試論我國城市應(yīng)急軟能力提升路徑*
——基于2016年武漢洪澇災(zāi)害的理性思考

張忠義，莊　越，2

(1. 武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2. 安全預(yù)警與應(yīng)急聯(lián)動技術(shù)湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430070)

0　引言

城市發(fā)展的歷史，也是人類不斷征服災(zāi)害的歷史?？焖俪擎?zhèn)化導(dǎo)致城市脆弱性增強(qiáng)，致災(zāi)因子增多，災(zāi)害破壞頻度和強(qiáng)度增大。城市內(nèi)澇和漬水作為典型的城市災(zāi)害，以其頻發(fā)性和影響廣泛性給居民生活帶來了較為嚴(yán)重的影響和損失。

全球氣候異變的現(xiàn)狀下，處于亞熱帶季風(fēng)氣候的中國，長期受到洪澇災(zāi)害的影響和威脅，特大洪澇災(zāi)害屢有發(fā)生?；谖覈鞘鞋F(xiàn)狀，人口和建筑數(shù)量急劇膨脹，需要更高標(biāo)準(zhǔn)的排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)等公共應(yīng)急系統(tǒng)來維系城市健康運(yùn)轉(zhuǎn)。但應(yīng)急理論研究在我國起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)對突發(fā)事件的能力和成熟度與發(fā)達(dá)國家差距較大[1]。

2016年7月，因降雨持續(xù)時間長、范圍廣、強(qiáng)度大，導(dǎo)致武漢市全市城區(qū)均不同程度遭受洪澇災(zāi)害影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，暴雨災(zāi)害造成全市受災(zāi)人口100.5萬人，共轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾19.78萬人次，因?yàn)?zāi)死亡14人，失蹤1人，直接經(jīng)濟(jì)損失39.96億元[2]。災(zāi)害數(shù)據(jù)提醒公眾，提升城市應(yīng)急能力迫在眉睫。城市應(yīng)急能力包括“硬能力”和“軟能力”，前者主要包括城市防災(zāi)應(yīng)急的基礎(chǔ)設(shè)施存量和質(zhì)量，即：城市排水系統(tǒng)、應(yīng)急救援產(chǎn)品與設(shè)施、緊急避難場所等；后者是指城市在應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急投入以及社會參與等方面的災(zāi)害治理能力。長期以來，進(jìn)行城市應(yīng)急“硬能力”建設(shè)是提升城市應(yīng)急能力的重要手段，城市管理者不重視甚至忽視“軟能力”的提升?！坝材芰Α陛^少涉及災(zāi)后恢復(fù)，本身也會受城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和使用方式、城市防災(zāi)減災(zāi)理念、災(zāi)害治理投入以及城市災(zāi)害治理決策方式等“軟能力”的影響和調(diào)節(jié)[3]。在城市減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)的研究中，眾多專家學(xué)者對“軟能力”做了相應(yīng)探索。邢丞等在探析城市內(nèi)澇防治時提出，要完善城市豎向規(guī)劃體系，合理地規(guī)劃用地功能分區(qū)[4]；劉婷婷針對城市現(xiàn)行各類基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的問題，提出制定統(tǒng)籌指揮、彼此協(xié)調(diào)、快速有效的基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)應(yīng)急管理體系[5]；張建云等提出要健全和完善城市洪澇應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化應(yīng)急管理能力，完善災(zāi)害救助和恢復(fù)機(jī)制[6]；劉瑞瑞等強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)應(yīng)急避難場所的規(guī)劃與建設(shè)，以提高城市綜合防災(zāi)能力[7]；張素娟等在探究社區(qū)應(yīng)急能力時，提出要重點(diǎn)關(guān)注提升社區(qū)災(zāi)害信息傳遞能力、提升社區(qū)公共物品供給能力、提升社區(qū)社會資本水平[8]；溫佩等發(fā)現(xiàn)，近年來，多種形式的社會參與在城市應(yīng)急管理中發(fā)揮著越來越突出的作用[9]。因此，在基礎(chǔ)建設(shè)不斷完善的當(dāng)下，城市防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到“軟能力”建設(shè)上來。

1　透視武漢城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急中的“軟能力”不足

1.1　城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的“軟能力”不足

武漢作為中部重要的樞紐城市，水量充沛，湖泊眾多。 2016年南方洪澇災(zāi)害中，由于城市排水管網(wǎng)建設(shè)滯后等原因，武漢城區(qū)多地，包括城市主干道、居民小區(qū)、學(xué)校校園，出現(xiàn)1 m以上的積水，并長達(dá)多周無法消退。城市建設(shè)規(guī)劃與市域(流域)水利規(guī)劃各自進(jìn)行，并未進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互銜接，導(dǎo)致新問題不斷。洪澇中，由于防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃不到位而造成較大損失的案例見表1。

表1　武漢洪澇災(zāi)害案例分析(防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃“軟能力”)

1.2　社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險治理的“軟能力”不足

社區(qū)是城市的重要單元，承載著重要職能。在災(zāi)害應(yīng)急中，社區(qū)是直接的應(yīng)急體和參與者。武漢市的社區(qū)建設(shè)同其他中國城市建設(shè)一樣，在社區(qū)管理方面，相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織建設(shè)和管理、災(zāi)中動員等方面都存在著一些問題。于洪蕾等總結(jié)我國當(dāng)前城市防洪策略在生態(tài)理念與民眾參與方面存在的不足，并建議我國城市防洪策略應(yīng)生態(tài)化、智慧化和社會化[10]。洪澇中，由于武漢社區(qū)風(fēng)險治理能力薄弱導(dǎo)致的部分案例見表2。

表2　武漢洪澇災(zāi)害案例分析(社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險治理“軟能力”)

1.3　居民防災(zāi)減災(zāi)教育的“軟能力”不足

強(qiáng)大的城市防災(zāi)減災(zāi)能力應(yīng)包括居民高度的防災(zāi)應(yīng)急意識和全面的防災(zāi)應(yīng)急知識儲備。盡管災(zāi)害頻發(fā)，但我國城市居民對相關(guān)知識和技能的學(xué)習(xí)意識并未有質(zhì)的改善。從2016年武漢洪澇中可以看出，忽視安全、強(qiáng)行涉險、不會自救等問題暴露無遺。洪澇中，由于居民防災(zāi)應(yīng)急意識薄弱導(dǎo)致的案例見表3。

表3　武漢洪澇災(zāi)害案例分析(居民防災(zāi)減災(zāi)教育“軟能力”)

2　重塑城市應(yīng)急“軟能力”的構(gòu)想

城市應(yīng)急“軟能力”涉及面廣，區(qū)別于硬性防災(zāi)工程和防災(zāi)設(shè)施，是1種十分重要的能力。根據(jù)影響方式的不同，可分為：城市制度適應(yīng)、災(zāi)害風(fēng)險管理、城市理念協(xié)調(diào)3個方面的“軟能力”。城市應(yīng)急綜合能力涉及“硬能力”和“軟能力”，分析體系構(gòu)成，對重構(gòu)城市防災(zāi)能力至關(guān)重要，城市應(yīng)急綜合能力體系如圖1所示。

圖1　城市應(yīng)急綜合能力體系Fig.1　System of urban disaster prevention comprehensive ability

1)城市制度適應(yīng)能力。制度適應(yīng)是城市發(fā)展和防災(zāi)建設(shè)的重要保證和必要選擇。城市災(zāi)害治理過程中，城市發(fā)展整體規(guī)劃、安全建設(shè)保障制度、公共安全各類法律法規(guī)以及應(yīng)急預(yù)案等，直接關(guān)系城市災(zāi)害應(yīng)急能力。在推行社會治理新格局下，健全權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一、風(fēng)險與責(zé)任關(guān)聯(lián)、激勵與懲戒并重的制度；解決好資源分配和利益協(xié)調(diào)問題；把城市公共安全概念轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)、原則轉(zhuǎn)化為程序；因地制宜地做出城市防災(zāi)規(guī)劃、修改和完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案；制定和改進(jìn)工程建設(shè)管理法規(guī)等，讓制度成為城市應(yīng)急“軟能力”的重要保證。

2)災(zāi)害風(fēng)險管理能力。我國社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理總體發(fā)展不均衡、社會參與少、綜合協(xié)調(diào)能力較差、規(guī)劃和預(yù)案泛化以及資源整合機(jī)制不完善等[11]。社區(qū)在城市應(yīng)急中扮演著信息傳播、提供支持和生產(chǎn)公共物品的重要角色，災(zāi)情和撤離等信息的傳遞是社區(qū)應(yīng)急中的重要內(nèi)容，確保信息的可及性至關(guān)重要。同時，居民可通過社區(qū)的社會網(wǎng)絡(luò)得到有效幫助，合理的社區(qū)組織和優(yōu)秀的社會網(wǎng)絡(luò)有助于減少緊急撤離時無序的情況發(fā)生。

3)城市理念協(xié)調(diào)能力。城市中的主體是居民，居民的應(yīng)急知識和災(zāi)害風(fēng)險意識直接決定了城市應(yīng)急能力。城市整體防災(zāi)應(yīng)急理念和居民自身應(yīng)急知識，直接影響緊急時刻居民采取的應(yīng)對措施。居民的風(fēng)險意識既有助于居民在事前防范和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險，又直接決定居民對災(zāi)害預(yù)警信息的敏感度和重視度。確保城市整體的防災(zāi)理念與時俱進(jìn)，能應(yīng)對新災(zāi)害和新問題；提高居民防災(zāi)意識，可以使災(zāi)情信息在到達(dá)具體的個人后，只需經(jīng)過較短的識別過程，從而贏得規(guī)避時間。居民應(yīng)急理念意識與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，才能確保城市的可持續(xù)發(fā)展。

3　提升城市應(yīng)急“軟能力”的路徑

基于以上的分析調(diào)查，結(jié)合危機(jī)的生命周期，即預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)4個階段，以及其他理論研究基礎(chǔ)，從以下3個方面提出針對性建議。

3.1　建立健全防災(zāi)導(dǎo)向的城市規(guī)劃和制度

城市層面的整體協(xié)調(diào)能力和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，決定城市災(zāi)害治理的最終效果。從我國城市防災(zāi)制度來看，綜合防災(zāi)理念缺乏。金磊認(rèn)為強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)的綜合減災(zāi)意識有明顯的當(dāng)代現(xiàn)實(shí)意義[12]。王江波等認(rèn)為城市綜合防災(zāi)規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)困境在于理論體系、法規(guī)基礎(chǔ)和實(shí)施主體缺乏[13]。對此，應(yīng)做到：制定綜合防災(zāi)管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立綜合防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同災(zāi)害應(yīng)對部門之間的資源與信息共享，確立災(zāi)害發(fā)生時各部門的職責(zé)和承擔(dān)綜合指揮、協(xié)調(diào)職責(zé)的部門及人員構(gòu)成；打造由各個利益相關(guān)者組成的制度化平臺，建立可進(jìn)行利益表達(dá)和協(xié)調(diào)的城市災(zāi)害應(yīng)急委員會；建立常態(tài)化的專家咨詢會和民眾聽證會制度，并嚴(yán)格執(zhí)行以確保城市規(guī)劃和建設(shè)的民主科學(xué)；完善保障非政府組織發(fā)展的制度，增強(qiáng)社會參與；落實(shí)政府信息公開相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和遏制謠言。

3.2　推進(jìn)改進(jìn)協(xié)同導(dǎo)向的災(zāi)害風(fēng)險管理模式

社區(qū)作為1個應(yīng)急單位，自身的防災(zāi)應(yīng)急建設(shè)也是重中之重，協(xié)同創(chuàng)新的災(zāi)害風(fēng)險管理模式將降低社區(qū)原子化。首先，只有具備一定韌性的社區(qū)才能抵抗住災(zāi)害的沖擊并存活下來；其次，社區(qū)若要“變困難為契機(jī)”，需要社區(qū)具備較強(qiáng)的資源動員和整合能力[14]。Nakagawa和Shaw通過研究日本神戶地震災(zāi)后恢復(fù)時發(fā)現(xiàn)，政府引導(dǎo)社區(qū)組織，利用原有社會網(wǎng)絡(luò)，提高了居民的參與水平[15]。對此，應(yīng)做到：成立社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急委員會，統(tǒng)籌管理社區(qū)的災(zāi)害防治工作，通過制定符合實(shí)際的社區(qū)風(fēng)險圖和適應(yīng)應(yīng)急需求的預(yù)案，確保本社區(qū)的安全運(yùn)行；加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)，舉辦相關(guān)技能培訓(xùn)；加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，以便增進(jìn)居民間交流；定期舉行“社區(qū)文化月”、“社區(qū)交流日”等活動，增進(jìn)居民間的溝通了解；不定期舉行各類災(zāi)害的防災(zāi)演練，檢驗(yàn)居民應(yīng)急能力，全面增強(qiáng)居民對相關(guān)突發(fā)災(zāi)害應(yīng)對措施的掌握。

3.3　加強(qiáng)完善教育導(dǎo)向的城市災(zāi)害文化建設(shè)

城市防災(zāi)理念決定居民防災(zāi)意識，災(zāi)害文化建設(shè)促進(jìn)理念與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代城市災(zāi)害的復(fù)雜性及破壞性，需要更多力量和智慧去攻克，災(zāi)害文化建設(shè)勢在必行。社會組織參與重大突發(fā)事件應(yīng)急，影響著應(yīng)急管理制度的變遷，社會組織已成為國家治理結(jié)構(gòu)體系不可或缺的重要力量[16]。新形勢下，要促進(jìn)“政府—社區(qū)—科研機(jī)構(gòu)”聯(lián)合模式，營造城市的全方位防災(zāi)氛圍。確立政府、社區(qū)、科研機(jī)構(gòu)互訪交流制度，推動“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化。國內(nèi)外大量實(shí)踐證明，推進(jìn)公眾安全文化教育對減少災(zāi)害的危險度十分有效，而我國居民應(yīng)急知識儲備明顯不足，災(zāi)害風(fēng)險意識不夠?；诖耍枰獙⒎罏?zāi)減災(zāi)教育編入國民教育體系中，強(qiáng)化各級學(xué)校的防災(zāi)應(yīng)急教育；需要將防災(zāi)應(yīng)急教育植入到大眾文化傳播體系當(dāng)中，豐富防災(zāi)應(yīng)急知識，讓防災(zāi)知識能更好地“武裝”公眾，從而推動城市防災(zāi)建設(shè)的進(jìn)步。

4　結(jié)論

1)從我國防災(zāi)實(shí)踐看，各級部門日益重視，投入也不斷增大，但是2016年武漢等城市應(yīng)對自然災(zāi)害的現(xiàn)實(shí)情況表明，防災(zāi)應(yīng)急能力沒有與日新月異的城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)。

2)針對城市應(yīng)急能力建設(shè)重“硬件”、輕“軟件”的現(xiàn)狀，在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，以武漢洪澇災(zāi)害為研究范本，發(fā)現(xiàn)在城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險治理、居民災(zāi)害教育等方面存在不足，認(rèn)為目前影響城市應(yīng)急效率和效果的重要因素是應(yīng)急“軟能力”。

3)構(gòu)建城市應(yīng)急綜合能力體系模型，提出重塑城市應(yīng)急“軟能力”的構(gòu)想：以規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和法案等為代表的制度適應(yīng)能力；以災(zāi)害治理決策方式、社會參與水平和災(zāi)害治理投入等為代表的風(fēng)險管理能力；以城市防災(zāi)理念、居民災(zāi)害意識和應(yīng)急知識等為代表的理念協(xié)調(diào)能力。

4)提出建立健全防災(zāi)導(dǎo)向的城市規(guī)劃制度，推進(jìn)協(xié)同導(dǎo)向的城市災(zāi)害風(fēng)險管理，加強(qiáng)完善教育導(dǎo)向的城市災(zāi)害文化建設(shè)等3條提升城市應(yīng)急“軟能力”的路徑。

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