)教育事業(yè)的管理，并建立系統(tǒng)的教育評價(jià)和監(jiān)督制度，從而強(qiáng)化政府對教育的評價(jià)與監(jiān)督能力。1986年，《國家教委、國家計(jì)委、財(cái)政部、勞動人事部關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》中明確提出“國家和地方逐步建立基礎(chǔ)教育督學(xué)(視導(dǎo))機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國或本地區(qū)范圍內(nèi)義務(wù)教育的實(shí)施進(jìn)行全面的視察、督促和指導(dǎo)”[3]，要求督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對本區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育實(shí)施全面督導(dǎo)。1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，從制定目的來看，將加強(qiáng)教育工作的行政監(jiān)督作為目的，實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)對督導(dǎo)對象的控制機(jī)制[4]；從制定內(nèi)容來看，其關(guān)注點(diǎn)仍然是政府的督導(dǎo)行為，全然忽略督導(dǎo)對象的協(xié)調(diào)與合作，更不用說社會力量的參與。

這一時(shí)段的教育督導(dǎo)主要以政府職能的強(qiáng)化為主線，從制度文本中的“全面視察”、“行政監(jiān)督”等語匯還體現(xiàn)出政府在教育督導(dǎo)中的管控思維，仍帶有全能型政府的痕跡。盡管在特定歷史時(shí)段下，政府的管控能力能夠起到一定的推動作用，但難逃“有限理性”的束縛，畢竟政府的精力、能力有限。畢竟，政府的全盤干預(yù)要么產(chǎn)生高昂的管理成本，要么產(chǎn)生能力赤字，即“社會對政府能力需求與政府自身能力存量的失衡，即能力需求大于能力存量”[5]。伴隨著教育環(huán)境的變遷，政府也逐漸意識到漫無邊際的督導(dǎo)疆域并不能提升督導(dǎo)效率，教育督導(dǎo)對象范圍也應(yīng)有所側(cè)重。因此，在政府行政職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，教育督導(dǎo)職能也開始調(diào)整適應(yīng)，由全面干預(yù)向宏觀管控方向轉(zhuǎn)變，這就為下一階段教育督導(dǎo)職能調(diào)適制度邏輯的展開奠定了基礎(chǔ)。

從1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》到2012年《教育督導(dǎo)條例》，我國教育督導(dǎo)的演進(jìn)模式與政府職能轉(zhuǎn)變相一致，典型特征就是教育督導(dǎo)向宏觀調(diào)控方向移動，在督導(dǎo)職能行使中逐漸有所側(cè)重，體現(xiàn)出督導(dǎo)職能與外部環(huán)境的相互調(diào)適的演進(jìn)過程。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》為教育督導(dǎo)的開展提出新要求，要求：“建立各級各類教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)體系。各地教育部門要把檢查評估學(xué)校教育質(zhì)量作為一項(xiàng)經(jīng)常性的任務(wù)。要加強(qiáng)督導(dǎo)隊(duì)伍，完善督導(dǎo)制度，加強(qiáng)對中小學(xué)學(xué)校工作和教育質(zhì)量的檢查和指導(dǎo)”。[6]通過質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及評估指標(biāo)的建立，政府的教育督導(dǎo)職能朝向?qū)逃暮暧^檢測與評價(jià)，同時(shí)將督導(dǎo)重心集中到基礎(chǔ)教育的工作與質(zhì)量上，由此展開教育督導(dǎo)的調(diào)整適應(yīng)過程。1998年，《教育部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》對教育督導(dǎo)的規(guī)定是：“承辦教育督導(dǎo)團(tuán)的日常工作，組織國家督學(xué)對各地中等及中等以下教育的督導(dǎo)評估和檢查驗(yàn)收，宏觀指導(dǎo)各地的督導(dǎo)工作?！盵7]此規(guī)定中明確指出了教育督導(dǎo)職能的重大轉(zhuǎn)向，即宏觀指導(dǎo)，這是對以往教育督導(dǎo)過于微觀干預(yù)的一大改進(jìn)，突出了教育督導(dǎo)的指導(dǎo)功能。1999年，《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評估工作的意見》指出：“要切實(shí)加強(qiáng)教育督導(dǎo)的法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，爭取經(jīng)過幾年的努力，從中央到地方初步形成教育督導(dǎo)的法規(guī)體系和依法督導(dǎo)的工作程序?！盵8]該意見反映出教育督導(dǎo)職能行使與法律手段的結(jié)合，通過相關(guān)法律法規(guī)完善來進(jìn)一步指導(dǎo)教育督導(dǎo)工作，法律手段的運(yùn)用本質(zhì)上反映出教育督導(dǎo)的宏觀導(dǎo)向。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出：“積極開展對基礎(chǔ)教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。在推進(jìn)實(shí)施素質(zhì)教育工作中發(fā)揮教育督導(dǎo)工作的保障作用，建立對地區(qū)和學(xué)校實(shí)施素質(zhì)教育的評價(jià)機(jī)制?！盵9]這一決定突出了教育督導(dǎo)在基礎(chǔ)教育改革中的作用以及教育督導(dǎo)所要指向的重點(diǎn)領(lǐng)域。2007年，《教育部關(guān)于規(guī)范普通中小學(xué)校檢查、評估工作的意見》要求學(xué)校自檢自評，有關(guān)部門則根據(jù)自檢自評的狀況進(jìn)行抽查，一般情況下不專門進(jìn)校檢查[10]。學(xué)校的自評活動在某種意義上也是教育督導(dǎo)權(quán)力的優(yōu)化過程，將一部分權(quán)力交由學(xué)校自主行使，政府則著眼于宏觀指導(dǎo)。

這一時(shí)段內(nèi)，教育督導(dǎo)制度的變遷帶有明顯的職能調(diào)適特征，引導(dǎo)教育督導(dǎo)職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在政府對教育的微觀督導(dǎo)轉(zhuǎn)向宏觀督導(dǎo)，教育督導(dǎo)活動也相對聚焦，逐漸關(guān)注教育領(lǐng)域中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、熱點(diǎn)環(huán)節(jié)以及薄弱環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了政府督導(dǎo)職能的轉(zhuǎn)變過程。通過對教育督導(dǎo)職能的進(jìn)一步調(diào)整、設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)政府與外部教育環(huán)境的協(xié)調(diào)。盡管政府在教育督導(dǎo)實(shí)踐中取得了一定成績，但總體看來，這一時(shí)段的教育督導(dǎo)仍然是圍繞政府自身職能調(diào)整而展開，并未跳出“政府單中心”的框架，政府的督導(dǎo)能力得到鍛煉，但并未真正推動教育治理能力的提升。因?yàn)樵谏鐣越逃卫碇黧w的缺失的情況下，政府單憑一己之力難以使教育治理能力得到實(shí)質(zhì)性突破。從教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的角度來看，政府自身能力的提升只是一個方面，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會力量的參與，才能真正提升教育治理的整合力。因此，這一時(shí)段實(shí)際上是教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程中的過渡階段，在優(yōu)化政府督導(dǎo)職能的同時(shí)，也在為下一階段以提升治理能力為目標(biāo)的教育督導(dǎo)實(shí)踐做鋪墊。

3.合規(guī)監(jiān)管制度邏輯：教育治理能力提升的趨向

“合規(guī)性監(jiān)管一詞源自金融領(lǐng)域，原意是指對被監(jiān)管對象執(zhí)行有關(guān)法規(guī)、制度和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)管，以規(guī)范被監(jiān)管對象的經(jīng)營行為”[11]。在教育督導(dǎo)中，合規(guī)監(jiān)管可以理解為政府以相關(guān)教育法律法規(guī)為依據(jù)，對學(xué)校以及社會參與主體實(shí)施監(jiān)督與指導(dǎo)，在未違反相關(guān)規(guī)定的前提下，政府須尊重學(xué)校辦學(xué)的自主性并包容社會力量對教育公共事務(wù)的參與。從2012年《教育督導(dǎo)條例》頒布至今，教育督導(dǎo)呈現(xiàn)出明顯的合規(guī)監(jiān)管的制度邏輯。在這一制度邏輯下，教育督導(dǎo)更加強(qiáng)調(diào)政府的宏觀監(jiān)管與社會力量的參與。因此，這一時(shí)段的教育督導(dǎo)體現(xiàn)出教育治理能力提升的趨向。在2012年《教育督導(dǎo)條例》中，教育督導(dǎo)職能進(jìn)一步向宏觀領(lǐng)域移動，突出對教育的規(guī)劃、布局、協(xié)調(diào)等能力要求，在教育督導(dǎo)條例制定上也不再以行政監(jiān)督為目的，強(qiáng)調(diào)為教育發(fā)展服務(wù)；同時(shí)，既關(guān)注學(xué)校在教育督導(dǎo)中的能動性，發(fā)揮學(xué)校的自我評價(jià)功能，又關(guān)注社會反饋，尤其是來自公眾的意見，政府監(jiān)管加社會參與的趨向開始顯現(xiàn)。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估檢測?！盵12]這直接體現(xiàn)出對政府監(jiān)管能力與社會參與能力的要求。2014年，《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》指出教育督導(dǎo)除了要堅(jiān)持傳統(tǒng)的監(jiān)督與指導(dǎo)職能外，還強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能，并鼓勵政府培養(yǎng)并扶持專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會力量對教育質(zhì)量的監(jiān)測與評估[13]。2016年，在國家督學(xué)聘任工作會議上，更是將教育督導(dǎo)改革作為教育治理能力提升的重要途徑，進(jìn)一步要求在發(fā)揮政府監(jiān)管能力的同時(shí)，引入社會力量的參與[14]。

這一時(shí)段內(nèi)，教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化趨向以政府監(jiān)管加社會參與為標(biāo)志，在突出政府在教育督導(dǎo)中的宏觀監(jiān)管能力的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)社會主體在教育督導(dǎo)中的參與能力，從而促進(jìn)教育治理能力的提升。合規(guī)監(jiān)管制度邏輯是教育督導(dǎo)制度發(fā)展的一個質(zhì)變階段。在這個階段中，要求建立教育督導(dǎo)的“雙強(qiáng)模式”，即“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會”。一方面，教育督導(dǎo)現(xiàn)代化要求政府在教育督導(dǎo)中具有較強(qiáng)的監(jiān)測能力、指導(dǎo)能力和協(xié)調(diào)能力，因?yàn)檎墙逃綄?dǎo)活動的主導(dǎo)力量；另一方面，教育督導(dǎo)現(xiàn)代化要求社會組織等能夠參與到教育質(zhì)量的評估、教育督導(dǎo)的問責(zé)等，增強(qiáng)教育治理的合力。合規(guī)監(jiān)管制度邏輯旨在以教育治理能力提升為目的，增進(jìn)教育督導(dǎo)中“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會”的結(jié)合。

二 教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管當(dāng)前我國教育督導(dǎo)現(xiàn)代化朝向合規(guī)監(jiān)管的制度邏輯，且以教育治理能力的提升為目標(biāo)，但在教育督導(dǎo)實(shí)踐中仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，如教育督導(dǎo)與大數(shù)據(jù)的相嵌問題、教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的耦合問題、社會組織參與教育評估問題以及教育督導(dǎo)問責(zé)異體化問題，從而制約著教育治理能力的提升。

1.教育督導(dǎo)與大數(shù)據(jù)治理的相嵌問題

芥川的“中國趣味”的破滅也影響了他之后的創(chuàng)作風(fēng)格。陶鳳、靳明全就曾指出：中國之行“對他后期的文學(xué)創(chuàng)作產(chǎn)生了很大的影響，其作品從古文詩詞里的中國轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)中的中國，詩化的中國人形象逐漸解體，……漸漸從烏托邦化的中國人形象轉(zhuǎn)向意識形態(tài)化的中國人形象?！保ㄌ狰P，靳明全2014：105）

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，大數(shù)據(jù)將普遍應(yīng)用于政府的監(jiān)管領(lǐng)域，以促成數(shù)據(jù)治理思維的養(yǎng)成，推動治理實(shí)踐的科學(xué)化。在教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程中，將大數(shù)據(jù)與教育督導(dǎo)相結(jié)合，無疑能夠促進(jìn)教育督導(dǎo)的精準(zhǔn)性，尤其是在教育監(jiān)測環(huán)節(jié)上，更能提高教育督導(dǎo)的科學(xué)含量，對于教育治理能力來說是重要的途徑之一。但從當(dāng)前的教育督導(dǎo)現(xiàn)狀來看，雖然有些地方已經(jīng)推動了教育督導(dǎo)中的大數(shù)據(jù)實(shí)踐，但整體看來，教育督導(dǎo)實(shí)踐中對大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用程度還有待提升，否則，難以有效促進(jìn)教育督導(dǎo)的高效率與科學(xué)性。相關(guān)研究顯示，“教育管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制不成熟，信息相對封閉，不同教育系統(tǒng)甚至同一教育系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)都無法流通共享，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”[15]，數(shù)據(jù)共享機(jī)制的滯后，直接影響了教育督導(dǎo)活動中教育監(jiān)測能力的提升。還有研究指出，我國教育“證據(jù)的開放度總體不高，缺少相應(yīng)的教育數(shù)據(jù)庫與共享平臺”，“當(dāng)前并未建立起利用證據(jù)發(fā)現(xiàn)并明確教育政策問題、推進(jìn)政策議程過程中的論辯、監(jiān)督評估政策過程的體制機(jī)制，這使政策制定者與利益相關(guān)者缺乏利用證據(jù)推動教育決策科學(xué)化的動力與空間”[16]。由此可見，我國教育督導(dǎo)實(shí)踐并未與大數(shù)據(jù)緊密結(jié)合起來，以數(shù)據(jù)治理推動教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化。數(shù)據(jù)治理思維與實(shí)踐的缺失或不足，必然影響教育督導(dǎo)活動的精準(zhǔn)性。

2.教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的協(xié)同問題

教育督導(dǎo)現(xiàn)代化過程既是教育督導(dǎo)自身改進(jìn)、完善的過程，又是與其他教育行政活動的互動、協(xié)同過程，尤其是在與教育行政執(zhí)法的協(xié)同上更是如此。“以教育督導(dǎo)緩解教育行政執(zhí)法壓力，以教育行政執(zhí)法保障教育督導(dǎo)效果”[17]，二者是相輔相成的關(guān)系。教育督導(dǎo)能夠?yàn)榻逃姓?zhí)法提供督促動力，教育行政執(zhí)法則為教育督導(dǎo)的效果提供保障。然而，縱觀我國教育行政的實(shí)踐鏈條，由于缺乏教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的協(xié)同效應(yīng)，教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法脫節(jié)，導(dǎo)致教育行政執(zhí)法力度薄弱，并影響了教育督導(dǎo)的效果?！坝捎诓糠謭?zhí)法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經(jīng)不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負(fù)面影響”[18]；有關(guān)專家也指出：“通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，例行公事式的監(jiān)督目前比較多，但在解決和處理問題過程中沒有有效監(jiān)督。以言代法，以權(quán)壓法、執(zhí)法不嚴(yán)、違法辦案，以及以罰代法、重罰輕管的現(xiàn)象比較普遍?！盵19]教育行政執(zhí)法的弱化，致使教育督導(dǎo)效果難以實(shí)現(xiàn)。因此，不得不反思教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的關(guān)系。如果現(xiàn)代教育督導(dǎo)不涉及對教育行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，必然導(dǎo)致教育督導(dǎo)內(nèi)涵的狹隘，使教育督導(dǎo)缺乏相應(yīng)的效果保障機(jī)制。由此可見，教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法二者的協(xié)同問題，也是教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的重要制約因素。

3.教育督導(dǎo)中社會組織評估實(shí)踐的滯后

教育督導(dǎo)中引入社會組織的評估功能，將是教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的實(shí)踐方向，主要通過社會組織作為第三方，發(fā)揮其在評估實(shí)踐中的獨(dú)立性、客觀性與公正性。但我國教育督導(dǎo)中，社會組織參與評估的實(shí)踐還相對滯后，學(xué)校質(zhì)量評估中政府的主導(dǎo)性仍較強(qiáng)，在某種意義上，不利于教育督導(dǎo)功能的分化，甚至還會侵蝕政府在教育督導(dǎo)中的公信力。相關(guān)研究指出，在教育質(zhì)量評價(jià)環(huán)節(jié)上，我國所采取的評估模式仍是政府主導(dǎo)加學(xué)校實(shí)施，社會各界往往會對這種模式下的公正性、客觀性、專業(yè)性給予質(zhì)疑[20]。也有學(xué)者批評道：“我國對教育的評價(jià)以政府為主導(dǎo)，并且教育的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)構(gòu)都設(shè)立于教育行政部門內(nèi)部。這樣導(dǎo)致教育評價(jià)不盡客觀、合理。監(jiān)督的信度也難以令群眾信服?！盵21]因?yàn)樵谡婢摺肮堋焙汀霸u”雙向職能的前提下，政府在教育督導(dǎo)中實(shí)際上扮演了掌舵與劃槳的雙重角色，既要負(fù)責(zé)管理，又要負(fù)責(zé)評價(jià)，加之異體監(jiān)督的乏力，教育質(zhì)量評估效果的客觀性與公正性難以得到保障。因此，在缺乏社會組織作為第三方評價(jià)主體參與的情形下，教育質(zhì)量評估的專業(yè)性和客觀性都會大打折扣。

4.教育督導(dǎo)中異體問責(zé)的實(shí)踐壁壘

強(qiáng)化問責(zé)，尤其是異體問責(zé)，既是推動教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的重要因素，也是提升教育治理能力的保障措施，突出了多元主體對教育督導(dǎo)問責(zé)過程的參與。但事實(shí)上，教育督導(dǎo)過程中卻面臨異體問責(zé)的實(shí)踐壁壘，即社會性主體很難參與到教育督導(dǎo)的問責(zé)中。盡管相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對教育督導(dǎo)問責(zé)的多元主體參與予以回應(yīng)，“然而從實(shí)踐來看，這種多元主體參與的變革成效并不明顯，由政府主導(dǎo)的教育督導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行慣性仍較強(qiáng)，外部主體的支持積極性不高、參與渠道不暢等問題仍然較為明顯”[22]。異體問責(zé)的缺失，將對教育督導(dǎo)現(xiàn)代化產(chǎn)生直接沖擊，影響教育治理能力的提升。一方面，由于缺乏異體問責(zé)機(jī)制，教育督導(dǎo)在過程和效果上面臨外部監(jiān)督力量的缺乏，致使政府的督導(dǎo)行為與結(jié)果缺乏有效的制約力量，不利于政府督導(dǎo)實(shí)踐的民主化與法治化。另一方面，在異體問責(zé)缺乏的情況下，社會力量難以有效引入到督導(dǎo)活動中，無法發(fā)揮社會力量對教育督導(dǎo)的建議、信息反饋與咨詢等功能，社會性力量的補(bǔ)充作用處于缺失狀態(tài)，因而教育治理能力也因社會力量的弱化而無法真正提升。

三 教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程中的行動策略

在教育治理現(xiàn)代化的過程中，加快教育督導(dǎo)轉(zhuǎn)型，還必須采取一系列行動策略，積極應(yīng)對諸多實(shí)踐挑戰(zhàn)，系統(tǒng)性提升教育督導(dǎo)現(xiàn)代化水平，從而為增強(qiáng)現(xiàn)代教育治理能力提供助力。

1.建立開放共享的教育督導(dǎo)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，實(shí)施教育督導(dǎo)數(shù)據(jù)化治理策略

第一，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用思維，以大數(shù)據(jù)理念與技術(shù)促進(jìn)教育督導(dǎo)現(xiàn)代化進(jìn)程。只有打破傳統(tǒng)教育督導(dǎo)重經(jīng)驗(yàn)、輕數(shù)據(jù)的舊觀念，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)治理思維，才能發(fā)揮出大數(shù)據(jù)在教育督導(dǎo)中的功效。第二，規(guī)范教育督導(dǎo)及整個教育治理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，圍繞教育督導(dǎo)構(gòu)建開放共享的大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。對此，應(yīng)借我國大力推行政府開放數(shù)據(jù)的契機(jī)，規(guī)范教育治理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，破除教育系統(tǒng)內(nèi)容的部門壁壘與數(shù)據(jù)整合障礙，建設(shè)教育督導(dǎo)信息數(shù)據(jù)庫，建立教育系統(tǒng)內(nèi)容、教育與政府其他系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互渠道，構(gòu)建開放共享的大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理平臺。第三，將大數(shù)據(jù)嵌入教育督導(dǎo)決策、執(zhí)行及評估過程，提高教育督導(dǎo)政策過程的數(shù)據(jù)化與科學(xué)化水平。推進(jìn)教育督導(dǎo)現(xiàn)代化，必然要求教育督導(dǎo)政策的科學(xué)化。在教育督導(dǎo)決策與執(zhí)行過程中，應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺廣泛搜集相關(guān)信息，提高政策問題的辨識度及政策方案設(shè)計(jì)的完整性，同時(shí)強(qiáng)化政策執(zhí)行過程監(jiān)測及執(zhí)行信息反饋信息，為科學(xué)決策與政策調(diào)整提供依據(jù)；在教育督導(dǎo)政策評估中，應(yīng)在搜集、分析政策運(yùn)行過程及政策效果信息基礎(chǔ)上，以科學(xué)的數(shù)據(jù)分析提高政策評估報(bào)告的可利用性，進(jìn)而提高整個教育督導(dǎo)政策過程的科學(xué)化水平。

2.探索教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的協(xié)同整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者的互補(bǔ)耦合

協(xié)調(diào)教育督導(dǎo)與教育執(zhí)法的關(guān)系需要切實(shí)的機(jī)制保障，必須在理清二者關(guān)系基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的教育督導(dǎo)與教育執(zhí)法協(xié)同整合機(jī)制。第一，理清教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的職責(zé)關(guān)系，建立二者的對接耦合機(jī)制，保證整個教育行政鏈條的完整性。教育督導(dǎo)側(cè)重對教育行政部門與各級各類學(xué)校教育教學(xué)管理及運(yùn)行實(shí)踐的檢查、評估與指導(dǎo)，而教育行政執(zhí)行是教育行政機(jī)關(guān)實(shí)施教育法律法規(guī)的活動，二者既各有側(cè)重又相互補(bǔ)充，都是為了促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，存在目的一致性。因此，教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法必須明確各自的責(zé)任領(lǐng)域，以教育督導(dǎo)為先導(dǎo)，以教育行政執(zhí)法為補(bǔ)充，合理合法運(yùn)用督查、整改、處罰等手段，保障教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法能夠覆蓋法定職責(zé)領(lǐng)域；同時(shí)，應(yīng)拓寬溝通協(xié)調(diào)渠道，建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，整合部門資源，提高教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的整體合力。第二，推進(jìn)教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的協(xié)同。除了督導(dǎo)教育政策落實(shí)與教育實(shí)踐，教育督導(dǎo)還應(yīng)成為教育執(zhí)法的必要監(jiān)督手段，依據(jù)法律法規(guī)為教育執(zhí)法設(shè)置行為邊界，嚴(yán)格督導(dǎo)查禁教育執(zhí)法人員不當(dāng)行為，保證教育執(zhí)法的合法性與合理性，提高教育治理的法治化水平。第三，加快教育督導(dǎo)法治體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)法制化，是協(xié)調(diào)整合教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法的制度前提。既要加強(qiáng)教育督導(dǎo)立法，完善教育督導(dǎo)法律體系，為依法督導(dǎo)奠定法制基礎(chǔ)；又要強(qiáng)化教育督導(dǎo)依法執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，提高教育督導(dǎo)人員的專業(yè)能力與法治水平，保證督導(dǎo)過程的合規(guī)合法與督導(dǎo)結(jié)果的有力有效。

3.在管評分離基礎(chǔ)上，強(qiáng)化第三方評估，構(gòu)建多元合作的教育督導(dǎo)評估體系

評估是教育督導(dǎo)的核心構(gòu)成要素之一，科學(xué)合理的評估是保證教育督導(dǎo)質(zhì)量的重要條件，教育督導(dǎo)的現(xiàn)代化趨向及合規(guī)監(jiān)管的制度邏輯都離不開教育督導(dǎo)評估提供的績效測評與實(shí)踐糾偏。對此，第一，要在教育督導(dǎo)中嘗試管、評分離，政府應(yīng)優(yōu)化教育決策與管理職責(zé)，致力于提高教育決策與管理的科學(xué)化、法制化、民主化水平，將部分教育督導(dǎo)評估事務(wù)分離、讓渡出去，為多元參與創(chuàng)造空間。第二，政府可以用購買、委托等方式在教育督導(dǎo)尤其是教育評估過程中引入第三方評估，建立常態(tài)化第三方評估策略，與目前的學(xué)校自評、政府督導(dǎo)評估形成良好互補(bǔ)，健全教育督導(dǎo)多元評估系統(tǒng)。第三，在政府、社會組織、學(xué)校合作基礎(chǔ)上，基于教育治理實(shí)踐，構(gòu)建系統(tǒng)完善的教育質(zhì)量評估指標(biāo)體系，以可量化、可操作的具體指標(biāo)考核評估教育實(shí)踐，提高評估的科學(xué)性。

4.擴(kuò)大教育督導(dǎo)問責(zé)中的社會力量參與，完善教育督導(dǎo)多主體問責(zé)系統(tǒng)

以問責(zé)助推教育督導(dǎo)現(xiàn)代化的關(guān)鍵，在于打破目前異體問責(zé)的實(shí)踐壁壘，提高教育督導(dǎo)問責(zé)的力度和效度。第一，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變教育督導(dǎo)及問責(zé)觀念與履行方式，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)民主化。教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府、學(xué)校、社會組織等多元主體的互動合作。在教育督導(dǎo)問責(zé)中，政府應(yīng)提高教育督導(dǎo)民主化程度，必須轉(zhuǎn)變以往單一行政主體問責(zé)的觀念及方式，實(shí)現(xiàn)由單一行政主體問責(zé)向多元社會主體問責(zé)的轉(zhuǎn)變。第二，在保留、強(qiáng)化政府教育督導(dǎo)最終決策、監(jiān)督權(quán)責(zé)前提下，適當(dāng)放開教育督導(dǎo)問責(zé)領(lǐng)域。政府應(yīng)降低社會力量參與督導(dǎo)問責(zé)的門檻，拓寬社會多元主體參與渠道，既要暢通制度化參與途徑，又要開辟依托現(xiàn)代信息網(wǎng)路技術(shù)的新型問責(zé)方式，實(shí)施教育督導(dǎo)行政問責(zé)與社會問責(zé)、過程問責(zé)與結(jié)果問責(zé)相承接的組合策略。第三，社會性主體應(yīng)依法積極的參與教育督導(dǎo)問責(zé)過程，在增強(qiáng)教育治理知識與資源基礎(chǔ)上，多角度切入教育督導(dǎo)過程，增強(qiáng)社會力量在教育督導(dǎo)及教育治理中的需求測度、信息反饋、建議咨詢等功能。

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[責(zé)任編輯：羅銀科]

ModernizationofEducationalSupervision:InstitutionalLogic,RealisticChallengeandActionStrategy——From the Perspective of Improving the Ability of Educational Governance

CHEN Liang-yu1, CHEN Jian2

(1. School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology,Chengdu, Sichuan 611731;2.Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350， China)

Educational supervision has an important role in promoting the modernization of education governance. The institutional logic of educational supervision has been basically undergoing transformation from the administrative control to the functional adjustment to regulatory compliance in the process of modernization of China. But at present, educational supervision still faces many practical challenges, such as the embeddedness of big data in educational supervision, the coupling of educational supervision and educational administration enforcement, the involvement of social organizations in educational evaluation and allogenic accountability of education supervision. Therefore, the action strategies include establishing an open and shared educational data application platform, exploring collaborative integration mechanism of educational supervision and educational administrative enforcement, building a multi-dimensional evaluation system and perfecting the multi-subject accountability system of educational supervision. Thus, educational super vision and the modernization level of education governance can be effectively promted.

educational supervision；educational governance；modernization

2017-02-01

本文系天津市教育科學(xué)“十三五規(guī)劃”項(xiàng)目“教育治理現(xiàn)代化視閾下政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變”(HEYP5033)的中期成果。

陳良雨(1988—)，男，甘肅文縣人，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后，研究方向?yàn)檎卫韯?chuàng)新與教育治理現(xiàn)代化； 陳建(1990—)，男，山東泰安人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)檎卫韯?chuàng)新與教育治理現(xiàn)代化。

G46

：A

：1000-5315(2017)05-0078-07