簡政放權(quán)背景下我國權(quán)力清單制度的完善

張丹丹

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081）

簡政放權(quán)背景下我國權(quán)力清單制度的完善

張丹丹

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410081）

簡政放權(quán)是國家深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能的有力舉措，在簡政放權(quán)背景下，建立權(quán)力清單制度一度轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ醒敫鞑课偷胤礁骷壵挠残砸?，這也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要措施。權(quán)力清單制度是國家持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)的產(chǎn)物，其作用和價值是厘清政府權(quán)力邊界、限縮政府自由裁量空間、加快政府職能轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到規(guī)范和控制行政權(quán)力擴(kuò)張的目的。我國權(quán)力清單制度的推行仍處于起步階段，政府及其職能部門不主動、行政執(zhí)法者權(quán)力觀念不正確、權(quán)力清單內(nèi)容不規(guī)范等問題的暴露已然背離了簡政放權(quán)的初衷。只有將權(quán)力清單制度法制化，賦予其法律規(guī)范效力，并建立配套的法律監(jiān)督機(jī)制，才能確保其有效推行，為簡政放權(quán)改革和管理提供保障。

簡政放權(quán)；權(quán)力清單制度；政府職能

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)、全面實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)劃化和程序化至關(guān)重要。在2013年夏季達(dá)沃斯論壇上李克強(qiáng)總理表示，新一屆政府要做的首件大事情，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，通過大力推進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)行簡政放權(quán)政策，把政府應(yīng)該管的事情管理好、管到位；把政府應(yīng)該放的權(quán)力放開、放到位。各個企業(yè)獲得公平競爭的環(huán)境和機(jī)會，市場主體就更具活力?！稗D(zhuǎn)變政府職能”是當(dāng)前形勢下穩(wěn)定增長、控制通脹、防范風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。在簡政放權(quán)這一大的時代背景下，政府的權(quán)力清單制度顯得尤為重要。

一、建立權(quán)力清單制度的重要意義

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！保?］這是權(quán)力清單制度概念首次出現(xiàn)在黨的報告中。此后，在2014年的政府工作報告中進(jìn)一步明確了要建立權(quán)力清單制度。黨的第十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題的決定》也提出：“依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度?！保?］隨后，權(quán)力清單制度這一概念逐步被應(yīng)用到政府文件及學(xué)術(shù)研究中，權(quán)力清單制度的實(shí)施也在全國各地推廣開來。

所謂權(quán)力清單制度是指：“政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，將職權(quán)的目錄、實(shí)施的主體、相關(guān)的法律依據(jù)、具體的辦理流程等用清單形式進(jìn)行一一列舉并向社會公布?！保?］行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，要在清單列舉的權(quán)力事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行，沒有列入到清單范圍內(nèi)的職能權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不允許跨界行使權(quán)力。權(quán)力清單制度是國家治理權(quán)力的重要手段之一。

權(quán)力清單制度體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求。各級政府和部門簡政放權(quán)，大力推行權(quán)力清單制度，產(chǎn)生了良好的權(quán)力制約作用，對政府的高效運(yùn)作及社會的有序發(fā)展也具有重要的實(shí)踐意義。

首先，建立權(quán)力清單制度是厘清政府權(quán)力邊界和預(yù)防腐敗的必然選擇。權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，不對其加以制約與限制勢必會造成權(quán)力的無限擴(kuò)張，最終滋生腐敗。李克強(qiáng)總理曾在《政府工作報告》中明確提出：“作為政府工作，必須加強(qiáng)自身建設(shè)?！闭仨氁訌?qiáng)對自身的約束與廉潔建設(shè)，要力圖構(gòu)建法治政府、廉潔政府。而權(quán)力清單制度能有效限定政府權(quán)力的肆意擴(kuò)張，能解決權(quán)力不透明、不公開，邊界不清晰的問題。權(quán)力清單制度作為厘清政府權(quán)力邊界的實(shí)體性制度工具，可以劃定政府權(quán)力邊界紅線，為行政權(quán)力的實(shí)施設(shè)定路線，提升其高效性與民主性。

其次，推行權(quán)力清單制度是推進(jìn)建立法治政府的有力手段。建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的前提條件。法治政府的建設(shè)要求政府行政權(quán)力的行使必須以法律為準(zhǔn)繩，一切對政府及其職能部門的衡量必須以法律作為考量標(biāo)準(zhǔn)。推行權(quán)力清單制度要求我們的政府部門必須將行政權(quán)力的行使用清單加以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、條目化。通過清單制度揭去政府行政的面紗，讓權(quán)力在陽光下行使，使政府缺乏滋生腐敗的“土壤”，推動政府高效統(tǒng)一的運(yùn)行，科學(xué)地設(shè)定機(jī)構(gòu)、合理的配備人員［4］。用清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等方式，使權(quán)力主體、權(quán)力項(xiàng)目、權(quán)力流程得以規(guī)范，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，依法接受社會的監(jiān)督，為我國經(jīng)濟(jì)和社會的有序發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

再次，推行權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變國家治理方式的關(guān)鍵舉措。不管是厘清政府權(quán)力邊界，還是建立法治政府歸根結(jié)底是轉(zhuǎn)變國家的治理方式，是一個國家在制度體系上的提升與進(jìn)步。我國要轉(zhuǎn)變國家治理方式必要依賴于推行權(quán)力清單制度，通過規(guī)范政府權(quán)力推進(jìn)政府治理創(chuàng)新。要在上下級政府間明確權(quán)責(zé)分配，在同級政府間消除職權(quán)交叉，尋求政府行政的明確化與高效率，在地方政府治理方式上實(shí)現(xiàn)科學(xué)、明確的權(quán)責(zé)配置。

二、我國權(quán)力清單制度的施行及問題

（一）我國權(quán)力清單制度的實(shí)施狀況

我國在十年前已有權(quán)力清單試點(diǎn)。2005年的河北邯鄲市市長的權(quán)力清單是國內(nèi)第一份權(quán)力清單，清理出市長的93項(xiàng)行政權(quán)力，每項(xiàng)權(quán)力行使的內(nèi)容和使用流程都公之于眾，接受廣大群眾的監(jiān)督［5］。2014年初國務(wù)院各個部門開始發(fā)布權(quán)力清單，2014年3月17日，在中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上國務(wù)院審改辦公布了國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)的匯總清單。清單上包含了60個具有行政審批事項(xiàng)權(quán)力的國務(wù)院部門，1235項(xiàng)是各個部門當(dāng)時正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)。湖南長沙從2014年6月底開始正式發(fā)布的清單把原來的428項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減為179項(xiàng)。浙江省在2013年11月末率先在省級部門開展權(quán)力清單建設(shè)。浙江57個省級部門共有1.23萬項(xiàng)職權(quán)，經(jīng)過清理保留了42個部門的4 236項(xiàng)行政權(quán)力。2014年安徽省進(jìn)行的權(quán)力清單制度改革，將行政審批事項(xiàng)從316項(xiàng)減少到213項(xiàng)，精簡了32.6%。全國其他各地省級政府也相繼將權(quán)力清單制度的改革付諸實(shí)踐，紛紛曬出或制定時間表將擇期公布行政權(quán)力清單。

縱觀中央政府和各地方政府公布的權(quán)力清單可知，由于權(quán)力清單制度的改革還正處在起步階段，沒有成熟的高端方案，也沒有現(xiàn)成可用的經(jīng)驗(yàn)方法可以借鑒，以至于當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)了各地對行政權(quán)力分類不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及對法律適用不一致、改革范圍不統(tǒng)一、削權(quán)減權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。權(quán)力清單制度是政府由上而下的自我革命，涉及的部門多，牽涉的利益范圍廣，可能會對既得利益造成影響，面臨的障礙很多。在行政權(quán)力的運(yùn)行中，群眾的目光更多的是關(guān)注行政權(quán)力在行使過程中所產(chǎn)生的消極影響，有時甚至?xí)s小行政權(quán)力的積極意義，放大行政權(quán)力的消極影響。行政權(quán)力的透明度低、權(quán)力邊界不清晰、法治約束差、監(jiān)督力量薄弱等導(dǎo)致了行政權(quán)力的消極影響的形成。

（二）我國權(quán)力清單制度存在的問題

權(quán)力清單制度因缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，所以在定位、功能、價值和結(jié)構(gòu)等問題上還不夠明確。有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單較負(fù)面清單而言，其是個內(nèi)涵相對模糊、在法理上不甚確定的概念?！保?］近幾年，全國各個省份都在以權(quán)力清單的形式曬權(quán)力、曬流程、曬責(zé)任，積極推進(jìn)行政權(quán)力清單制度，積極打造陽光政府、透明政府，但存在的一些問題也漸漸顯現(xiàn)出來。

第一，權(quán)力梳理不徹底，信息公開不充分。德國著名的社會學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為：“權(quán)力是某種社會關(guān)系中一個行動者將處于不顧反對而貫徹自己意志的概率，不管這種概率所依據(jù)的基礎(chǔ)是什么?！保?］所以權(quán)力的基本屬性具有明顯的支配性和強(qiáng)制性。有些地方政府在權(quán)力清單外制定的“服務(wù)型”的單外單要求公民、法人或社會組織只有經(jīng)過特定的審核標(biāo)準(zhǔn)才可以取得相應(yīng)的資格和權(quán)益，例如一些行政許可的取得，其具有顯著的支配性、強(qiáng)制性、自由裁量性，與權(quán)力的基本特征相符合，這些單外單本應(yīng)當(dāng)列入權(quán)力清單的范圍。有些項(xiàng)目由于設(shè)定的法律依據(jù)不夠完善，在實(shí)際的行政管理工作中又確有需要，因此導(dǎo)致了法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需要不一致的矛盾關(guān)系。這是權(quán)力梳理不徹底的典型表現(xiàn)。

行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。很多省份僅僅只是公開了涉及具體行政行為的權(quán)力清單事項(xiàng)，對于行政命令、行政規(guī)劃等抽象行政權(quán)力沒有進(jìn)行清理公布。一些省份雖然通過媒體宣布并制定了省級政府部門權(quán)力清單，但也只是形式上的的并不能及時充分公開相關(guān)信息，甚至查閱不到清單的具體內(nèi)容。直到目前為止有些省份還未單獨(dú)制定和公布省政府自身的權(quán)力清單。

第二，行政執(zhí)法者權(quán)力觀念不正確。權(quán)力的行使過程在某種意義上是由個人參與其中并不斷增加群體其他成員利益的過程。只有當(dāng)運(yùn)營權(quán)力者能夠按照群體利益目標(biāo)的有限順序?qū)?quán)力進(jìn)行配置，才能永葆權(quán)力。但以往一些行政執(zhí)法者在行使權(quán)力時出現(xiàn)了以權(quán)為本、以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)謀私等現(xiàn)象，不把“法律面前人人平等”放在眼里，藐視法律的嚴(yán)肅性。最終導(dǎo)致公權(quán)力被物化并且逐漸私有化、家族化，公權(quán)力成為他們謀取私利、維護(hù)既得利益的工具和手段，使得民怨沸騰［8］。因我國的歷史根源及社會現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致執(zhí)法者權(quán)力觀念發(fā)生偏差，權(quán)力意識過強(qiáng)，缺乏自我約束意識。權(quán)力清單制度要求將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，無疑給執(zhí)法者不正確的權(quán)力觀念以當(dāng)頭一擊，執(zhí)法者權(quán)力觀念不能得到合理糾正與轉(zhuǎn)變，將嚴(yán)重阻礙權(quán)力清單制度的推行，使得簡政放權(quán)猶如政府部門開出的一張“空頭支票”。

第三，監(jiān)督機(jī)制不完善。加強(qiáng)對政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善。雖然我國行政法明文規(guī)定法無授權(quán)不可為，但因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的漏洞，很多執(zhí)法者在利益的面前無視法律約束的存在。權(quán)力的雙面性是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的起點(diǎn)。權(quán)力一方面有利于建立起人與人之間的等級秩序，另一方面又具有自然的侵略性和腐蝕性，權(quán)力一旦越過其合理運(yùn)行的邊界，就會對社會公眾的利益造成威脅。在以往的理論探索和政治事件中，人們漸漸地行成了監(jiān)督制約權(quán)力的三種思路：一是以權(quán)利制約權(quán)力；二是以權(quán)力制約權(quán)力；三是以道德制約權(quán)力。在權(quán)力清單制度的施行過程中，這三種監(jiān)督制權(quán)的思路要恰到其處的發(fā)揮作用為監(jiān)督機(jī)制的完善提供一臂之力，監(jiān)督機(jī)制完善與否關(guān)系到權(quán)力清單制度實(shí)施的力度與強(qiáng)度。

三、簡政放權(quán)背景下完善權(quán)力清單制度的策略

第一，規(guī)范權(quán)力清單制定程序。權(quán)力清單在制定程序上應(yīng)與法律、法規(guī)的制定程序相同。權(quán)力清單的制定程序包括制定、修改和廢止。其應(yīng)遵守法治、民主、科學(xué)的立法原則，具體包括：合憲性與合法性原則、科學(xué)立法、民主立法、原則性與靈活性相結(jié)合原則。權(quán)力清單制定的效力來源于合法程序和國家強(qiáng)制力。行政權(quán)力只要形成搶單就具有了格式化、條文化的特征，但法律規(guī)定是全面、宏觀和抽象的，因而依清單行政的范圍比依法行政所要求的內(nèi)容明顯要窄很多，在現(xiàn)實(shí)中一些清單上沒有列舉的但在合理和合法的范圍之內(nèi)執(zhí)行的事項(xiàng)，雖然行政管理行為的管理效果很好，但行政相對人還是會質(zhì)疑此行為的合法性，因此，行政權(quán)力的變動性使得權(quán)力清單必定是動態(tài)的，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)隨著行政權(quán)力的變化、變遷而及時加以調(diào)整［9］。所以，權(quán)力清單內(nèi)容的增加和減少也應(yīng)走完善的法律程序，只有經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)的審議、表決通過，才能公布。

第二，轉(zhuǎn)變執(zhí)法者權(quán)力觀念。權(quán)力與責(zé)任相輔相成，權(quán)力越大責(zé)任越大，只有責(zé)任沒有權(quán)力，責(zé)任將無法履行和落實(shí)。只有權(quán)力沒有責(zé)任，權(quán)力則得不到有效制約，將會導(dǎo)致權(quán)力濫用，損害人民的合法權(quán)益。推行權(quán)力清單制度是責(zé)任所系，執(zhí)法者行使職權(quán)應(yīng)遵循有權(quán)必有責(zé)的要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)力意識導(dǎo)致的“權(quán)力本位觀念”，梳理、明晰、確認(rèn)其對應(yīng)責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任意識與服務(wù)觀念是權(quán)力清單制度推行的必要舉措。“徒法不足以自行”，執(zhí)法者作為推動法治建設(shè)與社會運(yùn)行的重要角色，在政府履行各項(xiàng)職能的過程中具有不可替代的作用。從選任、考核、管理等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變執(zhí)法者權(quán)力觀念，通過培訓(xùn)、教育等方式提升執(zhí)法者權(quán)力意識，是權(quán)力清單制度有序推進(jìn)的必然選擇。

第三，健全政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。對政府權(quán)力的監(jiān)督由單一向多元、被動向主動轉(zhuǎn)變。政府權(quán)力運(yùn)行過程中相關(guān)信息的公開是有效監(jiān)督行政權(quán)力的關(guān)鍵舉措，而權(quán)力清單所要求的責(zé)任政府、公開透明、權(quán)力規(guī)范與制度理性等訴求與政府行政權(quán)力運(yùn)行中所需求的監(jiān)督效果具有一定的契合性。在權(quán)力清單的運(yùn)行的過程中，應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用多元化的監(jiān)督方式，通過健全政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，以提高權(quán)力清單制度在規(guī)范行政權(quán)力中的公開性與透明性。權(quán)力清單制度的最終目的是要實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督，建立陽光政務(wù)。在健全政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制方面應(yīng)從以下方面著手：一是建立有效的預(yù)防腐敗制度。對政府機(jī)關(guān)濫用權(quán)力不作為、濫作為的行為要整合監(jiān)督力量，采用治理與預(yù)防相結(jié)合的監(jiān)督方式，通過紀(jì)檢監(jiān)察部門提前介入達(dá)到事前監(jiān)督的良好效果。二是樹立權(quán)力部門人員的責(zé)任意識，加強(qiáng)民眾監(jiān)督力度。通過對公務(wù)人員的培訓(xùn)教育，樹立他們的自律意識與責(zé)任意識，明確自身權(quán)力性質(zhì)與范圍，自覺履職盡責(zé)，對自身行為負(fù)責(zé)。同時，調(diào)動群眾參與監(jiān)督政府權(quán)力的積極性與主動性，增強(qiáng)其權(quán)利意識與監(jiān)督意識。三是積極推進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化。通過權(quán)力清單堅(jiān)持政務(wù)公開，確認(rèn)權(quán)力依據(jù)與程序，明確政府機(jī)關(guān)辦事程序，及時進(jìn)行政府部門的信息公開，依法接受社會監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報,2013-11-16(1).

［2］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社,2014:234.

［3］任進(jìn).推行政府及部門權(quán)力清單制度［J］.行政管理改革,2014(12):48-53.

［4］周良金.推行權(quán)力清單制度促進(jìn)法治政府建設(shè)［N］.安徽日報,2016-01-08(7).

［5］徐彬.國內(nèi)首份市長“權(quán)力清單”［N］.南方周報,2005-08-25（5）.

［6］秦德君.矯正“權(quán)力清單”上的誤區(qū)［J］.現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo),2014(5):72-74.

［7］莫于川.行政指導(dǎo)論綱［M］.重慶:重慶大學(xué)出版社,1999:36.

［8］肖海鵬.反對特權(quán)思想特權(quán)現(xiàn)象,防止權(quán)力尋租問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2014(32):307-309.

［9］王艷寧.政府權(quán)力清單制度的法制化［J］.中國機(jī)構(gòu)改革與管理,2015(7):20-21.

Study on China’s Improvement of Power List System under the Background of Decentralization

ZHANG Dan-dan
(Colleg of Law, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Reducing the decentralization is the powerful measures, deepening the reforming and the transformation government function under the background of new, decentralization, once set up a list of power system into the central ministries and the local governments at all levels of rigid requirements, it is also a national modernization of the management system and management ability of the main measures. Listing of power system is the product of countries continue to advance and to delegate, the boundary effect and value is to clarify the power of the government, narrowed the government discretionary space, speed up the transformation of government function, finally achieve the goal of the specification and control of administrative power expansion. The implementation of the list of power system in China is still in its infancy stage, the government and its functional departments is not active, the concept of administrative law enforcement power is not correct, the problems such as nonstandard power content of the listing of exposure has deviated from the original intention of was to delegate. Legalization only power list system, give its legal effect, and suggested to form a complete set of legal supervision mechanism, to ensure its effective implementation, which guarantees and decentralization reform and management.

decentralization; list of power system; improvement of governmental functions

D922.1

A

1007-5348（2017）01-0049-04

（責(zé)任編輯：陳 娜）

2016-11-04

張丹丹（1991-），女，山東東營人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；研究方向：訴訟法。