廣州城中村改造成效與反思

【摘要】廣州市的城中村改造已歷經(jīng)十多年，改造進(jìn)展及成效如何，本文試圖通過對廣州城中村改造進(jìn)度緩慢原因進(jìn)行分析，對改造成效進(jìn)行思考，并提出進(jìn)一步推進(jìn)城中村改造的一些思路和建議。

【關(guān)鍵詞】 城中村；改造模式；融資方式；宜居；文化傳承

廣州是我國城中村問題最突出的代表性城市之一，其基本特點(diǎn)有：數(shù)量多，分布廣，2000年確定的385平方公里城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)有138條行政村；建筑密度高，普遍在60%-70%，現(xiàn)狀容積率一般為2.5-3.5；違章建筑多；外來流動人口多。

1、廣州市城中村改造基本情況

2000年9月廣州市開始部署城中村改造，同年12月出臺《廣州市“城中村”整治建設(shè)方案》，提出改造的近期目標(biāo)是2-3年時間內(nèi)完成城中村改制，遠(yuǎn)期目標(biāo)為2020年實(shí)現(xiàn)“大變”時，把廣州市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)的城中村逐步改造成為現(xiàn)代化文明城區(qū)。

1.1改造基本思路和原則

廣州城中村改造分兩步走，第一步農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)制；第二步有步驟地推進(jìn)城中村改造。在城中村改造初期廣州市政府提出了政府不直接投資、不進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)、一村一策、政府給予優(yōu)惠政策的改造建設(shè)原則。

1.2改造進(jìn)展情況

廣州城中村改造的進(jìn)展并不順利，2002年底確定的7個試點(diǎn)改造村（白云區(qū)三元里、槎龍、棠溪村、海珠區(qū)瀝滘村、黃埔區(qū)筆崗村、天河區(qū)石牌村和原芳村區(qū)茶滘村）均未能如期推動，因改造模式、資金、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等問題而擱淺，除了筆崗村在時隔14年后的2016年底終于破土開工外，其他6個村都終止了全面改造計劃。

整體推進(jìn)情況也不理想，2007年天河區(qū)獵德村啟動改造才宣告廣州城中村改造正式啟動，至2017年完成改造城中村不足10個。

2、城中村改造進(jìn)展緩慢的原因分析

2.1資金來源問題

資金來源是“城中村”改造的瓶頸。城中村改造需要投入巨額資金，按當(dāng)時估算，首批7個試點(diǎn)村完全改造保守估計需50億元，而完成138個城中村改造，保守估計至少要2000億元。如此龐大的改造資金從哪里來，改造初期，廣州市主張以村集體和村民個人出資為主、市、區(qū)兩級政府給予適當(dāng)支持的融資方式，由于財政上的限制，政府基本上是從政策或稅費(fèi)上給予減免支持為主，不可能真正出資，而如此巨額資金一般村集體都難以承擔(dān)。因此，資金籌集問題成了城中村改造推進(jìn)緩慢的首要原因。

2.2改造模式問題

鑒于不進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)的改造原則，政府在改造主體的選擇上趨向于改制后的村集體股份公司，擔(dān)心因開發(fā)商的介入引起對房地產(chǎn)市場造成沖擊，同時也可能大大提高改造后新村地區(qū)的各項規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)。

由于資金及管理等問題，迄今為止，以村集體和村民自主融資的改造模式在廣州沒有成功的案例。以冼村為例，該村2009年啟動自主改造，因利益糾紛等問題導(dǎo)致改造延期，而村公司借貸的拆遷資金到期，最終導(dǎo)致改造難以為繼，2011年通過引入保利公司才再次推動改造，并于2016年底迎來首期回遷房的完工。

另一方面，引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的做法得到了肯定，開發(fā)商作為開發(fā)主體之一，能保障龐大的動遷資金并解決改造糾紛、釘子戶等額外問題。2007年借助開發(fā)商力量成功改造的獵德項目被視為對開發(fā)商敞開大門的標(biāo)志性案例，稱為獵德模式，即由開發(fā)商墊付資金、政府出臺政策、村委會協(xié)助的模式。

2.3城市規(guī)劃問題

隨著城市的快速發(fā)展，城市空間布局產(chǎn)生變化，現(xiàn)行城市規(guī)劃未能及時進(jìn)行調(diào)整，不能很好地指導(dǎo)城中村的改造建設(shè)。小坪村2013年批準(zhǔn)改造方案，但因城市規(guī)劃滯后，項目至今仍停滯不前，推遲了將近4年。規(guī)劃先行，城市規(guī)劃是城中村改造的先決條件，規(guī)劃滯后成了影響改造進(jìn)程的一個重要因素。

2.4補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能滿足村民預(yù)期問題

隨著城市擴(kuò)張發(fā)展，大量外來流動人口租住在城中村，市場的需求造成了村民冒險進(jìn)行違法加建用于收租，這是廣州城中村的普遍現(xiàn)象。改造中政府對村民合法建筑的賠償是拆一補(bǔ)一，對違法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般只給予1000元每平米，補(bǔ)償額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，造成村民寧愿安于現(xiàn)狀不配合改造，這也是改造補(bǔ)償方案難以通過的主要原因。

3、對城中村改造的再思考

3.1土地轉(zhuǎn)制問題

為保障改造后村民的經(jīng)濟(jì)來源，并保證集體分紅等原有收益不降低，城中村改造后在土地的重新分配上會保留一定比例的村集體發(fā)展用地，該用地原則上轉(zhuǎn)為國有，但允許其保留集體用地性質(zhì)。鑒于轉(zhuǎn)為國有用地后可能出現(xiàn)的不可預(yù)見因素及利益上的考慮，村集體更愿意保留其集體用地性質(zhì)。這種情況導(dǎo)致了廣州在城中村轉(zhuǎn)制并全面改造后仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，無疑會對城市土地管理留下后續(xù)難題。

3.2一村一策的利與弊

為了盡快推動城中村改造，廣州市政府提出了一村一策的改造策略。但不難發(fā)現(xiàn)，一村一策幾乎是弊大于利，為了加快改造進(jìn)度，政府往往會在利益博弈中做出讓步，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至不惜個案調(diào)整規(guī)劃控制指標(biāo)，導(dǎo)致總建設(shè)量的無序增加，如獵德等村。

3.3改造后是否宜居問題

城中村的最大弊端在于建筑密度大、布局不合理、公共空間少、綠化率低、握手樓嚴(yán)重，從改造成果看，改造后基本實(shí)現(xiàn)了降低建筑密度及提高綠地率的預(yù)期。但由于改造需調(diào)劑出融資地塊以達(dá)到利益平衡，加上政府在賠償標(biāo)準(zhǔn)上的讓步，導(dǎo)致改造土地開發(fā)強(qiáng)度普遍超標(biāo)。如獵德舊村原容積率2.4，改造后回遷安置房用地容積率5.2，樓高40層，融資住宅地塊容積率6.0；黃埔文沖村改造方案甚至出現(xiàn)了5棟50層以上住宅樓。

動輒5.0以上的容積率及超高層住宅樓其實(shí)并不適合宜居的要求，改造的結(jié)果是建成一個個超高層現(xiàn)代住宅小區(qū)，高密度的平面版城中村改變成立體版的城中村，這無疑不符合城市發(fā)展的需求，也不是政府決策者的初衷。

3.4傳統(tǒng)文化的傳承及傳統(tǒng)村落的滅失問題

縱觀已改造的城中村，無一例外地蛻變?yōu)楝F(xiàn)代居住小區(qū)，雖然改造時提出了保護(hù)歷史文物等要求，但大多只是對村中祠堂、牌坊、歷史建筑等局部保留或異地遷移，在新居住小區(qū)的建筑布局、設(shè)計風(fēng)格上已很難找到嶺南村落原有的傳統(tǒng)風(fēng)貌和文化特色。改造破壞了城中村原有的村落文化，原有的嶺南建筑風(fēng)格及民風(fēng)民俗幾乎蕩然無存。

4、對繼續(xù)推進(jìn)城中村改造的建議

4.1堅持政府主導(dǎo)，村為實(shí)施主體的改造模式

“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，村集體經(jīng)濟(jì)組織自主改造”是廣州城中村改造的最佳模式。政府應(yīng)退出以往\"大包大攬\"的角色，將自（下轉(zhuǎn)44頁）（上接42頁）己定位為市場規(guī)則的制定者和監(jiān)管者，制定利益導(dǎo)向機(jī)制，積極引導(dǎo)、鼓勵社會力量參與城中村改造。

4.2因地制宜，分類分批進(jìn)行改造

鑒于資金籌措、社會穩(wěn)定等因素，城中村改造不宜大規(guī)模進(jìn)行，應(yīng)有步驟、分階段推進(jìn)，不要奢望在短期內(nèi)完成，應(yīng)該結(jié)合村容村貌和各村的實(shí)際情況，采用全面改造和有機(jī)更新相結(jié)合的方式。

城市中的舊村落各具特色，城市村落的差異性也是一個城市的重要文化要素。對于一些不在中心城區(qū)、村居環(huán)境較好的舊村，應(yīng)考慮加以保留，以消除消防安全隱患、完善居住功能為出發(fā)點(diǎn)，采用抽疏的改造模式，打通消防通道，完善市政、公建配套設(shè)施，增加公共開敞空間，不必一刀切搞全面改造，適當(dāng)?shù)乇Ａ舨糠峙f村可保留住城市的印記，避免千城一面。

4.3控制容積率，建設(shè)宜居新社區(qū)

應(yīng)保證改造后新社區(qū)的宜居性，政府應(yīng)通過嚴(yán)謹(jǐn)經(jīng)濟(jì)測算將開發(fā)商獲得利潤控制在合理幅度（25%-30%），合理核定融資地塊占比，嚴(yán)格限制開發(fā)強(qiáng)度（含容積率），避免形成新型城中村。對可能出現(xiàn)的住宅用地容積率偏高問題，可通過以下途徑解決：

1）通過貨幣補(bǔ)償?shù)确绞降窒糠峙浣ǖ淖≌俊?/p>

2）融資地塊多用商業(yè)地塊，少用住宅地塊。

4.4注重歷史文化的傳承

1）切實(shí)保護(hù)有歷史文化價值的傳統(tǒng)建筑。改造中對各級文物保護(hù)單位要按照相關(guān)管理規(guī)定實(shí)施建筑保護(hù)和周邊區(qū)域建設(shè)管制；加強(qiáng)對特色民居、家族宗祠等地方歷史文化重要載體的調(diào)查研究，并提出相應(yīng)的保護(hù)措施。

2）有意識的保留地方文化傳統(tǒng)。對建筑質(zhì)量較好，有一定特色的歷史街區(qū)可以適當(dāng)?shù)母脑旌捅Ａ?，注重民風(fēng)民俗的傳承。

總之，廣州城中村改造任重道遠(yuǎn)，改造的目的在于優(yōu)化城市空間，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)合理用地布局，有效控制開發(fā)強(qiáng)度，并在改造中延續(xù)傳統(tǒng)文化肌理，傳承嶺南建筑文化，營造嶺南文化氛圍。

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