提高專(zhuān)家參與地方立法的效能的路徑探析

李春燕

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

提高專(zhuān)家參與地方立法的效能的路徑探析

李春燕

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

提高專(zhuān)家參與的效能是提高地方立法的質(zhì)量客觀需要。從專(zhuān)家參與地方立法的過(guò)程看，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面來(lái)提高專(zhuān)家參與的效能：一是在確定專(zhuān)家人選時(shí)，綜合考慮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域歸屬、行政區(qū)域歸屬、業(yè)務(wù)類(lèi)型以及性別、民族等因素；二是在組織專(zhuān)家參與地方立法時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許專(zhuān)家選擇參與事項(xiàng)，向?qū)＜姨峁┐罅啃畔⒑捅匾膱?bào)酬，全力保障專(zhuān)家的參與，而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立專(zhuān)家回避制度等方式對(duì)專(zhuān)家參與施加必要的限制；三是通過(guò)公開(kāi)專(zhuān)家參與地方立法的情況和對(duì)專(zhuān)家的參與情況進(jìn)行考核，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督。

專(zhuān)家參與；地方立法；效能

一、提高專(zhuān)家參與地方立法的效能是提高地方立法質(zhì)量的客觀需要

在我國(guó)，專(zhuān)家參與立法的實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代。伴隨著《立法法》于2000年7月1日的實(shí)施，專(zhuān)家參與成為制定法律的必經(jīng)程序。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈立法法〉的決定》。修改后的《立法法》高度重視法律制定過(guò)程中的專(zhuān)家參與，并授權(quán)擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的人民代表大會(huì)根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，參照《立法法》規(guī)定的程序，規(guī)定地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序。隨即，擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的人民代表大會(huì)紛紛修改或制定地方立法條例，并將專(zhuān)家參與作為其重要內(nèi)容之一①。

在專(zhuān)家參與被寫(xiě)入地方立法條例之后，提高專(zhuān)家參與的效能就成為應(yīng)予關(guān)注的課題，畢竟，提高地方立法②的質(zhì)量才是我們的終極追求。筆者認(rèn)為，提高專(zhuān)家參與地方立法的效能，關(guān)鍵是做好專(zhuān)家的選聘、使用和監(jiān)督工作。

二、專(zhuān)家的選聘：綜合考慮多種因素

專(zhuān)家參與地方立法的成效首先取決于專(zhuān)家自身的素質(zhì)。因此，提高專(zhuān)家參與的效能，必須從專(zhuān)家的選用入手。

周知，所謂“專(zhuān)家”，是指“通過(guò)教育或經(jīng)驗(yàn)等而獲得在某一領(lǐng)域普通人所不具有的專(zhuān)門(mén)知識(shí)或技能的人［1］”。鑒于各行業(yè)都有獨(dú)立的評(píng)價(jià)體系，該文不探討“誰(shuí)”是專(zhuān)家，而是關(guān)注讓“哪個(gè)專(zhuān)家”參與地方立法③。筆者認(rèn)為，地方立法機(jī)關(guān)在選聘專(zhuān)家時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：

（一）專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域歸屬

“盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，使一個(gè)國(guó)家的體制真正得以鞏固而持久，在于自然關(guān)系與法律在每一點(diǎn)上總是協(xié)調(diào)一致［2］”。因此，“要想提高立法質(zhì)量，就必須遵循和把握立法規(guī)律，就要自覺(jué)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及立法活動(dòng)規(guī)律，使制定出來(lái)的法規(guī)能夠反映和體現(xiàn)規(guī)律的要求……［3］”也就是說(shuō)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借助專(zhuān)家的力量，全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和揭示各種規(guī)律。從這一角度看，專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。不過(guò)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限具有差異性。若考慮立法成本，各立法機(jī)關(guān)可以圍繞自身的立法權(quán)限來(lái)選聘專(zhuān)家，如，根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)重點(diǎn)考慮的對(duì)象。

除立法權(quán)限這一因素外，法學(xué)、邏輯學(xué)和語(yǔ)言學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)家同樣必不可少。這是因?yàn)?，立法是將自然關(guān)系、社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系的過(guò)程，唯有法學(xué)專(zhuān)家掌握了這一轉(zhuǎn)化技術(shù)；法律規(guī)則的實(shí)現(xiàn)過(guò)程仰賴(lài)于嚴(yán)密的邏輯推演，而邏輯學(xué)專(zhuān)家能夠減少法律規(guī)則的邏輯漏洞，提升法律規(guī)則的規(guī)范性性與可操作性；立法文本經(jīng)過(guò)語(yǔ)言學(xué)專(zhuān)家的推敲和潤(rùn)色，能夠在保留專(zhuān)業(yè)屬性的同時(shí)，更加易于被社會(huì)公眾理解、接受和遵守。

（二）專(zhuān)家的行政區(qū)域歸屬

關(guān)于專(zhuān)家所屬的行政區(qū)域，各地做法不一：深圳市人大常委會(huì)聘任的立法咨詢(xún)專(zhuān)家，除來(lái)自深圳市外，還來(lái)自廣東省其他地區(qū)以及北京等地［4］；攀枝花市人大常委會(huì)辦公室在選聘立法咨詢(xún)專(zhuān)家時(shí)，將選聘對(duì)象局限于攀枝花市［5］。

對(duì)這一問(wèn)題，筆者主張以地方立法機(jī)關(guān)所轄行政區(qū)域?yàn)橹?，面向全?guó)選聘專(zhuān)家。理由在于：一般情況下，本行政區(qū)域的專(zhuān)家更了解本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，因此應(yīng)成為本地立法專(zhuān)家?guī)斓闹髁ΑＭ瑫r(shí)，如古語(yǔ)所言，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”，前述正相關(guān)關(guān)系有時(shí)未必成立。況且，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平不平衡，法治發(fā)展水平也存在較大差異，某些地區(qū)亟待通過(guò)立法解決的問(wèn)題在其他地區(qū)可能已經(jīng)成為過(guò)去時(shí)。此時(shí)，其他地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)或許能夠?yàn)楸镜貐^(qū)提供鏡鑒。此外，參與地方立法的專(zhuān)家“多以駐在當(dāng)?shù)氐目蒲性核?、法律?shí)務(wù)部門(mén)的法學(xué)專(zhuān)家為主力”的現(xiàn)象，“一定程度上會(huì)稀釋立法論證的專(zhuān)業(yè)濃度和多元性，同時(shí)也不利于學(xué)術(shù)研究的繁榮和法律實(shí)務(wù)的交流［6］”。

（三）專(zhuān)家的業(yè)務(wù)類(lèi)型

參與地方立法的專(zhuān)家應(yīng)由理論型專(zhuān)家和實(shí)務(wù)型專(zhuān)家構(gòu)成，并且理論型專(zhuān)家應(yīng)略多于實(shí)務(wù)型專(zhuān)家。這是因?yàn)?，立法不僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)，更是對(duì)未來(lái)利益格局的謀劃，應(yīng)當(dāng)具有必要的前瞻性。正是這份前瞻性，為地方立法贏得了穩(wěn)定性，進(jìn)而贏得了權(quán)威性。特別是在法治中國(guó)建設(shè)行進(jìn)到今天時(shí)，重大改革必須“于法有據(jù)”已成為共識(shí)，這對(duì)立法的前瞻性提出了更高要求。相比較而言，理論型專(zhuān)家對(duì)地方立法的前瞻性的貢獻(xiàn)更大一些。

以法學(xué)專(zhuān)家為例，理論型專(zhuān)家主要指在高等院校、科研機(jī)構(gòu)從事法學(xué)研究、并取得一定學(xué)術(shù)成果的法學(xué)教授、法學(xué)研究員等；實(shí)務(wù)型專(zhuān)家主要指在國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位從事與法律的實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作的人員，如法官、檢察官、律師等。在實(shí)務(wù)型專(zhuān)家中，尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注法官和律師這兩大群體，因?yàn)槎叩墓ぷ鞒B(tài)就是處理各類(lèi)案件，因此對(duì)特定領(lǐng)域的立法漏洞和立法需求有更加真切的認(rèn)識(shí)和理解。

另外，深圳市人大常委會(huì)聘請(qǐng)的立法咨詢(xún)專(zhuān)家中包括“全國(guó)、廣東省人大的立法工作者”。筆者認(rèn)為，立法有別于司法。訴訟中，上級(jí)法院與下級(jí)法院之間具有審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。如果下級(jí)法院的法官在裁判之前向上一級(jí)法院（包括其法官）進(jìn)行咨詢(xún)，就可能架空上訴審制度。因此，在案件審理過(guò)程中，下級(jí)法院的法官不能征求上一級(jí)法院的意見(jiàn)和建議。然而，地方立法的原則之一是不與上位法相抵觸。將制定上位法的立法機(jī)關(guān)的工作人員列為立法咨詢(xún)專(zhuān)家，對(duì)預(yù)防立法抵觸具有積極意義。當(dāng)然，被聘為“專(zhuān)家”的立法機(jī)關(guān)的工作人員，必須符合“專(zhuān)家”的基本條件。

此外，在行政機(jī)關(guān)中，不乏有可稱(chēng)之“專(zhuān)家”的公務(wù)員。但是，有兩個(gè)問(wèn)題不容忽視：一是基于行政自身所具有的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，地方立法機(jī)關(guān)可能無(wú)法改變大部分地方性法規(guī)草案由行政機(jī)關(guān)主持起草的事實(shí)。二是基于行政效率的需要，行政一體化原則是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。這樣，被選聘為“專(zhuān)家”的公務(wù)員如果是起草地方性法規(guī)案的行政機(jī)關(guān)的工作人員或其下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員，那么，在提交論證意見(jiàn)時(shí)，該“專(zhuān)家”可能會(huì)有一定的傾向性。因此，地方立法機(jī)關(guān)不宜選聘本行政區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員作為“專(zhuān)家”參與地方立法。

（四）專(zhuān)家的性別與民族

根據(jù)現(xiàn)行憲法第48條的規(guī)定，我國(guó)公民在法律面前一律平等，婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。誠(chéng)然，專(zhuān)家參與地方立法這一命題關(guān)注的是參與者的“專(zhuān)家”身份，而不是參與者的性別。不過(guò)，在確定專(zhuān)家人選時(shí)，尤其是符合“專(zhuān)家”的條件的人數(shù)較多，需要立法機(jī)關(guān)進(jìn)行取舍時(shí)，立法機(jī)關(guān)可以適當(dāng)考慮性別結(jié)構(gòu)，確保女性專(zhuān)家占一定比例。與專(zhuān)家的性別相似，專(zhuān)家的民族同樣不是必須考慮的因素，但予以適當(dāng)考慮，有助于民族平等原則的實(shí)現(xiàn)。

之所以適度關(guān)注專(zhuān)家的性別與民族，除考慮憲法上平等原則的要求外，還在于專(zhuān)家參與立法具有雙重屬性：一是專(zhuān)家是以公民的身份參與立法，是“公民參與立法的一種重要形式”，能夠提升立法的民主性；二是“在一些具有高度法律技術(shù)特征的立法領(lǐng)域”，專(zhuān)家還可以為立法機(jī)關(guān)“所制定的法律增加‘科學(xué)性’，或者說(shuō)是‘合理性’［7］”。相比較而言，提升立法的科學(xué)性是一般的公民參與所較難企及的。因此，選聘專(zhuān)家時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮立法的科學(xué)性需求；在滿(mǎn)足立法的科學(xué)性需求之后，再考慮被選聘人的性別與民族，以增進(jìn)立法的民主性，不失為一舉兩得。

三、專(zhuān)家的使用：保障參與與限制參與并重

按照專(zhuān)業(yè)門(mén)類(lèi)健全、地域來(lái)源廣泛、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理并適度兼顧性別與民族因素的原則選聘專(zhuān)家，是提高專(zhuān)家參與地方立法的效能的良好開(kāi)端，是成功的一半；成功的另一半，來(lái)自對(duì)專(zhuān)家的合理使用與有效監(jiān)督。就對(duì)專(zhuān)家的合理使用而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障參與與限制參與并重原則。

（一）保障參與

1.給予專(zhuān)家一定的選擇機(jī)會(huì)。地方立法機(jī)關(guān)通常以?xún)煞N方式確定專(zhuān)家參與立法的具體工作：一是直接確定，然后通知專(zhuān)家；二是給予專(zhuān)家一定的選擇機(jī)會(huì)，根據(jù)專(zhuān)家的選擇來(lái)確定工作方案。筆者贊成第二種方式，因?yàn)檫@是尊重專(zhuān)家的體現(xiàn)。在馬斯洛的需求層次理論中，尊重需求（Esteem needs）屬于較高層次的需求，而他人對(duì)自己的認(rèn)可與尊重是其重要內(nèi)容。地方立法機(jī)關(guān)在安排工作時(shí)，允許專(zhuān)家進(jìn)行自主選擇，意味著相信專(zhuān)家的選擇是正確的，這是對(duì)專(zhuān)家的最大尊重。而且，“幾乎沒(méi)有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)驗(yàn)和受過(guò)訓(xùn)練，而且通過(guò)長(zhǎng)期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做［8］”。在這種情況下，能夠激發(fā)專(zhuān)家的積極性與責(zé)任感的唯有自主選擇。

具體來(lái)說(shuō)，地方立法機(jī)關(guān)在以下兩類(lèi)事項(xiàng)中，可以允許專(zhuān)家進(jìn)行選擇：

第一，參與的立法項(xiàng)目。地方立法機(jī)關(guān)在編制好年度立法計(jì)劃后，可以通知專(zhuān)家，由專(zhuān)家選擇參與的立法項(xiàng)目。在這方面，浙江省人大常委會(huì)已有嘗試，即“讓?zhuān)ㄊ∪舜螅┐硖暨x更懂行、感興趣的法規(guī)，有針對(duì)性參加省人大常委會(huì)組織的立法調(diào)研、討論和審議等活動(dòng)，深層次參與法規(guī)制定”。較以往撒網(wǎng)式方式發(fā)放征求意見(jiàn)函相比，該舉措“既充分發(fā)揮代表主體作用，又讓立法更加科學(xué)民主［9］”。第二，參與的立法環(huán)節(jié)。立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法調(diào)研以及法案的起草、提出、審議、表決、公布、解釋、修改、廢止與清理等多個(gè)環(huán)節(jié)，并且各環(huán)節(jié)對(duì)專(zhuān)家的要求并不相同。從發(fā)揮專(zhuān)家的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，應(yīng)允許專(zhuān)家對(duì)參與的立法環(huán)節(jié)進(jìn)行選擇。

2.向?qū)＜姨峁┍M可能多的信息。在信息爆炸時(shí)代，“專(zhuān)家”的優(yōu)勢(shì)不在于他已掌握的知識(shí)或技能，而在于他能夠運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的思維方法，對(duì)各種信息進(jìn)行甄別、過(guò)濾和整合，進(jìn)而提出自己的觀點(diǎn)。而且，獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了專(zhuān)家意見(jiàn)的質(zhì)量。誠(chéng)然，專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查研究，獲取第一手資料。不過(guò)，如果地方立法機(jī)關(guān)能夠提供盡可能多的信息，那么，專(zhuān)家就可以有更多的時(shí)間用于思考。畢竟，專(zhuān)家是在協(xié)助地方立法機(jī)關(guān)提高立法質(zhì)量，地方立法機(jī)關(guān)無(wú)須對(duì)專(zhuān)家保留某些信息。

向?qū)＜姨峁┫嚓P(guān)信息，在立法層面已經(jīng)有所體現(xiàn)，但尚不全面。譬如說(shuō)，《廣東省地方立法條例》規(guī)定了專(zhuān)家在不同立法環(huán)節(jié)的參與方式，但只在第51條規(guī)定，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，法制委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)?！?wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的……專(zhuān)家征求意見(jiàn)?！钡牵鶕?jù)該條例第37條第一款的規(guī)定，向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法規(guī)草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的參閱資料；修改地方性法規(guī)的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對(duì)照文本；法規(guī)草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定或者修改該法規(guī)的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過(guò)程中對(duì)重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)處理情況。也就是說(shuō)，廣東省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)并沒(méi)有將其掌握的信息全部提供給專(zhuān)家。慶幸的是，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家工作規(guī)定》對(duì)省人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、省人大常委會(huì)各工作委員會(huì)向?qū)＜易稍?xún)意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供的材料作出詳細(xì)規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了前述疏漏。

3.給予專(zhuān)家必要的報(bào)酬。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)否給予專(zhuān)家報(bào)酬？對(duì)此，各地做法不一：河北省人大常委會(huì)《關(guān)于建立省人大常委會(huì)專(zhuān)家顧問(wèn)制度的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》規(guī)定，專(zhuān)家顧問(wèn)提供的“專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)屬公益行動(dòng)，應(yīng)遵循無(wú)償服務(wù)原則，也可視情給予適當(dāng)補(bǔ)貼”；《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家工作規(guī)定》第27條規(guī)定：“省人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)為專(zhuān)家的咨詢(xún)活動(dòng)提供必要的物質(zhì)條件和適當(dāng)?shù)淖稍?xún)費(fèi)用”。筆者認(rèn)為，公平是法治建設(shè)的目標(biāo)之一，而公平的表現(xiàn)形式之一是權(quán)利與義務(wù)具有一致性，或者說(shuō)“付出”與“回報(bào)”成正相關(guān)關(guān)系。專(zhuān)家參與立法是復(fù)雜的腦力勞動(dòng)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的報(bào)酬。不過(guò)，專(zhuān)家的初始身份是“公民”，而公民參與立法是其管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的一種方式，并不應(yīng)因此而獲得報(bào)酬。因此，在確定報(bào)酬時(shí)，不能完全遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下的等價(jià)有償原則。

（二）限制參與

除采取前述措施為專(zhuān)家有效參與地方立法提供保障外，在某些情況下，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)家的參與施加限制。

40年來(lái)，全省自然資源系統(tǒng)廣大干部職工堅(jiān)決貫徹黨的理論和路線(xiàn)方針政策，按照省委、省政府部署要求，牢記職責(zé)使命，勇立時(shí)代潮頭，圍繞中心、服務(wù)大局，拼搏進(jìn)取、砥礪前行，取得了一個(gè)又一個(gè)輝煌成就，譜寫(xiě)了自然資源事業(yè)改革發(fā)展的壯麗篇章。

1.參與回避。周知，“立法是對(duì)權(quán)利資源、權(quán)力資源以及其他有關(guān)社會(huì)利益，進(jìn)行法定制度性配置的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，是對(duì)個(gè)人和組織在國(guó)家生活和社會(huì)生活中的義務(wù)或責(zé)任的法定制度性確定，是對(duì)所有社會(huì)主體的社會(huì)行為和社會(huì)自由的范圍所作的法定制度性界定［10］”。因此，利益相關(guān)群體總是希望借助立法來(lái)確認(rèn)和維護(hù)自身利益。

目前，大部分地方立法都與行政事務(wù)相關(guān)。行政事務(wù)的復(fù)雜多變與地方立法機(jī)關(guān)的立法能力不足相疊加，就使得地方立法機(jī)關(guān)不得不要求政府部門(mén)承擔(dān)地方性法規(guī)案的起草任務(wù)。然而，“由與擬出臺(tái)的法規(guī)有利害關(guān)系的部門(mén)提供法規(guī)草案，立場(chǎng)決定了其會(huì)較多地考慮管理方便和獲取利益，從而在草案中塞進(jìn)本部門(mén)的‘私貨’［11］”，“部門(mén)利益法制化”由此形成。為破解這一困局，地方立法機(jī)關(guān)將“中立”的專(zhuān)家引入立法程序。然而，事實(shí)上，專(zhuān)家同樣可能被部門(mén)利益所俘獲?；诖?，筆者建議建立專(zhuān)家回避制度，即，同一個(gè)專(zhuān)家，對(duì)同一個(gè)地方立法項(xiàng)目，只能參與其中的某個(gè)立法環(huán)節(jié)。這樣，專(zhuān)家就無(wú)法將其在某個(gè)立法環(huán)節(jié)與政府部門(mén)形成的“同盟”關(guān)系植入到整個(gè)立法過(guò)程中，進(jìn)而無(wú)法使部門(mén)利益暢行無(wú)阻。譬如說(shuō)，在地方性法規(guī)案的起草環(huán)節(jié)，專(zhuān)家如果在提案人的組織下參與了起草工作，或者接受提案人的委托直接起草法規(guī)案——提案人恰好是一級(jí)人民政府——那么，專(zhuān)家就不能參與該法規(guī)案其后的立法環(huán)節(jié)。實(shí)施專(zhuān)家回避制度，應(yīng)當(dāng)科予承擔(dān)地方性法規(guī)案起草任務(wù)的政府以說(shuō)明義務(wù)，即在提交地方性法規(guī)案的同時(shí)，還要提交參與起草工作的專(zhuān)家名單，并說(shuō)明參與方式和參與議題。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)在邀請(qǐng)專(zhuān)家提供咨詢(xún)意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知專(zhuān)家有申請(qǐng)回避的義務(wù)。

2.限制參與的次數(shù)。確實(shí)，“專(zhuān)家既不是一種身份，也不是一種職業(yè)，而是一定社會(huì)文化和體制對(duì)一個(gè)人所擁有知識(shí)的多少和是否專(zhuān)業(yè)化的評(píng)價(jià)［12］”。但是，這種評(píng)價(jià)能夠給專(zhuān)家?guī)?lái)豐厚的回報(bào)——不僅僅是報(bào)酬，更多的是一種榮譽(yù)，一種獲取其他資源的資本。因此，一般來(lái)說(shuō)，專(zhuān)家不會(huì)明確拒絕參與立法工作。與此同時(shí)，參與立法并不是專(zhuān)家的本職工作，而專(zhuān)家的精力是有限的。這樣，地方立法機(jī)關(guān)分配給專(zhuān)家的調(diào)研或論證任務(wù)比較繁重時(shí)，專(zhuān)家就可能“疲于應(yīng)付”。因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)家每年參與地方立法的次數(shù)做適當(dāng)限制，以確保專(zhuān)家參與的效能。

四、對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督：公開(kāi)與考核并進(jìn)

專(zhuān)家參與地方立法，除能夠提升立法的民主性與科學(xué)性外，還能夠以專(zhuān)家的中立地位和專(zhuān)門(mén)知識(shí)與政府部門(mén)的利益形成某種對(duì)抗，進(jìn)而“加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法主導(dǎo)地位”，“彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在某些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的立法中‘失語(yǔ)’的缺陷［12］”。與此同時(shí)，專(zhuān)家也可能會(huì)成為政府部門(mén)或某些利益集團(tuán)的代言人。為避免形成立法腐敗，必須加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)家的監(jiān)督。

（一）專(zhuān)家參與立法的公開(kāi)

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。在社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，專(zhuān)家基于維護(hù)自身聲譽(yù)和獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)的需要，大抵會(huì)秉持客觀中立的立場(chǎng)，對(duì)參與事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研和嚴(yán)密論證。因此，公開(kāi)專(zhuān)家參與立法的情況是監(jiān)督專(zhuān)家的最好方式。具體來(lái)說(shuō)，主要應(yīng)當(dāng)公開(kāi)以下事項(xiàng)：

第一，專(zhuān)家的基本信息，包括姓名、工作單位、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、受教育情況、工作業(yè)績(jī)以及專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)等。這些信息，不僅能夠讓社會(huì)公眾對(duì)其是否是“專(zhuān)家”有一初步判斷，而且也有利于社會(huì)公眾對(duì)其個(gè)人誠(chéng)信進(jìn)行監(jiān)督——如，受教育情況等是否造假？目前，地方立法機(jī)關(guān)在公布專(zhuān)家名單時(shí)，一般只公布專(zhuān)家的姓名、工作單位、職業(yè)、職務(wù)、職稱(chēng)，甚至有的只提及姓名、工作單位和職務(wù)［13-14］。對(duì)專(zhuān)家的“職務(wù)”，筆者主張盡量“淡化”。這是因?yàn)?，一方面，職?wù)的高低與是否是本領(lǐng)域的專(zhuān)家雖有一定聯(lián)系，但二者屬于兩套評(píng)價(jià)體系，相互之間不能劃等號(hào)；另一方面，公開(kāi)專(zhuān)家的職務(wù)，有重視行政級(jí)別的嫌疑，不利于凸顯專(zhuān)家的中立地位。

第三，專(zhuān)家參與地方立法的具體情況。即通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、官方網(wǎng)站等新聞媒體，將專(zhuān)家參與地方立法的情況向社會(huì)公眾作廣泛的宣傳報(bào)道，或告知社會(huì)公眾獲取相關(guān)信息的途徑，包括參與了哪些立法項(xiàng)目，對(duì)哪些事項(xiàng)開(kāi)展了調(diào)研活動(dòng)，參加了哪些地方立法座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)，提出哪些立法建議和意見(jiàn)，等等。其中，專(zhuān)家的立法建議和意見(jiàn)是公開(kāi)重點(diǎn)，因?yàn)檫@將影響地方立法的內(nèi)容，也是社會(huì)公眾評(píng)判專(zhuān)家是否偏私的重要依據(jù)。

對(duì)公開(kāi)專(zhuān)家的立法建議和意見(jiàn)，坊間有兩種擔(dān)心：一是最后的立法取舍若與專(zhuān)家的建議和意見(jiàn)相左，就會(huì)使地方立法機(jī)關(guān)背負(fù)“不尊重專(zhuān)家”的污名；二是某些專(zhuān)家可能會(huì)心存顧慮，進(jìn)而故意迎合社會(huì)公眾的呼聲，所提出的立法建議和意見(jiàn)根本沒(méi)有價(jià)值。筆者認(rèn)為，第一種擔(dān)心不是空穴來(lái)風(fēng)，但有化解之道——地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好兩件事情：一是向社會(huì)公眾進(jìn)行法制宣傳，使之明了地方立法機(jī)關(guān)和專(zhuān)家在地方立法中的地位與功能差異；二是在否定專(zhuān)家的建議和意見(jiàn)時(shí)，給出詳盡的理由說(shuō)明。至于第二種擔(dān)心，實(shí)際上是低估了社會(huì)公眾的判斷力——專(zhuān)家若只是簡(jiǎn)單迎合社會(huì)公眾的呼聲，而不能形成系統(tǒng)的分析和論證，那么社會(huì)公眾是不會(huì)“買(mǎi)賬”的，因?yàn)樯鐣?huì)公眾知道，空洞的說(shuō)教是無(wú)法說(shuō)服地方立法機(jī)關(guān)的。

（二）建立專(zhuān)家參與立法的考核機(jī)制

對(duì)專(zhuān)家參與立法情況進(jìn)行考核，不僅是因?yàn)閷?zhuān)家領(lǐng)取了報(bào)酬，更重要的是他們的工作關(guān)系到地方立法的質(zhì)量，關(guān)系到相關(guān)利益群體的正當(dāng)權(quán)益能否得到維護(hù)，關(guān)系到公平與秩序等價(jià)值追求能否實(shí)現(xiàn)。對(duì)專(zhuān)家參與地方立法情況的考核，可以從多方面進(jìn)行，如，參與的次數(shù)，參與過(guò)程中的態(tài)度，相關(guān)建議和意見(jiàn)的合法性與科學(xué)性，等等。不過(guò)，必須重申的是，專(zhuān)家不能主宰地方立法的命運(yùn)，因此，專(zhuān)家無(wú)須為地方立法的質(zhì)量承擔(dān)法律責(zé)任。深言之，對(duì)考核不合格的專(zhuān)家，地方立法機(jī)關(guān)的選擇是有限的，充其量是解除聘任，并在一定期限內(nèi)不再聘任。不過(guò)，對(duì)專(zhuān)家來(lái)說(shuō)，來(lái)自地方立法機(jī)關(guān)的否定性評(píng)價(jià)將影響其在本專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。因此，考核的威力不容小覷。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，指出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”可以說(shuō)，提高地方立法的質(zhì)量是地方立法機(jī)關(guān)的永恒課題。在提高地方立法質(zhì)量的方法中，理論界和實(shí)務(wù)界都對(duì)專(zhuān)家參與寄予厚望，并促成了專(zhuān)家參與地方立法的法制化。隨即，如何使靜態(tài)的專(zhuān)家參與地方立法制度發(fā)揮其效能？這正是該文的旨趣所在。

注釋?zhuān)?/p>

①以浙江省為例，截至2016年3月31日，《浙江省地方立法條例》和《湖州市制定地方性法規(guī)條例》、《杭州市立法條例》、《紹興市制定地方性法規(guī)條例》、《臺(tái)州市制定地方性法規(guī)條例》、《金華市制定地方性法規(guī)條例》、《麗水市制定地方性法規(guī)條例》、《衢州市制定地方性法規(guī)條例》、《舟山市制定地方性法規(guī)條例》、《溫州市制定地方性法規(guī)條例、《嘉興市制定地方性法規(guī)條例》等地方性法規(guī)均借鑒《立法法》，對(duì)專(zhuān)家參與作出具體規(guī)定。

②文中的“地方立法”僅指地方性法規(guī)、地方自治條例與單行條例的制定過(guò)程，不包括地方政府規(guī)章的制定過(guò)程。

③實(shí)踐中，專(zhuān)家主要通過(guò)三種方式參與地方立法：一是以立法顧問(wèn)或立法咨詢(xún)委員的身份參與立法；二是以立法助理的形式參與立法；三是通過(guò)立法研究機(jī)構(gòu)以組織的名義參與立法。筆者認(rèn)為，誠(chéng)然，立法助理制度是立法專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化背景之下提高立法質(zhì)量的探索之一，但立法助理的依附性與專(zhuān)家的中立性是相對(duì)立的，因此不宜稱(chēng)為“專(zhuān)家”。另外，立法研究機(jī)構(gòu)對(duì)地方立法的意見(jiàn)和建議是集體行為，立法機(jī)關(guān)無(wú)法掌控具體的、真正的參與者。因此，該文僅探討地方立法機(jī)關(guān)在確定第一種參與方式中的“專(zhuān)家”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

［1］薛波.元照英美法詞典（中文）［M］.北京：法律出版社，2003：515.

［2］唐明良.地方立法：公開(kāi)·民主·科學(xué)［J］.浙江人大，2009（12）：55.

［3］李建國(guó).努力將地方立法工作提高到一個(gè)新水平——在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的講話(huà)（摘要）［EB/OL］.［2016-09-20］.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-09/14/content_1997476.htm.

［4］李舒瑜.市人大聘37位立法咨詢(xún)專(zhuān)家［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2016-09-28（A03）.

［5］攀枝花市人大常委會(huì)辦公室.關(guān)于選聘地方立法咨詢(xún)專(zhuān)家的公告［N］.攀枝花日?qǐng)?bào)，2016-03-14（02）.

［6］李小紅.法學(xué)專(zhuān)家參與立法論證的審視與改進(jìn)［J］.四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（1）：58.

［7］莫紀(jì)宏.論立法的技術(shù)路線(xiàn)——專(zhuān)家立法在立法公民參與中的作用［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2009（4）：179.

［8］密爾.代議制政府［M］.汪瑄，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1984：76.

［9］廖小清.我省試水代表分專(zhuān)業(yè)參與立法［N］.浙江日?qǐng)?bào)，2016-01-10（02）.

［10］周旺生.立法學(xué)教程［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：60.

［11］王惠玲.專(zhuān)家在立法聽(tīng)證中的角色和作用［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2007（1）：17.

［12］尹偉琴.論專(zhuān)家參與地方立法的必要性及動(dòng)因［J］.杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2006（3）：252.

［13］泉州市人大常委會(huì)辦公室.關(guān)于印發(fā)＜泉州市第十五屆人大常委會(huì)立法顧問(wèn)和立法咨詢(xún)專(zhuān)家名單＞的通知［EB/OL］.［2016-09-20］.http：//www.qzrd.gov.cn/dflf/1582.jhtml.

［14］黃岡市人大常委會(huì)辦公室.關(guān)于印發(fā)市人大常委會(huì)立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)烀麊魏突鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)名單的通知［EB/OL］.［2016-09-20］.http：//www.hgrd.net/DocManage/ViewDoc?docId=ded7058b-de4c-4e1d-b2c8-485292073324.

【責(zé)任編輯：孫健】

Ways of Improving the Efficiency of Expert Participation in Local Legislation

LI Chunyan
（School of Law，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou 310018，Zhejiang，China）

In order to improve the quality of local legislation，we must improve the efficiency of expert participation.In view of legislative procedure，the efficiency of expert participation in local legislation should be improved from the three aspects.Firstly，when determining the expert candidates，the professional fields，administrative regions，gender，ethnic group and other factors should all be taken into account;Secondly，when organizing experts to participate in local legislation，not only should experts be allowed to choose matters to participate in，providing a large amount of information and the necessary financial rewards to the experts，so as to ensure the experts participation，but also necessary restrictions should be imposed on the experts participation through the establishment of expert avoidance system;Thirdly，by making the experts participation in local legislation known to the public and by assessing the expert participation，the supervision on experts is strengthened.

expert participation；local legislation；efficiency

D921

A

1671-5934（2017）01-0002-06

2016-11-12

2016年杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（hz1239654）

李春燕（1973-），女，山東禹城人，副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與立法學(xué)。