利劍斬污背后的“跑步機現(xiàn)象”

石家莊市45天的“利劍斬污”行動提前敗北。雖有決心意志，卻遇操作尷尬，短期鐵腕政策的治標(biāo)不治本，給傳統(tǒng)治污治霾行動重重一擊。

【城·事】

為完成全年P(guān)M2.5濃度下降10%的考核任務(wù)，石家莊市在2016年底開展了為期45天的“利劍斬污”行動，鋼鐵、水泥、焦化、鑄造、玻璃、陶瓷、鈣鎂行業(yè)以及所有揮發(fā)性有機物生產(chǎn)工序全面停產(chǎn)，上千家燃煤企業(yè)全部關(guān)停，市區(qū)所有建筑工地、路橋工程全面停工，每天限制一半汽車上路。然而，12月4日—治霾行動第18天，石家莊全天“爆表”。12月17日—21日，連續(xù)5天“爆表”，甚至創(chuàng)下AQI指數(shù)1155的極端污染天氣紀(jì)錄。“利劍斬污”行動遭遇一片抨擊。

類似“利劍斬污”的運動式環(huán)境治理在我國各大城市并非鮮見。有文獻通過比對2013至2016年189個城市的AQI指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)“兩會”期間各城市空氣質(zhì)量指數(shù)相比平常降低約平均5.7個百分點；2015年9月3日閱兵式當(dāng)天，北京市PM2.5濃度僅為8微克/立方米，超過了世界發(fā)達(dá)國家大城市的平均水平；APEC會議前后，北京迎來長達(dá)10天“ APEC藍(lán)”好天氣。石家莊市為完成考核任務(wù)采取的“利劍斬污”行動顯然是“政治性藍(lán)天”運行邏輯下的“路徑依賴”。但尷尬且令人擔(dān)憂的不僅是此次行動“藍(lán)天不見”，更是其背后的物質(zhì)層面、觀念與制度層面的因素是什么，以及在實踐層面我們應(yīng)該如何應(yīng)對？

【剖析】

施耐伯格的“跑步機理論”是環(huán)境社會學(xué)的一個主流理論，認(rèn)為市場經(jīng)濟具有自我強化的機制，即資本、勞動力和政府構(gòu)成了“經(jīng)濟增長同盟”，持續(xù)追逐利潤，使生產(chǎn)的步伐像在跑步機上一樣停不下來，向自然透支源源不斷和持續(xù)增長的資源、原材料與工業(yè)污染，環(huán)境破壞越來越嚴(yán)重。

就石家莊市政府而言，經(jīng)濟等政績考核指標(biāo)與空氣等環(huán)?？己酥笜?biāo)是相悖的。在GDP等經(jīng)濟考核指標(biāo)驅(qū)動下，政府、企業(yè)、市民是行動共同體，一起踏上跑步機，你爭我趕、不知疲倦地上化工、產(chǎn)鋼鐵、燒煤炭，霧霾與經(jīng)濟齊飛，致使生態(tài)環(huán)境超載倒逼跑步機減速卻不能。當(dāng)環(huán)保指標(biāo)高壓緊逼時，政府以壯士斷腕之勢嘎然停止生產(chǎn)的跑步機，跑步機上的每個人都反對，盡管政府與市民表面上可能是支持者（政府為環(huán)保指標(biāo)、市民為空氣質(zhì)量），但政府運轉(zhuǎn)需要財稅并需以財稅支撐完成其他各類考核指標(biāo)，市民要求就業(yè)與繼續(xù)高耗能消費，企業(yè)要求盈利，人們都努力留在跑步機上，環(huán)境繼續(xù)被普遍忽視。

【透視】

從地方政府來看，存在著短期鐵腕與長期包容的角色悖論。

表面上，地方政府與企業(yè)在環(huán)境治理中是矛盾關(guān)系，但在地方城市與工業(yè)發(fā)展進程中，政府與企業(yè)、權(quán)力與資本實為發(fā)展同盟，共同推動城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進程，創(chuàng)造GDP等各類考核指標(biāo)和地方財稅分成的蛋糕，并以此實現(xiàn)各種民生指標(biāo)和承諾。

對于石家莊這類并沒有明顯地域優(yōu)勢或旅游等資源優(yōu)勢的非全國性或區(qū)域性中心城市來說，面對各項考核指標(biāo)和政府自身運轉(zhuǎn)的財稅壓力，自身缺少對高新技術(shù)企業(yè)的吸引能力，只能依靠環(huán)境包容、土地優(yōu)惠、優(yōu)化軟服務(wù)等來吸引中下層產(chǎn)業(yè)梯度層級的工業(yè)投資，獲得地方稅收分成。

在環(huán)保承載力倒逼之下，企圖短時期內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有?，F(xiàn)實，斷崖式的轉(zhuǎn)型陣痛也超越了地方政府與整座城市的基本經(jīng)濟承受力，地方政府有選擇以上級風(fēng)聲為風(fēng)向的“時緊時松、寬嚴(yán)不一”的運動式環(huán)保治理的傾向。

即使地方政府下定了“利劍斬污”的決心，但城市政府單方面的意志在總體式動員后的實際操作程序中往往將遭遇尷尬。一是下級政府及各部門有自身的理性選擇傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收來源、相關(guān)部門的收費權(quán)、村社區(qū)的土地廠房租金等使其具有保護企業(yè)的傾向；二是有限政府能力使監(jiān)督盲區(qū)總是存在，當(dāng)監(jiān)督權(quán)集中于政府內(nèi)部時，企業(yè)有尋找環(huán)保監(jiān)管盲區(qū)和空白時段的機會，尤其是隱匿于村社區(qū)等處的小型企業(yè)、地下企業(yè)排污難以被政府及時發(fā)現(xiàn)；三是監(jiān)督權(quán)有尋租傾向和機會，權(quán)力與資本的長期合作式關(guān)系使企業(yè)有以低成本拉攏賄賂個別監(jiān)督者并尋求庇護的機會。

從企業(yè)來看，存在污染降低成本與減污提高成本的矛盾。

作為市場經(jīng)濟下的理性人，其行為邏輯純粹以利潤為導(dǎo)向。如果污染處罰成本低于污染防控和治理成本，且處罰概率低，或者有規(guī)避或降低處罰的可能（如行賄、偷排），趨利天性使其選擇污染；反之則有按標(biāo)準(zhǔn)防污減排的可能。當(dāng)政府環(huán)保監(jiān)管為“時緊時松”的運動式治理模式時，企業(yè)雖不情愿，但也能以短時間配合地方政府換取未來發(fā)展空間的“大局意識”付出短期停產(chǎn)成本，等風(fēng)聲過后再加大生產(chǎn)，彌補迎檢損失。如果“緊”的頻率不高且時期不長，企業(yè)傾向于在“緊”的短時期內(nèi)依照政府指令停產(chǎn)，在“松”的長時期內(nèi)加大排放；而如果“緊”的頻率高且周期過長（正如此次“利劍斬污”行動），企業(yè)需為之付出超出其接受限度的巨額成本，企業(yè)則傾向于隱蔽式生產(chǎn)排污、變通式抗拒限產(chǎn)令；或者若“緊”為常態(tài)且無隱蔽變通的可能性，則倒逼企業(yè)要么技術(shù)升級轉(zhuǎn)型、防污減排達(dá)標(biāo)，要么地理轉(zhuǎn)移。

從市民來看，存在就業(yè)與健康的矛盾。

弗羅伊登伯格批判了“環(huán)境污染對所有人經(jīng)濟有益”的概念預(yù)設(shè)。市民的就業(yè)、社會穩(wěn)定與污染之間的正關(guān)系是否被有意夸大了？這一問題值得反思。但部分市民的確與企業(yè)存在合作關(guān)系，如就業(yè)、城市商業(yè)甚至城市公共服務(wù)等方面。無論斬污與否，市民都是直接受害者：霾影響全部市民長期的身體與心理健康，但斬污使少數(shù)市民的短期就業(yè)和生活受到影響。理論上說，市民是空氣污染的直接感受者與受害者，是企業(yè)排污與政府環(huán)保監(jiān)管不作為的有效監(jiān)督者，但是，企業(yè)污染數(shù)據(jù)的信息公開、舉報與監(jiān)督渠道的暢通、追責(zé)問責(zé)的可能性以及文化觀念、組織化程度、活動資金等，均制約了其有效履行監(jiān)督權(quán)利。

那么，面對咄咄緊逼的霧霾與“利劍斬污”的尷尬，在實踐層面，應(yīng)該怎么辦？

【路徑】

環(huán)保治理的兩大“法寶”

從國外“倫敦?zé)熿F事件”、“洛杉磯光學(xué)煙霧事件”、“多諾拉煙霧事件”、日本“四日市公害事件”以及法國巴黎等地的霧霾治理經(jīng)驗中，可以發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格的立法執(zhí)法和廣泛的社會參與，是環(huán)保治理工作的兩大“法寶”，是讓環(huán)境自理的跑步機穩(wěn)妥行進的關(guān)鍵變量。具體可以從產(chǎn)業(yè)、制度與文化三個角度來進行分析。

首先，制度建構(gòu)是關(guān)鍵。首先是自上而下的制度建構(gòu)，即在法律方面完善環(huán)保立法，嚴(yán)格執(zhí)法，并積極受理環(huán)?！懊窀嫫蟆薄ⅰ懊窀婀佟卑讣?；在行政體系方面建立有效的行政監(jiān)督與問責(zé)機制、合理的政績考核體系；在技術(shù)方面建立全面的環(huán)保數(shù)據(jù)監(jiān)控與環(huán)保信息公開網(wǎng)絡(luò)，為社會各界有效參與環(huán)保監(jiān)督提供前提和基礎(chǔ)；完善城市公共交通體系與車輛、燃油的環(huán)保監(jiān)管體系，倡導(dǎo)公交優(yōu)先，限制私車。其次是自下而上的制度建構(gòu)，努力培育發(fā)展環(huán)保社會組織，建立有效的公眾參與機制，為社會和公眾參與環(huán)保監(jiān)督、環(huán)保維權(quán)、開展環(huán)保公益行動搭建平臺，建立并暢通環(huán)保事務(wù)的監(jiān)督渠道、參與渠道、問責(zé)渠道，給予市民看得見、摸得著的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

其次，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是基礎(chǔ)。霧霾治理的邏輯起點與終點都將涉及調(diào)整能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，作為PM2.5的重要來源，只有產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化了，才可能控制霧霾源頭。而從嚴(yán)限排又將倒逼能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我國已在煤炭行業(yè)推行去產(chǎn)能計劃，大力發(fā)展天然氣、風(fēng)電等清潔能源，這將有利于轉(zhuǎn)變長期以來過度依靠煤炭的能源結(jié)構(gòu)，使煤炭行業(yè)對PM2.5的高貢獻率有所減緩。但不論是能源結(jié)構(gòu)或是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型都不可能一蹴而就，將面臨長期挑戰(zhàn)。

再次，文化觀念是支撐。市民是最有效的污染源監(jiān)督者和政府環(huán)保作為的考核者。我國歷史、文化、制度與西方有明顯差異，公民的公共事務(wù)參與意識、環(huán)保維權(quán)意識都不強，所以建立有效的公眾參與機制，不僅需要平臺、渠道與制度建構(gòu)，也需要政府的大力引導(dǎo)和培育。另外，轉(zhuǎn)變市民消費觀念，培養(yǎng)節(jié)能、綠色、環(huán)保消費理念，倡導(dǎo)簡單生活、綠色出行文化也至關(guān)重要。培育公民精神、轉(zhuǎn)變消費觀念將是更大、更持久的挑戰(zhàn)。

總的來說，城市空氣污染問題的形成并非一朝一夕之功，也不可能一陣風(fēng)吹散。我們在觀念層面應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展、低碳發(fā)展、綠色消費理念為指導(dǎo)；在物質(zhì)層面應(yīng)以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級）與消費方式（節(jié)約型社會）為基礎(chǔ)；而在制度建構(gòu)與執(zhí)行層面，則應(yīng)嚴(yán)格立法執(zhí)法，構(gòu)建常態(tài)化、法治化的污染防治機制和廣泛有效的公眾參與機制。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院、江蘇師大哲學(xué)與公共管理學(xué)院）