國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究述評

王 娟（武漢大學 a．信息管理學院，b．圖書情報國家級實驗教學示范中心）

自2009年美國政府推出《開放政府指令》（Open Government Direct），并建立開放政府數(shù)據(jù)（Open GovernmentData,OGD）平臺Data.gov以來，政府數(shù)據(jù)開放行動浪潮席卷全球。各國紛紛通過頒布政府數(shù)據(jù)開放政策，建設(shè)開放平臺以促進政府數(shù)據(jù)的開放、獲取和利用，其中美國、英國、澳大利亞等國是政府數(shù)據(jù)開放的先行者。相對而言，我國的政府數(shù)據(jù)開放共享實踐起步較晚，但高度重視開放數(shù)據(jù)工作。2015年國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出要實施政府數(shù)據(jù)資源開放共享工程，標志著我國政府數(shù)據(jù)開放共享作為頂層設(shè)計被正式提上日程。［1］

雖然政府數(shù)據(jù)開放行動已成為普遍共識，但是開放數(shù)據(jù)質(zhì)量依然是一個較為嚴峻的問題?！度驍?shù)據(jù)開放晴雨表（第四版）》指出，政府開放數(shù)據(jù)通常是不完整的、過時的、質(zhì)量低下且零散的。在政府機構(gòu)中，政府數(shù)據(jù)開放的時間表、流程和責任往往不夠明確，使開放數(shù)據(jù)管理和發(fā)布工作非常薄弱，而且容易產(chǎn)生多種錯誤。［2］然而，數(shù)據(jù)質(zhì)量是開放數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵，是影響用戶獲取與利用數(shù)據(jù)的關(guān)鍵因素，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的不確定性將對開放數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)造成巨大威脅。［3］《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告（第三版）》指出，數(shù)據(jù)層是政府數(shù)據(jù)開放的核心，而數(shù)據(jù)質(zhì)量則被中國開放數(shù)林指數(shù)評估專家委員會成員一致推選為數(shù)據(jù)層評估的核心。［4］

學術(shù)界圍繞政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量展開了一系列研究，取得了一定的研究成果。本文通過文獻調(diào)研對國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的相關(guān)文獻進行梳理與總結(jié)，重點把握政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的趨勢與方向，以期為本領(lǐng)域研究者提供參考與借鑒。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文選取Web of Science和CNKI數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)源，以主題、摘要和關(guān)鍵詞為檢索字段，以政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量或開放政府數(shù)據(jù)質(zhì)量為檢索詞，進行模糊檢索，檢索時間截止為2018年12月31日，經(jīng)過篩重和刪除不相關(guān)或弱相關(guān)的文獻，共有26篇外文文獻，20篇中文文獻符合本文的研究目的。

本文運用文獻調(diào)查法，對文獻的研究對象和研究內(nèi)容進行分析和述評，全面系統(tǒng)地展現(xiàn)國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的熱點和發(fā)展態(tài)勢。通過文獻調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)外對政府開放數(shù)據(jù)的價值、障礙以及政策的相關(guān)研究較多，但政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究相對薄弱，研究集中于開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機制和開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價等方面。

2 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量會受到多種因素影響，通過文獻分析，具體可歸納為技術(shù)、組織、政策法規(guī)和環(huán)境因素（見下表）。

表 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素

（1）技術(shù)因素。Conradi等人研究發(fā)現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)收集、存儲和使用方式對當?shù)卣臄?shù)據(jù)開放有重要影響。政府數(shù)據(jù)開放之前會經(jīng)過一系列的處理流程，政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量勢必會受到其中各個環(huán)節(jié)的影響。［5］Yang等人從技術(shù)視角出發(fā)，指出數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)外包和信息化水平是影響政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要因素。［6］Kubler等人發(fā)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)門戶中的元數(shù)據(jù)質(zhì)量對于政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及政府數(shù)據(jù)開放的成功起著至關(guān)重要的作用。而當前的電子政務模型中幾乎沒有考慮元數(shù)據(jù)質(zhì)量。［7］這主要是因為政府部門工作人員普遍欠缺數(shù)據(jù)質(zhì)量意識和數(shù)據(jù)素養(yǎng)能力。［8-9］

（2）組織因素。政府數(shù)據(jù)開放仍是一項影響廣泛的新興運動，許多政府機構(gòu)尚未建立專門負責的OGD部門，由于人員編制、財政支持等資源限制，政府數(shù)據(jù)開放的許多工作由現(xiàn)有的員工執(zhí)行，增加了政府部門的額外工作量，且沒有對政府數(shù)據(jù)開放實踐的績效進行正式監(jiān)督，最終影響了政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［10-12］Attard等人認為，組織文化和組織準備程度都對政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量有重要影響。［13］黃如花等人通過文獻調(diào)研，提出了中國政府數(shù)據(jù)開放障礙框架，指出受傳統(tǒng)體制觀念、風險規(guī)避和保守的組織文化影響，政府機構(gòu)總體上還沒有真正理解并接受政府開放數(shù)據(jù)的真實價值。［14］各級政府部門將數(shù)據(jù)資源看作本部門專有資源，［15］不愿意開放政府數(shù)據(jù)或者盡量少開放，更不愿花費額外成本提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)。

（3）政策法規(guī)因素。Zuiderwijk等人認為，數(shù)據(jù)所有權(quán)風險和合法性問題是開放數(shù)據(jù)的主要挑戰(zhàn)。此外，開放政府數(shù)據(jù)還存在侵犯隱私的風險。［12］由于個人隱私等信息安全保護法規(guī)的不健全，隱私與開放透明之間的界限不清，也在一定程度上影響了政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［16］李樵指出，現(xiàn)有的政府信息公開法律無法有效規(guī)定和保障政府公開數(shù)據(jù)的類型和標準，是造成數(shù)據(jù)質(zhì)量問題以及由于數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳導致數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策風險的重要原因。［17］Veenstra等人指出，統(tǒng)一的政策和法規(guī)對政府開放數(shù)據(jù)具有方向性的引導作用。［18］由于缺乏明確的法律規(guī)范，政府機構(gòu)在數(shù)據(jù)開放共享前反復檢查是否違反相應的約束，［6］勢必會對政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量造成影響。

（4）環(huán)境因素。Yang等人認為，媒體和公眾壓力、同行比較等因素也影響了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。［6］顯然，開放政府數(shù)據(jù)會受到媒體和公眾的審查，政府數(shù)據(jù)開放責任部門無法承受由于數(shù)據(jù)的不準確、不完整而使公眾遭受損害的責任。在政府數(shù)據(jù)開放運動愈演愈烈的今天，相關(guān)機構(gòu)不可避免會受到本地域乃至世界范圍內(nèi)的同行壓力，但是，同行壓力會促進政府部門提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

（5）此外，樊博等人以上海、北京和武漢三地128個政府部門為樣本，從內(nèi)部組織和外部環(huán)境兩方面研究政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，政府部門的制度能力是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要影響因素，來自公眾和上級政府部門的外部壓力可以調(diào)節(jié)作為內(nèi)部組織因素的制度能力與政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量之間的關(guān)系。［19］

3 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機制

學者們分別從政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)布機制、政府開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)功能以及政府數(shù)據(jù)開放實踐等方面對政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機制進行研究。

YouGov總裁Stephan Shakespeare提出的“數(shù)據(jù)雙軌發(fā)布”辦法是提高政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的有效方法。［20］這種發(fā)布機制可以克服體制和技術(shù)障礙，最終目的是要政府部門盡可能發(fā)布高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。Zuiderwijk等人通過準實驗方式評估了政府開放數(shù)據(jù)架構(gòu)中數(shù)據(jù)質(zhì)量指標和用戶參與機制的重要性和有用性，研究表明，在政府開放數(shù)據(jù)門戶中增加信息討論、社交分享、評論等功能，可有效提高政府數(shù)據(jù)開放用戶參與度和數(shù)據(jù)質(zhì)量。［21］國內(nèi)學者譚必勇等人基于政府開放數(shù)據(jù)平臺的宏觀功能，對我國10個省、市的政府開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量現(xiàn)狀進行調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，提出我國政府應從踐行開放理念、改善數(shù)據(jù)體驗和夯實平臺基礎(chǔ)三個方面來提升政府開放數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)質(zhì)量。［22］黃如花等人針對我國政府開放數(shù)據(jù)中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提出我國應在遵循國際開放定義和開放數(shù)據(jù)原則的前提下，明確政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)格式，建立基于數(shù)據(jù)生命周期的數(shù)據(jù)質(zhì)量保證框架，建立政府開放數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標準和政策等建議。［23］翟軍等人通過梳理英國政府開放數(shù)據(jù)“國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)的相關(guān)政策和實施情況，歸納總結(jié)其數(shù)據(jù)質(zhì)量保障等方面的經(jīng)驗，為我國政府開放數(shù)據(jù)實踐提供借鑒和參考。［24］相麗玲等人以美國、英國、澳大利亞等國Data.Gov資料為基礎(chǔ)，探索各國的政府數(shù)據(jù)開放在運行方式及保障機制方面的異同，并對各國在開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制及其方法等方面的共性與差異進行分析。［25］李樵通過文獻研究、政策法規(guī)調(diào)研和政府數(shù)據(jù)開放平臺調(diào)研，提出建立政府數(shù)據(jù)開放和開放政府數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督問責制等建議。［17］

這些研究為國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)理論與實踐研究提供了有益借鑒，也被許多國家政府機構(gòu)采納，如英國吸納了Stephan Shakespeare提出的“數(shù)據(jù)雙軌發(fā)布”辦法，［20］將傳統(tǒng)的自上而下的政府開放數(shù)據(jù)發(fā)布機制與自下而上的市場需求拉動數(shù)據(jù)發(fā)布機制結(jié)合起來，將優(yōu)先級別高、影響范圍廣的數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)布出來。

4 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價

數(shù)據(jù)質(zhì)量評價研究歷史由來已久，評估數(shù)據(jù)集的質(zhì)量是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理項目的基本任務。［26］而政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價主要針對數(shù)據(jù)的可獲取性、準確性、可信度等方面作評價。政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價研究主要包括數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準、評估工具與方法以及實證評估研究三個方面。

4.1 評估標準

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價的基礎(chǔ)，也是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的首要條件。學者們基于不同的研究視角，提出不同的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估指標。

萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）創(chuàng)始人Tim Berners-Lee提出的“5星開放數(shù)據(jù)”標準是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準中最重要的成果。［27］Ubaldi從政治、組織、技術(shù)等不同層面制定了一系列指標，從可用性、需求度和重復使用等方面衡量數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［28］王今等人基于用戶滿意度視角建立了評價政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的指標體系，采用層次分析法計算評價指標的權(quán)重，并通過模糊綜合評價法對我國政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量進行用戶滿意度測評，驗證了模型的有效性。［29］但是，政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評價缺乏統(tǒng)一的標準，需要相關(guān)機構(gòu)和組織開展此項研究和標準編制工作。

4.2 評估工具與方法

國內(nèi)外學者在已有的數(shù)據(jù)質(zhì)量評估工具與方法研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府開放數(shù)據(jù)的具體環(huán)境，構(gòu)建相應的評估工具與方法。

Behkamal等人參考ISO25012標準數(shù)據(jù)質(zhì)量模型構(gòu)建了一個具有20個維度的指標體系，并通過理論和經(jīng)驗兩種方式驗證了指標體系的適用性。［30］Kubler等人運用層次分析法構(gòu)建了一個開放數(shù)據(jù)門戶質(zhì)量評估體系，對259個開放數(shù)據(jù)門戶的元數(shù)據(jù)質(zhì)量進行分析與評估，驗證了指標體系的適用性。［7］韋忻伶等人對已有的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估體系進行系統(tǒng)梳理，構(gòu)建了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估動因、評估內(nèi)容和評估方法的循環(huán)迭代檢驗機制。［31］

4.3 實證評估

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量實證評估研究以國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)平臺的真實數(shù)據(jù)為對象進行數(shù)據(jù)質(zhì)量評估，為改進政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估方法與工具提供了依據(jù)，并對進一步提升政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了針對性的建議或意見。

Oviedo等人在Tim Berners-Lee的五星質(zhì)量標準模型的基礎(chǔ)上，提出了一個新的開放門戶數(shù)據(jù)質(zhì)量評估模型，并對哥斯達黎加當?shù)卣_放數(shù)據(jù)進行實證研究以闡釋該模型的測量機制。［32］Viscusi等人探討了基于質(zhì)量的政府開放數(shù)據(jù)合規(guī)性評估框架，其中包括數(shù)據(jù)質(zhì)量維度和一系列衡量合規(guī)性指數(shù)的標準，并運用該框架對意大利當?shù)毓残姓C構(gòu)的開放數(shù)據(jù)樣本進行評估。［33］Vetrò等人在SPDQM數(shù)據(jù)質(zhì)量評估模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個量化的開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估框架，并對意大利的兩組政府開放數(shù)據(jù)集進行實證研究，結(jié)果表明存在數(shù)據(jù)監(jiān)控和質(zhì)量控制過程的國家層面集中式發(fā)布的開放數(shù)據(jù)具有較好的質(zhì)量。［34］Torchiano等人基于ISO25024標準，制定了一系列政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估指標，以意大利公共行政部門的12個不同組織發(fā)布的數(shù)據(jù)集為例，通過開源軟件進行驗證，結(jié)果表明該組評估指標能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)集質(zhì)量的初始自動評估。［35］李凡星構(gòu)建了一個政府開放數(shù)據(jù)平臺的評估體系，對北京、上海、浙江三地的地方政府開放數(shù)據(jù)平臺進行了基于數(shù)據(jù)質(zhì)量的實證評估研究，并從評估實施、政策、技術(shù)、管理、合作五個方面對政府開放數(shù)據(jù)平臺建設(shè)與實施提出建議。［36］李曉彤等人通過對北京、廣州和哈爾濱三個城市的1,900多個政府開放數(shù)據(jù)集質(zhì)量進行評估，發(fā)現(xiàn)三個城市的數(shù)據(jù)集質(zhì)量在完整性、準確性和一致性等維度上總體得分偏低，且不同數(shù)據(jù)集之間的質(zhì)量差異較大，提出政府部門要采取有效措施提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。［37］

5 結(jié)語

政府數(shù)據(jù)開放已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，政府數(shù)據(jù)開放受到全世界各國的高度重視的同時，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量也得到廣泛的關(guān)注。通過對國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的回顧，發(fā)現(xiàn)本領(lǐng)域的研究還存在著一些不足。① 研究比較薄弱。有待學者們針對具體數(shù)據(jù)質(zhì)量問題展開深入的研究與探討，形成一個整體的理論框架。② 缺乏政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制研究。后續(xù)研究可以從不同維度探索開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的科學途徑，從而保障政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進政府開放數(shù)據(jù)的獲取與再利用。③ 缺乏統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準。盡管政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估方法呈現(xiàn)出多樣化特點，但是未形成統(tǒng)一而有效的評估標準，在實踐中評估效果也不盡如人意，對于政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評估可以從評估指標、評估效度及用戶滿意度等方面繼續(xù)深入展開研究。