初衷與現(xiàn)實：就近入學政策的困境與走向

劉 秀 峰

(四川師范大學 教師教育與心理學院， 成都 610066)

初衷與現(xiàn)實：就近入學政策的困境與走向

劉 秀 峰

(四川師范大學 教師教育與心理學院， 成都 610066)

就近入學政策雖然在一定程度上推動了普及教育的實現(xiàn)，但同時也在一定程度上人為遏制了擇校的需求，造成弱勢群體的就學機會更加不利，學生學業(yè)負擔沒有實質上的減輕。就近入學政策陷入了落實困境，需要對其背后的擇校治理觀進行反思：擇校是民眾的正當權利，該疏而不該堵；教育均衡無盡期，治理擇校不應寄希望于教育均衡。未來應將提供就近的教育服務與學生入學政策區(qū)別開來，推進有序擇校，重新反思小升初考試以及以分擇校的合理性。

就近入學；教育均衡；擇校

1980年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于普及小學教育若干問題的決定》，提出“力求使學校布局和辦學形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應，便于學生就近上學”[1]9的政策，這是我國義務教育就近入學政策之始。1986年，《義務教育法》正式將就近入學的政策寫入法律，《義務教育法》第九條規(guī)定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”[2]14。此后，80年代末，隨著以廢除小升初入學考試為核心的初中招生制度改革的推進，就近入學政策逐漸與初中招生制度統(tǒng)一起來，就近入學政策演變?yōu)橐豁椥∩跞雽W制度。然而，這項政策在實施之初就爭議重重。如在上世紀90年代初就有學者認為，“就近入學政策是一個未完的話題”，認為按學區(qū)就近入學，一條胡同就決定你必須上哪所學校，會造成新的不公平和擇校費等怪現(xiàn)象[3]。還有一些學者認為，“小升初免試就近入學政策是教改中的南轅北轍現(xiàn)象”，認為小學生的學業(yè)負擔并沒有因為免試入學而減輕，“以考試分數(shù)論教學水平高低、論學生學習好壞的觀念并沒有變。校與校之間不排隊了，而校內(nèi)班與班之間、學生之間的排隊仍然存在”[4]。在學術爭議存在的同時，政府卻一再強化就近入學政策，但時至今日，在某種程度上講，這項政策并未完全落實，可以說是一項“未竟”的政策。那么這一項政策的初衷是什么？實施后的現(xiàn)實如何？本文試圖對就近入學政策的由來與發(fā)展進行梳理，并分析其政策落實困境的根源，對其未來走向提出若干思考。

一 就近入學政策的初衷

(一)推行義務教育之初的應有之義

要推進義務教育，必須保障公民就近入學的權利，這是各國在推進義務教育之初的普遍做法。世界上不少國家在推行義務教育的同時，都對學生的入學半徑作出明文規(guī)定，如若就學距離超過入學半徑，則家長有權以距離遠為由拒絕送子女入學。如前文所述，我國義務教育法也要求地方各級人民政府合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。由此可見，就近入學政策是義務教育制度的應有之義，義務教育的強制性，必然要求政府提供充足的便利的免費的教育供給，否則強制性無從談起。

(二)減輕學生學業(yè)負擔的利民之法

我國作為一個人口大國，在教育供給尚不充足的情況下，考試必然成為一種理想的選拔制度，用來甄別和篩選學生。但是考試也會助長教育的競爭性，加重學生的學業(yè)負擔。因此，在國家能夠提供充足的入學機會的前提下，免試就近入學似乎是一種很好的政策選擇。在上世紀80年代末，隨著素質教育理念的提出和推行，為小升初免試入學政策提供了思想背景，全國各地開始實施小升初免試就近入學政策，以減輕學生負擔，抵制應試教育。“進行初中招生制度的改革就是為了緩解這種追逐考分、追求升學率的激烈競爭，給小學的領導、教師‘松綁’，給小學生減輕過重的學習負擔，以促使學校全面貫徹教育方針，全面關心少年兒童的身心健康，使他們能在一個和諧的環(huán)境中生動活潑地發(fā)展”[5]。學生不必再為能夠升學入學而去爭來搶去，就近即可入學，在這種邏輯下學生的學業(yè)負擔應該會減輕。

(三)促進教育均衡的必由之路

學校教育具有特殊性，它的顧客不僅是接受教育服務的消費者，而且還要為這個市場提供原材料，而這種原材料質量的高低直接影響它的最終產(chǎn)品的質量。因此，一旦完全按分擇校，會人為地造成各校間最重要因素——生源質量的不均衡，使學校差距越拉越大，這將使教育均衡的路子永遠望不到邊，教育均衡將無從談起。就近入學政策在推廣之初，已經(jīng)隱含著促進教育均衡發(fā)展的任務。上世紀80年代中期，小升初主要按分數(shù)來錄取學生，高分優(yōu)先被重點校錄取，進一步強化了重點學校與一般學校的差別，不利于教育走向均衡。因此，通過學生就近入學，弱化重點校與普通校的區(qū)別，從邏輯上講，有助于教育走向均衡發(fā)展。實行就近入學后，理論上講各校間生源質量基本均衡，這有利于減少生源對教育均衡造成的影響，有利于促進教育均衡。

二 就近入學政策實施后的實然狀況

以上三點是就近入學政策實施的初衷，但是伴隨就近入學政策的實施，雖然在一定程度上和一定時間范圍內(nèi)達到了預期的部分效果，但是總體而言，就近入學政策卻衍生出各種不正常的問題，使得這一政策飽受爭議。

(一)在一定程度上推動了普及教育的實現(xiàn)

國家將就近入學寫入義務教育法，將就近入學作為國家推進義務教育的原則之一，有助于地方興辦教育，以便使民眾送子女就近入學。尤其在山區(qū)，由于人口分散影響了學生的入學率，就近入學政策能夠讓地方政府從政策上得到支撐，為各處學生的入學提供保障。即使是近些年的義務教育學校布局調整中，為應對鄉(xiāng)村學校的盲目撤并，很多人會以“就近入學”為由來抵制不合理的學校撤并。如有學者提出：“方便受教育者‘就近入學’應成為義務教育學校布局調整的本有之意。”[6]從這一點上講，就近入學有著積極的意義。

(二)一定程度上人為遏制了擇校的需求

就近入學政策本意是想讓適齡兒童就近接受義務教育，但是當“有學上”已不成問題的時候，就近入學政策使適齡兒童的升學范圍束縛在房產(chǎn)所在的學區(qū)范圍內(nèi)，這反而人為地抑制了民眾的擇校需求。當強烈的擇校意愿與按學區(qū)就近入學政策發(fā)生沖突之時，不良擇校現(xiàn)象即應運而生。最普遍的就是以房擇校，通過購買學區(qū)房而取得名校的入學機會，更有甚者，以錢擇校、以權擇校，使擇校演變?yōu)闄嗔ぷ夂蜋噱X交易。正是由于就近入學政策的某些不合理之處，在一定程度上反而引發(fā)了不規(guī)范擇校和不良擇校問題。

(三)弱勢群體兒童的就學更加不利

如果從對教育普及程度的貢獻上講，就近入學政策在實施之初起到了應有的作用，但是從教育公平的角度講，就近入學政策使弱勢群體處于更為不利的地位。在就近人學政策背景下，經(jīng)濟、社會、文化方面弱勢的群體將處于更加不利的地位，有以下幾方面原因。第一，由于歷史發(fā)展、地域環(huán)境等原因，城市優(yōu)質學校的分布是不均勻的。優(yōu)勢群體所居住的區(qū)域，各種自然、人文環(huán)境通常較好，擁有更多的教育資源，能吸引更好的教師；而弱勢群體所居住區(qū)域則沒有這種優(yōu)勢，所在區(qū)域附近學校質量較差，因而通過“就近入學”就讀優(yōu)質學校的機會較低。第二，在就近入學或電腦派位政策約束下，如果被分派到薄弱學校，優(yōu)勢群體仍然可以通過“買房擇校”或就讀民辦學校等方式放棄就近入學機會，而弱勢群體往往只能被動地接受安排[7]。因此，比起小升初考試的以分擇校，就近入學政策在推進教育公平方面并不盡如人意。還有一些學者認為“劃片就近入學”，實質上就是“以房擇?！?，買房擇校成為家長擇校的最佳途徑，而在“買房擇?！边@一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，中上階層憑借豐富的經(jīng)濟、文化、社會資本成為“買房擇校”的成功者，資本量微薄的弱勢階層則成為“買房擇?！钡氖≌?。“買房擇?！笔姑３蔀橹猩想A層享受優(yōu)質教育資源的合法途徑，“以促進教育公平為出發(fā)點的‘就近入學’成了試圖將‘擇?！戏ɑ耐剖郑尭鄡?yōu)質教育資源向優(yōu)勢階層聚合。這樣反而加劇了教育的不公平，從而導致低社會階層期望通過接受教育來實現(xiàn)自身向上層社會流動的愿望變得更加難以實現(xiàn)，加劇了社會階層固化和教育機會的定格”[8]。

(四)學生學業(yè)負擔沒有實質上的減輕

就近入學政策實施的初衷之一便是希望通過小升初免試入學能夠減輕學生的學業(yè)負擔，但是現(xiàn)實的狀況是學生的學業(yè)負擔非但沒有減輕，反而可能更重。這是因為，第一，對于學校教育而言，考試將是永恒的主題，即使廢除了小升初考試，依然會有期中考試、期末考試、畢業(yè)考試等，學校仍然會以考試成績作為考核教師、評價學生的重要指標。讓孩子不落后于人，突出競爭永遠是我們這種人口大國家長的心理特質。第二，對于一些試圖擇校的孩子來說，分數(shù)、成績又是很重要的，而就近入學政策又讓政策允許的擇?？臻g不斷縮小，形成所謂“公辦不擇校、擇校到民辦”的格局，而這進一步加劇了擇校的難度，使得擇校的門檻越來越高，進而使難度很大的奧數(shù)成為選擇名校的敲門磚，這也助推了奧數(shù)熱，使奧數(shù)在我國變味。因此，從某種意義上講，就近入學政策不會使學生學業(yè)壓力下降，在可以預見的未來，隨著人們對優(yōu)質教育資源追求得越來越強烈，在政策不變的情況下，擇校的難度越來越大，學生的學業(yè)壓力也會越來越大。

經(jīng)過以上分析可以看到，就近入學政策并未完全實現(xiàn)其初衷，就近入學政策的實施反而造成一系列不好的后果，使得這一政策從其實施之日起就一直飽受爭議，陷入了難以落實的困境。

三 對就近入學政策落實困境的分析

就近入學政策之所以陷入落實的困境，我們認為主要有三方面的原因。第一，就近入學政策有違人們擇校的意愿，與人們擇校的權利相悖而行。第二，我國在解決擇校問題時，對教育均衡寄予不切實際的期望，使得就近入學政策存在理想的執(zhí)行空間。第三，擇校政策的選擇，摻雜著多元利益需求和教育公平問題，使得新的擇校制度的選擇存在兩難。要走出就近入學政策的落實困境，需要對其背后的擇校治理觀進行反思。

(一)就近入學政策有一定的適切性，但不應全國一刀切

政府試圖通過就近入學來推進就近辦學，以滿足民眾就近入學的需求。就近入學對于滿足民眾基本的教育需求起著很大的作用，對于貧困地區(qū)尤其是交通不便的偏遠山區(qū)，就近入學政策仍然有很大的政策優(yōu)勢，是這些地區(qū)義務教育能夠普及的政策基石。但是除開這些地區(qū)，就近入學的政策優(yōu)勢已逐漸不明顯。有研究顯示：“中小學的擇校行為主要集中在城區(qū)，……其發(fā)生比約是郊區(qū)家庭中學生的9倍?？梢?，擇校行為發(fā)生比例在城鄉(xiāng)之間具有明顯差異?！盵9]隨著我國義務教育的普及，“有學上”已得到逐步解決，而“上好學”成為現(xiàn)在最大的需求。在這種背景下，如果繼續(xù)堅守就近入學政策顯得有些不合時宜，在一些地區(qū)，就近入學政策反而成了民眾試圖擇校的“絆腳石”。如果說就近入學政策是教育資源稀缺情況下的一項利民政策的話，在教育資源不再稀缺、優(yōu)質教育資源稀缺的情況下，對就近入學政策的堅守就有些不合時宜，制定更合理的擇校制度勢在必行。

(二)擇校是民眾的正當權利，該疏而不該堵

隨著民眾對優(yōu)質教育的需求越來越突出，擇校問題產(chǎn)生。我國目前對擇校的治理主要采用“限制”、“禁止”等“堵”的思路和手段，試圖用嚴格執(zhí)行就近入學政策的方法來“堵”上“擇校之門”，但這一思路和手段并沒有解決好擇校問題，擇?，F(xiàn)象愈演愈烈，可以說，擇校已成為很多家庭的教育需求，而且這種需求不以政策的變化而改變。就近入學政策只會讓這些擇校家庭付出更大的“血本”，如選擇私立學校，這反而造成義務教育“不義務”，使義務教育制度走向變形。擇校是民眾的正當權利，而非義務，我們應盡量滿足民眾的這一需求。以此來看，在學生入學升學上堅守就近入學政策有著不合理性，自由擇校將是未來教育發(fā)展的趨勢。

(三)對教育均衡的理解有誤區(qū)，治理擇校不應寄希望于教育均衡

當前我國治理擇校問題的做法就是：一方面堅守就近入學政策不動搖，一方面推進義務教育均衡發(fā)展。認為推進義務教育均衡發(fā)展是處理擇校問題的治本之策，認為只要教育實現(xiàn)均衡發(fā)展，就近入學就具有公平性，擇校問題就會根除。其實這樣的邏輯具有理想主義的色彩，對教育均衡的理解存在誤區(qū)。教育是不可能完全均衡的，教育的均衡有一定的限度。教育均衡的視線范圍應該在硬件方面，如若追求辦學質量的均衡，則是永遠不可能實現(xiàn)的。教育均衡是相對的，學校間的教育質量永遠不會均衡，擇校也永遠不會停歇。教育無止境，教育需求也無止境。因此，試圖通過學區(qū)制等措施來縮小教育差距，促進教育均衡的方法似乎也是緣木求魚。一個區(qū)域總會自然而然地形成若干所優(yōu)質學校，即使通過大學區(qū)制實現(xiàn)了某一學區(qū)教育的均衡，區(qū)域之間仍存在差距，亦會引起擇校。學校間將永遠都存在差距，擇校也是永無盡期的。若認為教育均衡后，擇校就會停止，只是臆想而已。

(四)義務教育的特殊性決定學生不可能完全自由擇校

既然就近入學政策有著一定的不合理性，擇校是大勢所趨且不可能終結，那么全面放開擇校又是否可行呢？一些學者對自由擇校的美國教育進行考察后認為，“我國不宜推行擇校制”，“至少在近若干年內(nèi)還是應該堅持就近入學政策”。這是因為美國的自由擇校導致學生和學校的分化，“受歡迎的學校往往能夠招收到大量的中產(chǎn)階級的子女，因為他們互相選擇。其他不受歡迎的學校，只能招收大量有特殊教育要求的、被其他學校排擠出來的學生，這些學生往往來自貧困家庭，或者在學習上有困難。由此，那些處境不利的學校將雪上加霜，甚至變成‘收留棄兒的垃圾場’”[10]。如前文所述，就近入學政策使弱勢群體更加不利，難道自由擇校也同樣會讓弱勢群體更加不利？其實，我們將美國的擇校政策與中國的擇校問題對比，可以看出：美國的擇校問題與中國不同，美國所講的擇校是由學生自由地選擇學校的問題，而我國所講的擇校是學校如何選擇學生的問題。當然，如果將學校完全推向市場，由學生來選擇，那么出現(xiàn)美國現(xiàn)在的學生分化、學校分化問題也是必然的。因此，完全自由地由學生擇校在我國不現(xiàn)實，我們所要討論的問題是學校如何更公平地選擇學生的問題，即學校按哪種規(guī)則來選擇學生的問題。

四 就近入學政策的未來走向思考

我國現(xiàn)行的就近入學政策，實質上講是“以房擇?！?，在民眾要求“上好學”的背景下，這種擇校方式存在很大的不公平性，就近入學政策的落實存在很大的困境，選擇一種更加合理的擇校方式成為未來義務教育發(fā)展的必然選擇。對于未來就近入學政策的走向，我們認為應淡化就近入學政策，重新審視以分擇校，將學區(qū)制與以分擇校相結合。

(一)淡化就近入學政策，將提供義務教育服務與學生入學政策區(qū)別開來

以往堅守就近入學政策的原因在于，這一政策是義務教育政策的重要組成部分，它保障地方政府提供便利的學校，是推進義務教育的基本?！熬徒雽W是我國義務教育階段的基本政策，其根本宗旨在于保障兒童、少年的就學權利，是對政府行為做出的必要規(guī)范，但并非學生及其家長必須履行的責任，或必須作出的行為”[11]。但是提供基本義務教育服務，與要求學生就近入學并不能劃一。政府提供基本的學校服務是義務，而學生有入學的義務，但不必有就近入學的義務。應把這兩者區(qū)別開來，提供教育服務是政府的義務，選擇學校卻是公民的權利，不能因為強調義務教育而將就近入學政策作為“清規(guī)戒律”。

(二)樹立正確的均衡觀，認識到擇校的合理性與長期性

通過前文分析，要走出就近入學政策陷入的思維困境，必須對教育均衡發(fā)展觀重新厘清。

第一，教育均衡是一個過程，但沒有盡期，教育沒有絕對的均衡，教育均衡也沒有時間表，“均衡發(fā)展是一種理想的狀態(tài)，而且也只能是相對的均衡發(fā)展，唯物辯證法關于事物運動發(fā)展的普遍規(guī)律揭示，任何事物都是在矛盾運動中尋求暫時的相對的均衡發(fā)展。這是我們探討教育均衡發(fā)展的哲學前提”[12]。教育均衡不會有盡期，教育均衡是相對的均衡，不均衡是常態(tài)，這就決定了“認為只要教育均衡就可以從根本上阻止擇?！钡恼f法是站不住腳的，教育均衡無盡期，擇校也將無盡期。我們該做且能做到的教育均衡僅是指學校辦學條件的均衡化，至于學校在辦學條件均衡化基礎上的發(fā)展，則不是政府和社會所能為的事情了。

第二，教育均衡不能與教育公平劃等號。均衡與否是事實判斷，而公平與否則是價值判斷，雖然教育均衡有助于實現(xiàn)教育公平，但教育均衡并不代表教育公平。如前所述，就近入學政策有助于讓教育均衡的最重要因素——受教育者較為均衡地分布于各學校，有利于校際間的均衡，但是這樣的均衡其實有損于教育公平，因為每個人的稟賦不同、學習成績不同，為了單純追求教育均衡，反而不能夠使教育者因材施教，實質上損害了教育公平的精神。如有論者指出：“從某種程度上說，生源均衡是以部分好學生為代價調動普通校和薄弱校的教學積極性?！盵13]我們不能為促進教育均衡而損害教育公平，將手段與目的相混淆，犯“執(zhí)指為月”的錯誤。

(三)擇校不可能停歇，應推進有序擇校

既然民眾選擇優(yōu)質教育的需要是不可能消除的，我們能做的只能是規(guī)范擇校行為，使擇校走入良性軌道。當前，在就近入學背景下，使得學區(qū)房問題凸顯。目前我國試圖采用多校劃片的方式來為學區(qū)房降溫。多校劃片實質上是對就近入學政策的一種改進，較單校劃片擴大了人們擇校的可選余地。但是由于歷史原因，優(yōu)質學校往往集中布局于城市某些區(qū)域，這就導致這些大的學區(qū)的擇校競爭會更加激烈。正如某些媒體預言，“多校劃片”的結果是在不減少既有“學區(qū)房”的基礎上，讓更多原本不是“學區(qū)房”的房子搖身一變成了“學區(qū)房”；“多校劃片”等一系列意圖促進教育公平的政策讓“拼房子”愈發(fā)猛烈：北京老牌學區(qū)房價格依然堅挺，新晉學區(qū)房也在“蹭蹭”地上漲，一些從前無人問津的老舊小區(qū)迅速變成了“香餑餑”；一項旨在緩解“學區(qū)房”問題的教育政策，反而淪為“學區(qū)房”的推手，不能不引人深思[14]。雖然多校劃片的初衷是通過降低以房擇校成功的概率，來遏制學區(qū)房蔓延的態(tài)勢，但是如果學校劃片時熱點學校分布不均的話，仍會造成如上述報道中這樣適得其反的問題產(chǎn)生。另外，多校劃片，將入學的機會更多地交給了隨機的搖號，這在本質上仍是不公平的。

(四)重新審視以分擇校，將學區(qū)制與以分擇校相結合

當前，以分擇校似乎成為學術界談論的禁區(qū)，只要談以分擇校似乎就會與應試教育、學生的學業(yè)負擔等問題無端地聯(lián)系起來，使得學術界對以分擇校敬而遠之。其實，我國在實行就近入學政策之前，正是通過以分擇校的方式來解決學生的升學問題。即使在實施就近入學政策后，雖然國家明令禁止以分擇校，但在現(xiàn)實中，以分擇校這種擇校方式從來沒有消失過。如，雖然國家規(guī)定公立學校不能舉辦小升初考試，但是學生要在部分熱點學校和民辦學校的擇校中取得勝算，以分擇校仍在暗地里通行著。正是由于對以分擇校避而不談，甚至“談分色變”，導致國家對以分擇校沒有很好的規(guī)范和引導，反而逼著學校通過偏題、難題來考察學生，普通家庭為了孩子能夠在擇校中有勝算，不惜血本讓孩子參加輔導班、學習奧數(shù)，造成學生的壓力不降反增。

實際上，對于一般民眾而言，以分擇校是最為公平且最能接受的一種擇校手段。一項針對北京中小學擇校問題的調查顯示，75%的非重點校校長贊成完全按照分數(shù)來錄取學生，40%的重點校校長也認同這一方式[9]，可見多數(shù)校長贊同采取完全按照學生成績來錄取擇校生的方式。因此，合理運用以分擇校，用合理的考試來規(guī)范中小學教育，才是正確的道路選擇?？荚嚥⒉槐厝粚е聦W習壓力，不規(guī)范、不合理的考試才是學習壓力增加的罪魁禍首?！翱荚囀菍W校教育過程中不可或缺的手段，升學競爭在短期內(nèi)不可能消除，升學考試的指揮棒作用也將長期存在?？茖W的態(tài)度應該是建立科學的素質教育考試制度，利用考試的指揮棒作用，引導教學雙方朝著素質教育的目標前進”[15]。因此，我們應重新審視小升初考試以及以分擇校，考量以分擇校和就近入學各自的利弊，在堅持多年來探索出來的學區(qū)制基礎上，試點以分擇校，既保證就近入學，又保證相對的教育公平。

[1]教育部基礎教育司義務教育實施處.義務教育法規(guī)文獻匯編[G].北京：中國社會出版社，1998.

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[15]任建勝.素質教育與考試[J].教育研究，1998，(7)：64-69.

[責任編輯：羅銀科]

Dilemona and Trend on Nearby Enrollment Policy

LIU Xiu-feng

(Faculty of Teacher education and Psychology, Sichuan Normal University, Chengdu, Sichuan 610066, China)

Although nearby enrollment policy promotes the realization of universal education to a certain extent, it also artificially curbs the demand for choosing a school, It is disadvantageous to vulnerable groups’ access to school and increases the students’ learning burden. Nearby enrollment policy has realistic dilemma, which needs rethinking on the viewpoint of choosing a school. Choosing a school is the legitimate rights of the people so that it should be slacken instead of blocked. There is still a long way to go to achieve educational balance, which is not the solution to control choosing a school. In the future, the provision of the nearest educational service should be separated from nearby enrollment policy. Besides, choosing a school should be promoted orderly. Finally, the rationality of taking exams to get into junior middle schools and enrollment according to exam scores should be reconsidered.

nearby enrollment policy; educational balance; choosing a school

2016-08-20

本文系四川省哲學社會科學重點研究基地四川省教育發(fā)展研究中心重點課題“縣域內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的問題與走向研究”(CJF15012)和教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“三十多年來我國義務教育學術思想史研究”(15YJA880037)的研究成果之一。

劉秀峰(1985—)，男，山西嵐縣人，教育學博士，四川師范大學教師教育與心理學院講師、碩士生導師，研究方向為農(nóng)村教育、教育史。

G40-011.8

A

1000-5315(2017)02-0085-06