鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革后政府履職情況探討

威海臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工委組織部

機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又是整個(gè)機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照威海市委、市政府的統(tǒng)一部署，2008年我區(qū)完成了所轄三個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)改革，達(dá)到了整合機(jī)構(gòu)、壓縮編制、精簡(jiǎn)人員、提高效能的目的，2010年又進(jìn)一步深化鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革，初步建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2016年，按照“屬地監(jiān)管與分級(jí)監(jiān)管相結(jié)合、以屬地監(jiān)管為主”的原則，進(jìn)一步健全了鎮(zhèn)有關(guān)安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、道路交通安全等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從2008年機(jī)構(gòu)改革以來多年的的運(yùn)行實(shí)踐看，受歷史、政策等因素影響，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)編制配置、工作運(yùn)行機(jī)制、履職職責(zé)等方面呈現(xiàn)出一些新情況、新問題。下面以我區(qū)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，通過調(diào)研，對(duì)有關(guān)問題做以下探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后基本情況

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。2008年鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革后，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置了黨政工作機(jī)構(gòu)4個(gè)：黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（掛安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室牌子）、社會(huì)事務(wù)辦公室（掛計(jì)劃生育辦公室牌子）、社會(huì)治安綜合治理辦公室；設(shè)置鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)5個(gè)：農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、財(cái)政經(jīng)管服務(wù)中心、鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、社會(huì)保障服務(wù)中心。2016年又進(jìn)一步調(diào)整，鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)調(diào)整為6個(gè)：在原有黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室（掛計(jì)劃生育辦公室牌子）、社會(huì)治安綜合治理辦公室的基礎(chǔ)上、將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室單獨(dú)設(shè)置、新增設(shè)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室（掛環(huán)境保護(hù)辦公室牌子）。鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量保持5個(gè)：在保持原有農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、財(cái)政經(jīng)管服務(wù)中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、社會(huì)保障服務(wù)中心不變的基礎(chǔ)上，撤銷了鎮(zhèn)村建設(shè)服務(wù)中心，將文化體育服務(wù)中心由掛牌調(diào)整為單獨(dú)設(shè)置。

（二）人員編制核定。根據(jù)《山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類辦法和機(jī)構(gòu)編制核定標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定，從嚴(yán)核定了三鎮(zhèn)人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)：三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共核定行政編制123名、事業(yè)編制116名。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要成效

（一）轉(zhuǎn)變了政府職能。改革以后，鎮(zhèn)政府逐步向服務(wù)型、法治型政府轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部從直接抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催收催種等具體事務(wù)中解脫出來，使其把工作重點(diǎn)放在政策引導(dǎo)、典型示范、提供服務(wù)、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上。近幾年的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)表明，鎮(zhèn)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面成效顯著，農(nóng)民收入普遍增加，民生改善效果突出，農(nóng)村和諧穩(wěn)定基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，基層民主不斷夯實(shí)。

（二）理順了管理體制。通過此次改革，進(jìn)一步理順了區(qū)鎮(zhèn)條塊關(guān)系。逐步建立健全了與鎮(zhèn)職能相適應(yīng)的考核評(píng)價(jià)體系，逐步完善了鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)配合更加順暢。政府管理和服務(wù)方式不斷創(chuàng)新，各鎮(zhèn)均設(shè)立了便民服務(wù)中心，與區(qū)級(jí)行政審批中心聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)便民服務(wù)體系互聯(lián)互通。

（三）強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)人員編制管理。此次改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行了科學(xué)合理的設(shè)置，政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬事業(yè)單位得以優(yōu)化整合，進(jìn)一步提高了公共服務(wù)資源的利用率。行政事業(yè)編制的重新核定、適當(dāng)精簡(jiǎn)，在減少了財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的基礎(chǔ)上，確保了必要的干部隊(duì)伍力量，避免了人力資源的重疊浪費(fèi)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后政府履職上出現(xiàn)的主要問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革較好地完成了各項(xiàng)改革任務(wù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯的成效，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的積極性，釋放和激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。不過在政府履職工作運(yùn)行中，逐漸出現(xiàn)了以下問題。

（一）職責(zé)界定不清，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的問題。鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革一方面適度擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)行政管理權(quán)限，另一方面也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)越來越重，甚至一定程度上出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不一致的情況。與此同時(shí)，雖然經(jīng)過科學(xué)調(diào)整完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核日趨科學(xué)合理，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)對(duì)象的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)越來越高，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)救助、社會(huì)保障方面服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，導(dǎo)致了上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核力度更加細(xì)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身壓力越來越大。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整及人事、財(cái)政保障不夠到位。根據(jù)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革的要求，鎮(zhèn)政府的黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬事業(yè)單位設(shè)置整齊劃一，但是與各鎮(zhèn)實(shí)際結(jié)合的緊密度有待提高。另外，個(gè)別部門如黨政辦、經(jīng)濟(jì)辦對(duì)上對(duì)應(yīng)條線過多，存在“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象。鎮(zhèn)級(jí)所屬的事業(yè)單位規(guī)格設(shè)置為股級(jí)，規(guī)模小，功能發(fā)揮與實(shí)際需求不符，在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般將事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)崗位作為一種人員激勵(lì)手段，事業(yè)單位難以獨(dú)立發(fā)揮作用。機(jī)構(gòu)改革后，鎮(zhèn)級(jí)的人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)重新進(jìn)行了核定，但是缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。以我區(qū)為例，近兩年隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模不斷增加，特別是農(nóng)村社區(qū)廣泛建設(shè)和外來人口持續(xù)增長(zhǎng)，按當(dāng)時(shí)基數(shù)核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的編制數(shù)量已經(jīng)滿足不了日常工作開展的需要，為完成越來越多的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能使用大量的編外人員。為了節(jié)約開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員的工資待遇水平偏低，客觀造成了編外人員素質(zhì)很難達(dá)到政府期望，且因編外人員無執(zhí)法權(quán)，也給工作開展增加了難度?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制，采取地方財(cái)政收入各級(jí)分成，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力更加有限，而中央現(xiàn)推行的各項(xiàng)惠民政策，往往要求地方配套，無形增加了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力負(fù)擔(dān)。上級(jí)不斷加大對(duì)鎮(zhèn)級(jí)工作的考核力度，不斷要求鎮(zhèn)級(jí)增加投入，而上級(jí)投入資金不足，客觀上造成了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力保障不足，一定程度上影響了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）干部隊(duì)伍建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置副科級(jí)以上事業(yè)單位，事業(yè)編制人員在職務(wù)晉升上難度增大。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的變化，專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)職能逐漸弱化，日常社會(huì)事務(wù)管理服務(wù)職能不斷增強(qiáng)，具有技術(shù)職稱人員數(shù)量較少，無法通過技術(shù)職稱實(shí)現(xiàn)待遇水平的提高，而現(xiàn)行干部人事制度對(duì)事業(yè)單位人員職務(wù)的晉升又有一定的限制，長(zhǎng)此以往不利于干部工作積極性的提高，也在一定程度上造成了人力資源難以實(shí)現(xiàn)有效配置。與此同時(shí)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中年齡較大的中堅(jiān)力量，全日制高校畢業(yè)的“科班出身干部”較少，大多數(shù)干部在參加工作時(shí)，學(xué)歷僅為高中或中專，大多為邊工作邊深造，后繼教育取得的學(xué)歷“含金量”較低。從專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)看，多數(shù)干部大多是只受過單一的專業(yè)教育，且與其從事的工作不符，真正懂管理的復(fù)合型干部并不多，許多業(yè)務(wù)量較大和專業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位人員缺乏。

四、深化鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革的意見建議

（一）科學(xué)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)職能。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能為“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！睆囊陨辖缍?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能具有較強(qiáng)的直接執(zhí)行性。經(jīng)過近兩次機(jī)構(gòu)改革，特別是最近的第三次理順，鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步趨于科學(xué)，但在具有的職能方面依然偏重于“加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、搞好公共服務(wù)”，而與“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”有關(guān)的職能，特別是與鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目審批、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面職能還相對(duì)較弱，有的雖然設(shè)置了機(jī)構(gòu)，但是只能負(fù)責(zé)基礎(chǔ)工作，沒有相應(yīng)的審批、檢查、處罰權(quán)。建議按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)的有關(guān)要求，逐步下放與群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的審批、許可、處罰職權(quán)，賦予鎮(zhèn)級(jí)相對(duì)完備的職責(zé)功能。如直接下放確有困難，可采取委托形式或派駐人員、機(jī)構(gòu)的形式，賦予鎮(zhèn)級(jí)城建、規(guī)劃、環(huán)保、安全生產(chǎn)等方面的行政管理權(quán)限。如可探索建立鎮(zhèn)級(jí)綜合監(jiān)管執(zhí)法體系，賦予相應(yīng)執(zhí)法權(quán)力，進(jìn)一步提升綜合監(jiān)管執(zhí)法工作水平。

（二）合理劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)人權(quán)財(cái)權(quán)。一是根據(jù)職責(zé)范圍，合理確定與派駐機(jī)構(gòu)關(guān)系。上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或下設(shè)的機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行雙重管理，接受鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。派駐機(jī)構(gòu)人事權(quán)、財(cái)權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，由鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障的機(jī)構(gòu)原則上以鎮(zhèn)管為主，使其更好地組織開展各項(xiàng)工作。對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的考核應(yīng)實(shí)行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主，其主要負(fù)責(zé)人的任免事項(xiàng)需征求鎮(zhèn)黨委同意，對(duì)工作不力的派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，鎮(zhèn)黨委可向其主管部門提出調(diào)整建議。二是適當(dāng)靈活調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。一方面在核定的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制限額內(nèi)，可根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員。特別是當(dāng)人口、經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定規(guī)模后，可在區(qū)縣編制總額內(nèi)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)編制適當(dāng)增加。與此同時(shí)，在一定范圍內(nèi)，區(qū)縣可根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，適當(dāng)調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)及下屬事業(yè)單位的職責(zé)范圍或名稱，以更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。三是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支持力度。建議明確劃分區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的責(zé)任，屬區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)共同管理的事務(wù)，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承受能力，盡可能降低鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。應(yīng)加大對(duì)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金支持力度，對(duì)上級(jí)撥付的環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)全額撥付到鎮(zhèn)級(jí)，確保?？顚Ｓ?。

（三）更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)。一是拓寬渠道，吸收優(yōu)秀人才，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。充分利用現(xiàn)有空余編制，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公開選拔力度，結(jié)合各單位不同需求情況，按專業(yè)有針對(duì)性地吸收優(yōu)秀專業(yè)人才，提高干部隊(duì)伍人員質(zhì)量。注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。同時(shí)合理使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)年齡段干部，在加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的培養(yǎng)使用力度的同時(shí)，注重兼顧各個(gè)年齡段干部的培養(yǎng)和使用。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與區(qū)縣直機(jī)關(guān)干部的交流力度，實(shí)現(xiàn)干部能進(jìn)能出、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。認(rèn)真執(zhí)行中央、省委關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)的有關(guān)意見，充分考慮中年干部工作經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)等因素，對(duì)那些表現(xiàn)優(yōu)秀、實(shí)績(jī)突出的符合有關(guān)條件的事業(yè)編制人員，可以考慮提拔擔(dān)任科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)，對(duì)那些熟悉農(nóng)村、長(zhǎng)期在基層、善于做農(nóng)村工作的老同志，要根據(jù)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)上、榮譽(yù)上對(duì)工作成績(jī)突出的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，提高工作積極性；注重選拔培養(yǎng)優(yōu)秀年輕干部，適當(dāng)保留用好經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的中年干部，從而形成以中青年干部為主體、老中青合理搭配的干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。要進(jìn)一步加大干部教育培訓(xùn)力度，通過鎮(zhèn)級(jí)自學(xué)、區(qū)縣級(jí)送學(xué)等模式，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政策法律水平、專業(yè)業(yè)務(wù)技能、社會(huì)管理能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)和工作水平。二是健全關(guān)愛機(jī)制，激發(fā)干部活力。堅(jiān)持重關(guān)懷、多激勵(lì)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?jī)?nèi)動(dòng)力。堅(jiān)持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷作為干部選拔的重要條件，同等條件優(yōu)先提拔具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)的干部，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)干部的重要陣地。適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家、省、市關(guān)于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工資待遇傾斜以及公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠。完善干部經(jīng)常性談心談話制度，關(guān)注干部生活和工作中的困難，對(duì)那些生活中有困難的干部給予一定的經(jīng)濟(jì)幫助，解除其后顧之憂。不斷完善必要的文體衛(wèi)生設(shè)施，解決餐飲住宿問題。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 履職 探討