“一帶一路”下新疆應(yīng)對非傳統(tǒng)安全的多邊司法合作路徑分析

馬天

（新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830012）

“一帶一路”下新疆應(yīng)對非傳統(tǒng)安全的多邊司法合作路徑分析

馬天

（新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830012）

當(dāng)前新疆所面對的嚴(yán)峻的社會安全形勢，凸顯出積極應(yīng)對非傳統(tǒng)安全對于疆內(nèi)社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定的現(xiàn)實性意義,而非傳統(tǒng)安全的應(yīng)對路徑只有以科學(xué)性思維、創(chuàng)新性模式為導(dǎo)向才能夠越走越遠。本文立足于維護新疆的長治久安，結(jié)合當(dāng)前“一帶一路”新形勢下，對沿線各國通過加強跨境法律合作，共同構(gòu)建符合地區(qū)利益的泛國際司法體系的必要性與可行性進行分析論證，以期對開放時期的新疆安全格局與法治化建設(shè)提出合理性建議與對策。

“一帶一路”；新疆；長治久安；非傳統(tǒng)安全；國際司法合作

0.引言

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施使新疆迅速成為了“絲綢之路經(jīng)濟帶”的核心區(qū)，并站在了時代發(fā)展的最前沿。同時，隨著新疆開放性、國際性程度的日益提高，境內(nèi)外極端勢力也蠢蠢欲動，相互流竄、勾結(jié)，妄圖破壞新疆社會穩(wěn)定民族團結(jié)、擾亂“一帶一路”建設(shè)秩序?！耙粠б宦贰钡慕ㄔO(shè)是從根本上解決新疆非傳統(tǒng)安全問題的有效途徑?！耙粠б宦贰毖鼐€主要國家、地區(qū)與新疆在主體性的人文歷史方面亦基本趨于一致。出于共同維護經(jīng)濟增長、地區(qū)性局勢安定的區(qū)域發(fā)展需求和國際道義的需要，中國應(yīng)當(dāng)同中亞諸國及俄羅斯聯(lián)邦一道，充分運用既有的“上合組織”政經(jīng)體系，全面構(gòu)建以防范、打擊跨境極端犯罪活動為終極目標(biāo)的“區(qū)域性法律合作機制”。并根據(jù)各國的實際情況，發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過共同立法、整體防范、情報共享、司法技術(shù)支持等方面的積極交流與合作，力求從根源上消除非傳統(tǒng)安全問題的隱患與威脅。以實現(xiàn)“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線各國、各地區(qū)以及各族人民所迫切渴求的長治久安大局，從而為全面帶動“中國-中亞-俄羅斯”地緣經(jīng)濟發(fā)展，惠及世界人民的“一帶一路”戰(zhàn)略開創(chuàng)出一個健康、和平、可持續(xù)發(fā)展的國際大環(huán)境。

1.“一帶一路”下新疆非傳統(tǒng)安全應(yīng)對所面臨的問題

經(jīng)過長時期的艱辛探索與艱難實踐，也伴隨著新疆社會經(jīng)濟條件的不斷改善，全疆非傳統(tǒng)安全事務(wù)管理的法治化建設(shè)取得了較大發(fā)展。新疆關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律工作成效，總體上而言在全國也是處于領(lǐng)先地位的。但是由于政策、環(huán)境、形勢的不斷變化，也暴露出了新疆非傳統(tǒng)安全事務(wù)管理法治化進程中對內(nèi)、對外方面所存在的諸多問題與不足，如對內(nèi)立法孤立且片面、對外缺乏廣泛的國際合作等。尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略實施后，新疆作為“核心區(qū)”與“重點開放地區(qū)”，該如何通過創(chuàng)新型法律手段與跨國司法合作來進一步推動絲綢之路沿線各國與新疆自身的非傳統(tǒng)安全法治化進程，以共同應(yīng)對新形勢下越境極端活動的挑戰(zhàn)。

如此嚴(yán)峻的現(xiàn)實也更加凸顯了需要以“上合組織”既有政治協(xié)作體系為框架，全面開展“中國-中亞-俄羅斯”之間關(guān)于共同預(yù)防-遏制-打擊“三股勢力”的國際性法律合作的重要性與緊迫性。但是目前“中國-中亞-俄羅斯”之間尚未出現(xiàn)任何覆蓋國家與地區(qū)較為全面，關(guān)于宗教事務(wù)管理的跨國性立法體系或執(zhí)法體系的形成與創(chuàng)設(shè)，也沒有成立專門性、跨國、跨區(qū)域的法律協(xié)作機構(gòu)。這就直接導(dǎo)致了“一帶一路”沿線各國在規(guī)范具體非傳統(tǒng)安全事務(wù)以及相應(yīng)法治化領(lǐng)域各自為戰(zhàn)的消極局面。各國關(guān)于非傳統(tǒng)安全事務(wù)的立法標(biāo)準(zhǔn)不一致、執(zhí)法嚴(yán)格程度參差不齊、甚至?xí)?dǎo)致兩個鄰國間對同一個越境極端行為所作出的司法解釋或?qū)徟薪Y(jié)果不一致等情況。

2.新形勢下的多邊司法合作路徑的構(gòu)建

“一帶一路”戰(zhàn)略所惠及的是中國西北以及中亞、俄羅斯中南部都屬于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟活力不足、出口產(chǎn)品較單一、以大規(guī)模的農(nóng)牧業(yè)或油氣資源開采作為支柱性產(chǎn)業(yè)的交通不便、環(huán)境較為封閉的地區(qū)，因而在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，來自中國中東部新鮮的“經(jīng)濟血液”將通過古老的絲綢之路源源不斷輸入到這里。因此在無形間促成了兩大契機的形成：一是“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國家之間將會在宏觀層面的政治、經(jīng)濟、文化三大領(lǐng)域內(nèi)展開全面性的官方交往與合作；二是隨著該地區(qū)的民間人口流動在多邊經(jīng)貿(mào)往來的帶動下日益頻繁，因而對于不同事物、現(xiàn)象達成一致性意見與看法的幾率大大增強，甚至可能產(chǎn)生共同的認(rèn)知路徑與法律意識形態(tài)。無論是源自官方還是民間的契機，都將共同演變?yōu)椤耙粠б宦贰北尘跋?，加強絲路沿線各國間多邊法律合作，打擊極端勢力，促進新疆長治久安的歷史性機遇。

2.1 建立地區(qū)間各國非傳統(tǒng)安全事務(wù)管理共同立法體系

首先，要立足于各國的具體國情與法治化程度，通過“先溝通，后立法”的方式，積極組織、開展“中國-中亞-俄羅斯”之間關(guān)于治理非傳統(tǒng)安全隱患的立法交流及研討，以加強“一帶一路”沿線各國間的立法合作，避免出現(xiàn)因國情風(fēng)俗、價值取向不同而導(dǎo)致的立法沖突，明確各國在共同治理、打擊極端勢力“聯(lián)合行動”中所分擔(dān)的任務(wù)與職責(zé)、規(guī)劃好各參與方在推動地區(qū)內(nèi)整體性長治久安進程中的工作方向與應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。通過這一系列努力，以尋求各國從立法模式出發(fā)，攜手打造一條西起俄羅斯高加索地區(qū)，東至中國新疆，橫跨歐亞兩大洲的，對抗諸如“ISIS”、“東伊運”等極端組織的“軟長城”。

其次，效仿歐盟委員會（European Commission)的各項制度與體例以尋求建立“中國-中亞-俄羅斯”之間的合作治理極端活動與共同推進防范非傳統(tǒng)安全頻繁化的地區(qū)性立法執(zhí)委會。歐盟委員會是歐洲聯(lián)盟（European Union）的常設(shè)性執(zhí)行機構(gòu)，也是歐盟諸多行政機關(guān)中唯一有權(quán)起草共同性、當(dāng)方面性法令的機構(gòu)[1]。其任務(wù)在《歐洲聯(lián)盟條約》第221條及后續(xù)條文中得到明確。主要包括：具有立法主動權(quán)，可以建議法律文件，并為歐洲議會和歐盟理事會準(zhǔn)備這些法律文件。在法律提案還沒有獲得決議的情況下，歐盟委員會可以隨時撤回其法律提案，并負(fù)責(zé)、監(jiān)督歐盟各項立法活動、程序及既定法律文件（指令、條例、決定）的具體貫徹執(zhí)行，并于歐洲法院一道保障地區(qū)性共同體法律的規(guī)范創(chuàng)立與切實遵守。由于歐盟各國在文化宗教，政治取向，經(jīng)濟發(fā)展等方面的差異性較小，其“組建”歐盟委員會所遇到的現(xiàn)實性阻礙明顯要比“中國-中亞-俄羅斯”之間建立關(guān)于共同治理極端犯罪與攜手推進地區(qū)安全化的專門性、地區(qū)性立法機構(gòu)要容易得多。這也從側(cè)面為“一帶一路”沿線各國在共建地區(qū)性同一安全事務(wù)立法機構(gòu)的問題上提出了新要求，即：如何協(xié)調(diào)、平衡各方之間在國情風(fēng)俗、法理體制、利益訴求方面的差異。當(dāng)然，就現(xiàn)階段而言，“中國-中亞-俄羅斯”之間可以通過實施“三步預(yù)案”以力求在最大程度上消除這種差異，推動各方共識的早日達成。第一步，在尊重各國基本風(fēng)俗的大前提下，不以國家大小、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平高低為依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來決定此立法機構(gòu)的各國參與人數(shù)和話語權(quán)大小。第二步，鑒于中亞各國以及中俄均為大陸法系國家的共同性，通過廣泛汲取各國安全事務(wù)立法的優(yōu)點與各國推進自身防范非傳統(tǒng)安全所獲取的有利經(jīng)驗的途徑，以實現(xiàn)地區(qū)性長治久安為出發(fā)點和側(cè)重點，謀求制定出共同的目標(biāo)性成文法典。第三步：在利益訴求方面，以各國所面臨的實際情況與特點為契機，綜合“一帶一路”戰(zhàn)略的未來導(dǎo)向與發(fā)展?jié)摿?，通過開啟對話機制、第三國調(diào)節(jié)等外交模式予以政策性、經(jīng)濟性的“雙重協(xié)調(diào)”。

最后，在立法內(nèi)容上，務(wù)必要以“清晰明確”為基本精神、以各國實際情況與利益為出發(fā)點，構(gòu)建“區(qū)域通行化”的關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律解釋、認(rèn)定與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)框架。從而既滿足大陸法系本質(zhì)對于法條規(guī)范的高標(biāo)準(zhǔn)理論性要求，又順應(yīng)地區(qū)性共同行動、共同推進法治化過程中需要避免“法理沖突”、“執(zhí)法方式與標(biāo)準(zhǔn)各異”的現(xiàn)實性要求。以提高各成員國在今后的共同執(zhí)法、共同性法律宣傳普及、情報共享等事務(wù)中的向心力與協(xié)作精神。

2.2 構(gòu)建多邊體制下的共同執(zhí)法機制

在共同打擊地區(qū)間跨境極端犯罪、共同推進地區(qū)性安全化的過程中，各國間所統(tǒng)合的“共同執(zhí)法”毋庸置疑是關(guān)鍵一環(huán)。縱觀世界各地關(guān)于多國共同執(zhí)法的操作情況與經(jīng)驗總結(jié)，大體上均注重于對：法律適用、經(jīng)費承擔(dān)、引渡權(quán)責(zé)等三個方面問題的處理[2]。

首先，在法律適用方面，基于上文所述的，通過構(gòu)建共同立法執(zhí)委會以建立地區(qū)性一元化立法體系的合作模式可以很好的解決這一問題。共同的立法機構(gòu)、原則與內(nèi)容既是避免、消除在多邊共同執(zhí)法過程與后續(xù)事務(wù)中產(chǎn)生“法律適用糾紛與摩擦”的有利理論依據(jù)，同時又能夠在推進地區(qū)性“去極端化”的道路上充分發(fā)揮出其“統(tǒng)一性”的引導(dǎo)作用，以“火力集中”的方式強力帶動地區(qū)間各國遏制非傳統(tǒng)安全犯罪的工作不斷向前發(fā)展。

其次，在經(jīng)費承擔(dān)方面，主要涉及兩大問題：各國執(zhí)法人員工資及設(shè)施給養(yǎng)配備支出的給付來源、各國執(zhí)法人員殉職補償及相關(guān)家屬撫恤金給付來源[3]。鑒于跨國共同執(zhí)法中必須面對的調(diào)動復(fù)雜性與傷亡風(fēng)險性，可以嘗試以“一帶一路”沿岸各國為主體，按照各自經(jīng)濟發(fā)展水平作為“入股”的出資份額標(biāo)準(zhǔn)，建立“中國-中亞-俄羅斯治理非傳統(tǒng)安全犯罪協(xié)同基金”，提供發(fā)放各國執(zhí)法人員日常性工資、立功獎賞、殉職補償、家屬撫恤金、購買執(zhí)法設(shè)備給養(yǎng)的穩(wěn)定性資金來源，并在其他經(jīng)費領(lǐng)域積極爭取聯(lián)合國與上海合作組織的援助。

第三，在引渡權(quán)責(zé)方面，首先要充分發(fā)揮各國政府間關(guān)于引渡問題的現(xiàn)有條約與協(xié)定的作用。以“一帶一路”新環(huán)境下的實際情況為出發(fā)點，增進沿線各國在既有引渡條約框架內(nèi)的司法合作。通過簽訂更多的雙邊或多邊引渡協(xié)議、簡化引渡程序所需要的行政手續(xù)等手段以提高各國間共同執(zhí)法活動的區(qū)域覆蓋面與行動效率。其次，要以地區(qū)性共同立法為契機，通過完善、創(chuàng)新關(guān)于引渡的立法內(nèi)容以規(guī)避新形勢下跨國共同執(zhí)法過程中可能存在卻又容易被忽略的“引渡陰影區(qū)”。從而保證引渡渠道的順暢，以全面配合“中國—中亞-俄羅斯”多邊體在打擊跨境極端犯罪方面的共同執(zhí)法。

2.3 以法律形式強化各國共同防范非傳統(tǒng)安全問題時的“情報共享”

在世界上的絕大部分國家，情報學(xué)都是作為法學(xué)的二級學(xué)科而存在的[4]。與之相呼應(yīng)的是：情報也是現(xiàn)代執(zhí)法與戰(zhàn)爭的基礎(chǔ)。在這樣一場橫貫歐亞、多國通過聯(lián)合執(zhí)法以對抗極端勢力的“特殊戰(zhàn)爭”中，地區(qū)性情報共享的重要性就更加不言而喻了。如何在“一帶一路”新背景下，完善并加強各國“情報共享”的“力度”與“縱深”也在無形中決定著這場“戰(zhàn)爭”的成敗關(guān)鍵。

就目前各國情報合作的方式與途徑而言，幾乎都是以安全部門信息互換為主，技術(shù)性破譯定位支持為輔[5]。早已無法較好適應(yīng)新形勢下的“戰(zhàn)爭”需要，特別是對于涉及區(qū)域極為廣泛的“國際性合作戰(zhàn)爭”而言，“情報共享”模式的創(chuàng)新已然迫在眉睫。

因此，以法律形式強化“中國-中亞-俄羅斯”多邊體中各國共同打擊極端勢力時的“情報共享”無疑是最好的選擇。一方面有利于將跨國“情報共享”的機制予以制度化，使其在具體操作上更具穩(wěn)定性與規(guī)范性，另一方面也有利于放大、提升、突出“情報工作”與“情報共享”在跨國共同執(zhí)法與現(xiàn)代“反恐戰(zhàn)爭”中的地位與重要性。從推進“中國-中亞-俄羅斯”地區(qū)性安全進程上來說，以法律形式強化“情報共享”將會十分有利于非傳統(tǒng)安全法律體系的內(nèi)容完善與框架構(gòu)建，對于加強國際間情報學(xué)與法學(xué)在學(xué)術(shù)理論分析上的構(gòu)建而言更是具有劃時代的意義。

[1］馬曉強，雷玨等.歐洲一體化與歐盟國家社會政策[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：123-124.

[2］公安部政治部.國際警務(wù)執(zhí)法合作[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007：39.

[3］張杰.反恐國際警務(wù)合作-以上海合作組織地區(qū)合作為視角[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012：105.

[4］嚴(yán)怡民等.現(xiàn)代情報學(xué)理論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996：11.

[5］李綱.情報學(xué)研究進展[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006：445.

D926.1

A

2095-7327（2017）-04-0111-02

中央民族大學(xué)少數(shù)民族協(xié)同創(chuàng)新基金“邊疆民族地區(qū)安全穩(wěn)定研究”（項目編號為MUC2016C002）。

馬天（1987—），男，江蘇南京人，回族，就職于新疆財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)碩士，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。