我國供水行業(yè)規(guī)制放松環(huán)境下規(guī)制方式及方向的轉變

□郭文娟

（聊城大學商學院 山東 聊城 252000）

我國供水行業(yè)規(guī)制放松環(huán)境下規(guī)制方式及方向的轉變

□郭文娟

（聊城大學商學院 山東 聊城 252000）

供水行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，只有通過規(guī)模經(jīng)濟才能實現(xiàn)福利最大化。而現(xiàn)階段隨著水市場的發(fā)展以及水價市場化改革，水權交易存在各種交易風險，水價隨市場供求關系變化。供水行業(yè)面臨復雜的市場考驗，政府對供水的管理與監(jiān)管也相應發(fā)生改變。因此，政府在對供水行業(yè)進行規(guī)制的過程中必然要放松供水行業(yè)的準入與運營監(jiān)管，降低供水成本；拆分供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實行分模塊行業(yè)競爭；轉變供水價格規(guī)制重點，激勵企業(yè)主動降本增加市場收益；加強水質(zhì)量與污水處理監(jiān)管。

供水行業(yè)；規(guī)制放松；市場

規(guī)制在我國意味著管制、監(jiān)管、管理、準則等。廣義的政府規(guī)制主要指政府從社會、政治、經(jīng)濟、法律等層面著手進行的規(guī)制活動,而狹義的政府規(guī)制則是對政府對微觀經(jīng)濟層面的活動進行干預與管理。通常，政府規(guī)制的對象主要集中在公用事業(yè)單位,政府通過與企業(yè)之間的博弈對企業(yè)經(jīng)濟活動的干預，促使產(chǎn)業(yè)結構及布局向預定的規(guī)制目標靠攏。[1]

政府對供水行業(yè)的規(guī)制與政府對水資源的管理方式緊密結合在一起的。城市供水行業(yè)經(jīng)歷了從“政企合一”到“政企分開”逐漸形成地方性大型水務集團，形成由政府間接管理的關系。具體而言，水務局成為供水行業(yè)的監(jiān)管主體，負責對供水企業(yè)進行行業(yè)監(jiān)督管理，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或國有資產(chǎn)管理局管理運營供水企業(yè)的資產(chǎn)，因而供水企業(yè)擁有自主經(jīng)營權，可以跨地區(qū)開展經(jīng)營管理活動。政府對供水企業(yè)的監(jiān)管從行政管理的方式轉變?yōu)榻柚诜?、市場等手段方式進行間接管理的方式。從國內(nèi)外供水行業(yè)管理經(jīng)驗來看，政府規(guī)制的方式主要包括利用法律規(guī)章制度確認初始水權的分配和運用行政許可的方式管理手段確立取水、排放污水的許可以及流域水資源配置、水質(zhì)標準，也以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)城市水商品的供給?？傊?，現(xiàn)代政府對供水企業(yè)的規(guī)制越來越注重從成本與效益原則出發(fā)試圖激勵供水企業(yè)主動降低水供應成本增加自身收益。例如，“在對其價格的規(guī)制上，政府規(guī)制價格的形成要符合市場經(jīng)濟原則,既有助于提高供水企業(yè)生產(chǎn)能力及提高經(jīng)營管理水平,又提高社會效益,并且不損害社會福利水平”。

1 政府對供水行業(yè)進行規(guī)制的時代背景轉變

政府對供水行業(yè)的監(jiān)管由以行政命令和法律手段的方式居多。供水行業(yè)規(guī)制的主要動因來源于水資源的供給緊張和高供水成本引發(fā)的水價上漲過快。從全國各地方經(jīng)營現(xiàn)狀來看，水供應仍然采取地方政府壟斷經(jīng)營和統(tǒng)一定價模式，導致供水企業(yè)也缺乏對財務成本的監(jiān)管策略，這使得人們對水資源的供給一直處于被動的局面。目前來看，“我國自來水業(yè)規(guī)制改革中還存在水價低、水價計量體制不合理，水資源費、污水處理費的制定方法與征收辦法方式單一、欠缺規(guī)范等問題。”[3]但低供水價格使得很多城市供水企業(yè)難以擺脫虧損，而僅依賴地方政府的財政補貼并不能長期運營下去。因此，加強對供水企業(yè)的激勵性規(guī)制措施，從而既能促進水資源的供給者降低成本增加收益，又能將水價制定在消費者能接受的區(qū)間范圍內(nèi)。

面對水資源市場化管理的趨勢，我國逐步將水資源產(chǎn)權化，從而將水權分配到用水戶中。政府對水資源的直接管理方式轉變?yōu)殚g接管理的方式，這對于政府規(guī)制又一次帶來前所未有的挑戰(zhàn)。供水行業(yè)作為水市場的供水單位和水權購買者，擴展了自身的業(yè)務范圍，更作為水市場的重要一環(huán)推動水市場的健康發(fā)展和良好運行。供水市場既能參與水權交易買賣，擁有龐大的水權數(shù)量，又要在供水環(huán)節(jié)重要的生產(chǎn)方、供應方、銷售方，對水價格、成本控制作用大于水市場的其他參與方。但由于市場的局限性，其必然會出現(xiàn)自然壟斷、外部性、信息不完全、過度競爭等問題,引致市場失靈和資源配置低效或無效的出現(xiàn)。這要求供水企業(yè)為適應水市場的外在和內(nèi)在環(huán)境變化，就要提高自身的風險防御能力，有效規(guī)避水市場失靈導致的收益損失。于是，政府要逐步轉變供水行業(yè)的監(jiān)管模式、路徑、方法，加強對水市場放開的環(huán)境下對城市供水行業(yè)出現(xiàn)的準入機制、價格機制、水權交易等方面的問題實施事前預防性、事中、事后等一系列監(jiān)管措施，加強和提升對供水企業(yè)對市場環(huán)境下競爭機制的應變能力。

2 在供水行業(yè)企業(yè)化改革的背景下轉變規(guī)制方式及方向

在政府逐步采用市場的手段對水資源進行配置的背景下，政府對供水行業(yè)規(guī)制手段、方法的選擇上,既要考慮避免政府失靈帶來的規(guī)制放松和市場失靈的政府規(guī)制過緊雙重原因所導致的規(guī)制活動效率低下，有效運用經(jīng)濟規(guī)制并與社會規(guī)制相結合的手段提高政府資源配置的效率。其中，社會規(guī)制包括環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)安全的規(guī)制；經(jīng)濟規(guī)制是為了防止發(fā)生資源配置低效率對公共物品部門、自然壟斷行業(yè)的規(guī)制，采用法律法規(guī)、投資規(guī)制、行政許可、資格申請等,對企業(yè)經(jīng)濟活動中的進入、退出、價格、質(zhì)量等行為加以規(guī)制。不僅如此，政府還要在傳統(tǒng)監(jiān)管手段的基礎之上，對投資主體進入、水價限定等規(guī)則設定過程中實行更加開放式的管理方式，采用放松市場準入、分行業(yè)競爭、特許權經(jīng)營、排污權等間接手段以達到降本增收、維護消費者權益、減少水環(huán)境污染的目的。鼓勵民間資本與外國資本進入供水市場，采用特許經(jīng)營模式實現(xiàn)多元化合作方式。

2.1 放松供水行業(yè)的準入與運營監(jiān)管，降低供水成本

供水行業(yè)參與到水權交易去，成為水市場的主要參與者，這要求政府加快轉變對供水行業(yè)的規(guī)制重點，促進供水行業(yè)增強內(nèi)部競爭與外部競爭的實力提升。打破供水行業(yè)壟斷，適度開放市場準入、實施特許經(jīng)營制度?！安捎脜^(qū)域競爭，接入授權，合同外包等方式，對供水企業(yè)設立有效激勵約束?！盵4]現(xiàn)有供水企業(yè)一般屬于是省屬或市屬的國有企業(yè)，或者國有控股其他方參股的的企業(yè)，而只有個別城市引進了外資供水企業(yè)?；舅畠r、工程水利價格屬于依附于自然壟斷而產(chǎn)生，導致供水企業(yè)自身沒有降低成本的動力，更加真正反映水資源的真實價值。加之政府與供水企業(yè)之間存在信息不對稱問題，價格的監(jiān)管政策自然失效。因而要加強對供水行業(yè)的國有企業(yè)改革，加快水利工程產(chǎn)權與日常經(jīng)營權的分離，進而更加清晰地核算水價中供水成本，明確管理成本和水利工程成本。深化政府與企業(yè)的合作，鼓勵民間資本或國外品牌以BOT、PPP等方式參與供水、污水項目等，發(fā)揮管理、技術及制度等優(yōu)勢，降低水利工程成本、污水處理成本，水價上漲的壓力自然也會降低。

2.2 拆分供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實行分模塊行業(yè)競爭

水權交易的迅速發(fā)展推動水市場的競爭化程度，這使得市場參與方能掌握更多的市場信息，水價格、成本在交易雙方之間越來越呈現(xiàn)透明化。供水市場既能參與水權交易買賣，擁有龐大的水權數(shù)量，又要在供水環(huán)節(jié)重要的生產(chǎn)方、供應方、銷售方，能夠作用于水市場中水成本的形成機制，影響其水價格高低。但是我國供水行業(yè)城市基礎設施投資周期長，投資金額較大，而且政策性和制度等外在環(huán)境風險大。其資本專屬性導致一般企業(yè)不能承擔起，而供水系統(tǒng)需要大規(guī)模投資更新和維護才能維持城市人口和工業(yè)的需要。因而要從技術經(jīng)濟角度上加快供水行業(yè)業(yè)務分離，形成水生產(chǎn)、供應、管道維修、水利工程設計、污水處理等子行業(yè)。對非關鍵業(yè)務環(huán)節(jié)放松資本進入的標準，吸引大型水務集團進行業(yè)務投資，帶動和加快了本土水務企業(yè)資本運營的管理轉變，實現(xiàn)供水行業(yè)整體產(chǎn)業(yè)結構升級。通過供水行業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合與分割，推動水生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈的每個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化改造，從而使得供水行業(yè)能夠在競爭環(huán)境下淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)生產(chǎn)、銷售、運輸成本的降低。

2.3 轉變供水價格規(guī)制方向，帶動企業(yè)降本增收

水權交易及水市場發(fā)展要求水權交易價格與水價格能夠反映市場中水資源購買雙方的供求關系。水價格既要將成本要素考慮在內(nèi)，還要反映水資源的在水市場的稀缺性。這樣以來供水行業(yè)在從市場競爭環(huán)境下交易也可以實現(xiàn)生產(chǎn)、銷售附加值的增長。但現(xiàn)階段價格規(guī)制來自于規(guī)范政府定價行為，政府制定水資源的供水價格結構與標準范圍。目前城市供水實行行業(yè)水價和計量水價相結合的階梯式計量水價。而未來階段自來水行業(yè)的價格規(guī)制方向著眼于“社會福利最大化的目標,建立能夠激勵供水企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量和服務水平的激勵性價格規(guī)制機制”。對生活、生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉用水分類確定合理的水價區(qū)間，確保水價的上漲幅度在人們可承受的范圍之內(nèi)，同樣的水價格能提供高質(zhì)量的供水服務，保證人們正常生活的用水質(zhì)量。還要將供水行業(yè)業(yè)務分離成水生產(chǎn)、供應、管道維修、水利工程設計等子行業(yè)后，對于非關鍵業(yè)務放松對水價格的嚴密監(jiān)管，由市場形成價格，實行價格上限監(jiān)管，對于關鍵業(yè)務等采取嚴格的價格變動監(jiān)管政策,從而提高價格規(guī)制的效率。對供水行業(yè)的業(yè)務中的關鍵業(yè)務謹慎監(jiān)管，實行專業(yè)公開的測評確定其提供的成本。

2.4 加強水質(zhì)量與污水處理監(jiān)管

建立和完善水質(zhì)綜合合格率、管網(wǎng)壓力合格率、自來水管網(wǎng)修漏及時率、用戶用水設施修理及時率等自來水質(zhì)量的監(jiān)控指標體系。重點推進新供水企業(yè)的資質(zhì)監(jiān)管，成立專業(yè)監(jiān)測機構對機器設備、制水工藝、節(jié)水設計等定期檢查評估實現(xiàn)城市供水管網(wǎng)系統(tǒng)采用企業(yè)淘汰機制。同時，增設水質(zhì)監(jiān)測點，實現(xiàn)企業(yè)出水水質(zhì)的實時監(jiān)督。加強污水總量控制和排污權制度建設，轉變對污染處理行業(yè)的規(guī)制。首先，建立排污權制度,實現(xiàn)污染物排放總量控制,對減少污染的企業(yè)進行外部經(jīng)濟性的補償。這有效帶動企業(yè)增加節(jié)水、污水新技術投入,促進經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的共同發(fā)展。建設項目中防治水污染的設施,必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。其次，放松對水污染排放行業(yè)的進入規(guī)制，但要加強對污水處理行業(yè)的資質(zhì)、企業(yè)信用審核。再次，加強《水污染防治法》的政策實施力度，企事業(yè)單位按照排放物污染物相關規(guī)定及時繳納排污費。參考文獻：

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[2]王丙毅,高建剛.供水行業(yè)標尺競爭體系與定價模型探析[J].價格月刊,2016(2):39-43.

[3]朱曉林.自來水業(yè)價格規(guī)制改革中存在問題與對策[J].遼寧科技大學學報,2008,31(3):353-358

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1004-7026（2017）05-0099-02

F299.24

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.063

山東省軟科學計劃項目《基于中外實踐的我國新型家庭農(nóng)場發(fā)展路徑研究——以山東省為例》（2015RK B01408）階段成果。

郭文娟（1988.12-），女，聊城大學商學院，碩士，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學專業(yè)，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策。