農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法律思考

韓笑

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是指農(nóng)村家庭將承包的土地保留承包權(quán)，依法將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或者其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新時(shí)代下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)。在國(guó)家大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)下。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為了使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度更加規(guī)范，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須針對(duì)其弊端和實(shí)踐中的不足之處提出合理的法律建議，對(duì)其作出合理的法律規(guī)定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度法律思考土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2017）02-0037-02

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的意義

1.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。有利于解決“三農(nóng)問(wèn)題”

我國(guó)人口基數(shù)龐大，這是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)情。而農(nóng)民占據(jù)我國(guó)人口總數(shù)的大多數(shù)。因此農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)乎我國(guó)大多數(shù)人民的生計(jì)與利益。其中，“三農(nóng)”問(wèn)題中最核心、最重要的關(guān)鍵問(wèn)題就是農(nóng)村土地制度及其相關(guān)問(wèn)題。所以完善土地流轉(zhuǎn)制度有利于解決“三農(nóng)問(wèn)題”。完善土地流轉(zhuǎn)制度是促進(jìn)規(guī)模效益形成的重要條件。第一，我國(guó)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)屬于分散細(xì)碎類(lèi)型。一些擁有大量土地資源的農(nóng)民可能無(wú)心經(jīng)營(yíng)或者無(wú)力管理這些土地。主要原因是這些散戶(hù)小戶(hù)農(nóng)民缺乏相應(yīng)的資金與人力。這主要體現(xiàn)為勞動(dòng)資源利用率低下，生產(chǎn)規(guī)模的狹小和勞動(dòng)力使用的分散，不利于專(zhuān)業(yè)分工。第二，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)不充分，導(dǎo)致勞動(dòng)力閑置浪費(fèi)或隱性失業(yè)，且單位農(nóng)產(chǎn)品勞動(dòng)成本偏高。另外生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的計(jì)劃管理、自動(dòng)化管理和信息管理等，都需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持。由此可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)起著促進(jìn)農(nóng)地集約化規(guī)范化的重要作用。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。有助于促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

我國(guó)地域廣闊，由于地理位置的復(fù)雜性和國(guó)家政策的不同，我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，貧富差距明顯。通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一方面。承包土地的一些城鎮(zhèn)工商階級(jí)發(fā)揮了用工商資本帶動(dòng)農(nóng)業(yè)向技術(shù)化、專(zhuān)業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高了農(nóng)業(yè)的科學(xué)技術(shù)含量。可以研發(fā)創(chuàng)新品質(zhì)與效益更優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)更大的社會(huì)效益，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，緊隨世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流。同時(shí)增加了農(nóng)民的就業(yè)崗位與收入，改善我國(guó)農(nóng)村大量農(nóng)民無(wú)處就業(yè)的現(xiàn)狀，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，留在農(nóng)地上的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)通過(guò)妥善經(jīng)營(yíng)，科學(xué)管理，同樣可以提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，努力奔向小康，縮小城鄉(xiāng)差距。這樣，不僅實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間人才與技術(shù)的互通與交流。還加快了我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐，確保了國(guó)家農(nóng)業(yè)的發(fā)展更有活力與生命力。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是建設(shè)和諧社會(huì)的重要條件

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有利于促進(jìn)農(nóng)民的分化和流動(dòng)。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，在就業(yè)、教育、社會(huì)技術(shù)設(shè)施服務(wù)方面不完善。第一，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以擺脫土地的束縛。選擇從事其他社會(huì)活動(dòng)，進(jìn)入其他社會(huì)階層。而社會(huì)其他階層也可以選擇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。各階層之間良好的互動(dòng)互容，是和諧社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。第二，從法律角度看。農(nóng)村的犯罪率相比其他地區(qū)的犯罪率高。農(nóng)民得到良好的社會(huì)認(rèn)同與地位。有利于預(yù)防犯罪，降低犯罪率。同時(shí)也可為社會(huì)注入新鮮的活力，壯大社會(huì)主義建設(shè)的隊(duì)伍。第三，增加社會(huì)中層收入人口的比重。中層收入者是保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的大多數(shù)。能緩和社會(huì)的階級(jí)矛盾，社會(huì)也就更加穩(wěn)定與和諧。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中值得關(guān)注的問(wèn)題

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)的法律保障

我國(guó)并沒(méi)有制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，這就導(dǎo)致在土地權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)沒(méi)有明確的法律可依循。從而造成土地流轉(zhuǎn)遇到重重困難，糾紛不斷，難以達(dá)成農(nóng)村土地集中有效的管理，增加土地收益和農(nóng)民利益的目標(biāo)。盡管我國(guó)2003年在《中華人民共和國(guó)土地承包法》和《物權(quán)法》中對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出了流轉(zhuǎn)方式的說(shuō)明，但是在實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)仍不規(guī)范。農(nóng)民利益被侵害時(shí)得不到法律救濟(jì)與保障。我國(guó)應(yīng)制訂詳盡有效的專(zhuān)門(mén)法確認(rèn)土地承包者擁有對(duì)土地的占有、使用、收益進(jìn)行處置的權(quán)利，杜絕土地流轉(zhuǎn)中的不合理亂象。并對(duì)土地流轉(zhuǎn)的保護(hù)，最低期限，解決爭(zhēng)制與法律責(zé)任作出明確規(guī)定。

2.社會(huì)保障機(jī)制不完善

目前，我國(guó)社會(huì)保障機(jī)制尚未覆蓋全國(guó)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障更是不完善。不健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度使農(nóng)民不能擺脫土地的束縛。不能成功達(dá)到轉(zhuǎn)移的制度依托。由于這種不完善加之農(nóng)民長(zhǎng)期留有的對(duì)土地的依賴(lài)心理，導(dǎo)致農(nóng)民不輕易放棄讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。其次，農(nóng)民利益沒(méi)有得到充分的保障。有些地區(qū)利用土地流轉(zhuǎn)，表面上是為增加農(nóng)民集體收入。實(shí)則用權(quán)利干預(yù)土地流轉(zhuǎn)中的自由與平等，壓低流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民的大片土地被承租但收益甚少。因此，農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)與威脅。

3.改變了農(nóng)村土地用途

對(duì)耕地的保護(hù)是我國(guó)法律中明文規(guī)定的一項(xiàng)最基本的國(guó)策。因?yàn)檫@涉及我國(guó)糧食、農(nóng)作物的產(chǎn)量與供求的問(wèn)題，影響國(guó)計(jì)民生。但是在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，例如修建房屋，擴(kuò)展居住宅基地，搭建其他養(yǎng)殖宿舍等。其次有的地區(qū)為了追求更高的利益，種植果樹(shù)林、原木加工林等經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)作物。土地一旦經(jīng)過(guò)改造后就很難恢復(fù)原貌，如在農(nóng)地上設(shè)立化工廠，會(huì)使農(nóng)資遭受極大的破壞。如果不對(duì)這種現(xiàn)象加以禁止與防范，我國(guó)的農(nóng)地面積將會(huì)逐漸減少，導(dǎo)致我國(guó)糧食產(chǎn)量以及其他農(nóng)作物產(chǎn)量下降。眾所周知，我國(guó)是糧食出口大國(guó)也是糧食進(jìn)口大國(guó)，糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定會(huì)影響與外國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易關(guān)系。另外，政府對(duì)改變土地用途的行為未能有效監(jiān)督，檢查不嚴(yán)，也是導(dǎo)致這種現(xiàn)象的重要原因。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

1.健全農(nóng)村社會(huì)保障體制。消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂(yōu)

我國(guó)一直將農(nóng)村作為社會(huì)保障與救濟(jì)的重點(diǎn)地區(qū)。建國(guó)以來(lái)。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的改革與創(chuàng)新。基本上建立了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但由于一些傳統(tǒng)的小農(nóng)思想以及現(xiàn)實(shí)因素決定了部分農(nóng)戶(hù)的思想觀念仍然比較保守，思想落后。其次土地本身對(duì)農(nóng)民就起著經(jīng)濟(jì)保障與生活保障的功能。要想建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，第一應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度。農(nóng)民居住地區(qū)環(huán)境相對(duì)落后，政府要加強(qiáng)對(duì)遭受自然災(zāi)害的受災(zāi)群眾的救濟(jì)和農(nóng)村貧困人口的生活救濟(jì)。第二是農(nóng)村社會(huì)福利，主要針對(duì)農(nóng)村中較為特定的居民所采取的公益性事業(yè)，主要為農(nóng)村中孤、老、病、弱、殘?zhí)峁┗镜谋Ｕ戏?wù)。第三是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體制，主要包含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和計(jì)劃生育等方面的社會(huì)保障。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的中介服務(wù)。建立良好的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的利益密不可分。土地流轉(zhuǎn)中介組織是確保農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)和有效保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的最佳保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的復(fù)雜糾紛尤其需要土地流轉(zhuǎn)中介組織來(lái)調(diào)節(jié)和解決。例如土地流轉(zhuǎn)管理不嚴(yán)格.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，市場(chǎng)化水平較低，土地流轉(zhuǎn)程序繁瑣，配套服務(wù)不完善等。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，有助于政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間的合作與溝通。使土地在流轉(zhuǎn)機(jī)制的作用下形成新的重組。從而發(fā)揮其橋梁和紐帶的作用。中介組織一方面將農(nóng)民的意向與建議向政府有關(guān)部門(mén)反映，另一方面將政府的相關(guān)政策向農(nóng)民作出說(shuō)明、解釋、宣傳、協(xié)助政府工作，起到指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)民更規(guī)范的形式權(quán)利的作用。農(nóng)民還可以從中介組織中及時(shí)高效地獲取更多可靠的信息。從而密切了解市場(chǎng)供求狀況和新政策的調(diào)整。

3.建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益

第一，應(yīng)修改現(xiàn)行法律中的相關(guān)條款?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定不夠具體與全面，許多規(guī)定沒(méi)有清晰地指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從法律性質(zhì)上講應(yīng)屬于物權(quán)而非債權(quán)。所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中承包雙方的權(quán)利義務(wù)。應(yīng)由法律直接規(guī)定，并給予雙方當(dāng)事人一定限度的自由，允許雙方在合同不違反符合法定程序的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的約定。第二，盡早制定《中華人民共和國(guó)度地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，在《土地承包法》的基礎(chǔ)上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行中央立法。這是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度法律化的最核心步驟。第三，加大法制宣傳，從政府做起，監(jiān)督廣大農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，促使土地流轉(zhuǎn)制度更加公平高效運(yùn)轉(zhuǎn)。針對(duì)許多落后的農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)民消息滯后閉塞，思想觀念落后，法律意識(shí)淡薄。因此，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大法制宣傳力度。同時(shí)，政府也應(yīng)樹(shù)立自身威信與公信力，才能讓制度更加有保障。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與廣大農(nóng)民利益血肉相連。是我國(guó)一項(xiàng)重要的基本制度。起著提高農(nóng)村土地利用率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要作用。目前土地流轉(zhuǎn)制度仍有大量工作需要改善。需要制定完善的有體系的法律法規(guī)，真正做到土地流轉(zhuǎn)有法可依，有法律保障。各地要根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的適當(dāng)方式，各地可在中央立法的基礎(chǔ)上，制定地方法規(guī)和地方規(guī)章，完善當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障制度，宣傳法制思想。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。