行業(yè)自律與立法規(guī)制在讀者隱私保護中的利弊分析

董嘉維（上海政法學院圖書館 上海 201701）

行業(yè)自律與立法規(guī)制在讀者隱私保護中的利弊分析

董嘉維（上海政法學院圖書館 上海 201701）

行業(yè)自律與立法規(guī)制是讀者隱私保護工作中兩種主要方式。立法規(guī)制模式的優(yōu)點在于有章可循，缺點是面對社會發(fā)展帶來的新問題具有相對滯后性和僵化性。行業(yè)自律模式在靈活性、及時性、效率上更具優(yōu)勢，但目前我國圖書館行業(yè)自律的現(xiàn)狀不甚理想。本文分析了行業(yè)自律與立法規(guī)制兩種模式在讀者隱私保護中的優(yōu)勢與缺憾，并對完善我國圖書館的行業(yè)自律給出了建議。

圖書館 行業(yè)自律 讀者隱私 隱私保護

圖書館界很早就意識到保護讀者隱私權的重要性，早在1938年美國圖書館協(xié)會（ALA）出臺的《圖書館員道德準則》中，就明確提出“圖書館員應保護讀者隱私”。在圖書館早期的工作中，讀者與圖書館之間因隱私問題而產生的矛盾并不突出。隨著社會的進步和發(fā)展，特別是進入信息時代，因新技術出現(xiàn)而導致讀者隱私權受到侵害的事件頻頻發(fā)生，如物聯(lián)網RFID技術、互聯(lián)網cookie技術等。原本潛伏的隱私矛盾也變得愈發(fā)尖銳。如何行之有效地開展隱私保護工作是擺在圖書館面前亟需解決的問題。在眾多的保護措施中，行業(yè)自律與立法規(guī)制是最主要的兩種方式。與立法規(guī)制相比，行業(yè)自律在靈活性、及時性、效率上更具優(yōu)勢，成為現(xiàn)階段圖書館界保護讀者隱私的主流。

1 讀者隱私權淵源及法律保護現(xiàn)狀

讀者隱私權是讀者在利用圖書館過程中個人信息、個人活動和個人空間依法受到保護，不被他人非法知悉、搜集、公開、利用和侵擾的一種人格權[1]。隱私源于人類“知羞恥”的原始感知，早期人類會使用獸皮、樹葉等遮住自身的敏感部位，這是一種最原始、最樸素的“隱私意識”[2]。隨著社會的進步和發(fā)展，隱私權在內容上和形式上獲得了極大拓展?；诂F(xiàn)代信息技術產生了許多新型的隱私信息，如個人的電子數據等，給隱私保護工作帶來了新的課題與挑戰(zhàn)。

在我國的法律體系中，個人隱私權還沒有作為一項獨立的人格權得到立法確定和細化規(guī)定?，F(xiàn)存與隱私有關的法律規(guī)定零星地分散于民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法和最高人民法院所作的司法解釋中[3]。這些文件的法律效力不一，或高或低，存在較大差異。而與讀者隱私保護直接相關的圖書館專門法仍是空白，我國第一部圖書館法——《中華人民共和國公共圖書館法》尚處于征求意見和審查階段。值得注意的是，該草案已經加入讀者隱私保護的條文：“公共圖書館應妥善保護讀者的個人信息、借閱信息，不得出售或者非法向他人提供”[4]。采用立法規(guī)制模式保障讀者隱私權，其優(yōu)勢在于有章可循，可以明確讀者隱私保護的各項基本原則、具體的法律制度、相應的司法和行政救濟措施，缺點是法律面對日新月異的互聯(lián)網技術具有相對滯后性、僵化性。

2 我國讀者隱私保護的行業(yè)自律現(xiàn)狀

除了立法保護，圖書館界也通過行業(yè)自律的方式對讀者隱私問題進行探索與實踐。所謂自律，就是社會中的個體要自我約束，自我控制，把個體的所作所為主動地納入誠實守信的道德范疇[5]。行業(yè)自律模式依靠本行業(yè)的從業(yè)者，通過自行約定的章程、準則、規(guī)范等形式進行自我約束和管理，使自己的行為更符合國家法律法規(guī)、社會公德和職業(yè)道德[6]。

2.1 行業(yè)宏觀自律現(xiàn)狀

圖書館行業(yè)的宏觀自律是指各級圖書館學會、圖書館聯(lián)盟等行業(yè)組織，出于推動保護讀者隱私權的目的，聯(lián)合政府部門制定和頒布一系列要求各圖書館遵守的行為規(guī)范和基本準則，其內容包括隱私保護的政策性指引和標準、建議性的行業(yè)指南等。

作為行業(yè)宏觀自律最重要的主體，中國圖書館學會已經開始重視讀者的隱私權益。在2002年中國圖書館學會六屆四次理事會上通過的《中國圖書館員職業(yè)道德準則》中，就明確提出“維護讀者權益，保守讀者秘密”[7]。2012年中國圖書館學會起草編制的《公共圖書館服務規(guī)范》中，也規(guī)定圖書館工作人員應“具備良好的職業(yè)道德”，在服務工作中“尊重和維護讀者隱私”。

與中國圖書館學會相比，我國地方圖書館學（協(xié)）會對隱私問題的態(tài)度則呈現(xiàn)出冷熱不均的特點：一部分地方圖書館學（協(xié)）會在出臺的服務規(guī)范、服務標準中，明確提出圖書館須“保護讀者隱私，確保不外泄讀者個人信息”，例如《安徽省公共圖書館服務標準》、《江西省公共圖書館服務標準》等；也有些在出臺的文件中對隱私問題只字未提，如《浙江省公共圖書館服務規(guī)范》；而更多地則是通過其他條文對讀者隱私權予以保障，如“圖書館工作人員應恪守職業(yè)道德，遵守行業(yè)規(guī)范”、“圖書館應制定相關規(guī)章制度，引導用戶遵守法律法規(guī)和公共道德”。

2.2 行業(yè)微觀自律現(xiàn)狀

與宏觀自律相對應，單個圖書館建立符合自身情況的讀者隱私保護機制，可以視為圖書館行業(yè)的“微觀自律”。在國外，由于觀念及歷史原因，以美國為代表的西方國家非常重視對個人隱私的保護。許多美國圖書館會把隱私政策公布在圖書館網站或館內比較醒目的位置，并將保守讀者秘密和讀者信息納入館員的職業(yè)道德范疇。有調查表明，美國56所研究型大學圖書館中，有51所在其網站上公布了隱私政策，普及率為91%[8]，而美國公共圖書館、專業(yè)圖書館的普及率也分別達到64. 7%[9]和90%[10]。

與美國圖書館相比，我國圖書館在該領域的差距十分明顯。學者易斌曾對國內151所高校圖書館、公共圖書館和科研圖書館進行調查，其中只有8 所圖書館制定了隱私政策，普及率為5.3%[11][12]。付立宏、李靈慧調查了國內158所高校、公共圖書館的網站，提供隱私政策的也僅為7個，普及率為4.4%[13]。幾位學者雖然在調查方式和內容側重上有所不同，但其結論卻是一致的：我國圖書館的隱私政策公布及保護措施普及率非常低，行業(yè)微觀自律現(xiàn)狀不容樂觀。

3 行業(yè)自律保護讀者隱私模式評析

3.1 行業(yè)自律模式存在的問題

由于我國在個人隱私權保護方面缺乏專門的法律依據，因此采用行業(yè)自律模式就顯得更為重要。但遺憾的是，在實際情況中我國圖書館界在行業(yè)自律方面的表現(xiàn)并不理想，究其原因主要有：

（1）缺乏強有力的執(zhí)行措施

缺乏強有力的執(zhí)行措施是行業(yè)自律模式保護讀者隱私不力的最主要原因之一。行業(yè)自律模式的運行機制，主要依靠各圖書館對行業(yè)政策的自覺遵守。與法律規(guī)制相比，這些已公布的行業(yè)政策多以帶指南性質的行業(yè)指導為主，并不具備要求本行業(yè)從業(yè)者必須遵守的性質。以中國圖書館學會起草的《公共圖書館服務規(guī)范》為例，在涉及隱私保護的行為規(guī)范時，其內容多以“應”、“應當”而非“必須”等詞語進行描述。因此這只是一種建議性的行業(yè)規(guī)范，圖書館完全可以基于自身考慮在“接受建議并遵從指引”和“不接受建議”之間做出選擇。

（2）缺乏適當的制裁與懲罰措施

從法理學的觀點出發(fā)，規(guī)則的普遍遵守源自于受它規(guī)制的成員怯于其威懾力，而這種威懾力需由規(guī)則中的懲罰措施體現(xiàn)。任何制度或規(guī)則，如果沒有對其違反者相應的懲罰措施來保證對它的執(zhí)行與普遍遵守，都會只具有一種形式上的意義。然而，圖書館行業(yè)自律模式本身并沒有提供一套完備的適用于違反自律規(guī)范的懲罰措施，其背后也鮮有可用的法律作為保障，因此過多地寄希望于圖書館的自我約束只會導致隱私保護工作流于形式。

（3）圖書館界對出臺隱私保護政策缺乏原動力

我國公民隱私保護意識淡薄，多數讀者對涉及讀者隱私權的范疇、類型和政策等內容缺乏足夠的了解，對隱私權的認識僅僅停留在比較模糊、抽象的概念上。根據易斌的調查[14]，在1760位被調查讀者中，只有43.13%的讀者會擔心個人隱私外泄，而對此持不擔心態(tài)度的人數達到41.02%。同時，有超過一半的讀者不會刪除泄露自己隱私的上網歷史記錄、cookies等，也不會因為涉嫌侵犯自身隱私而向圖書館進行投訴或申訴。以上種種都會導致圖書館界對出臺隱私保護政策缺乏原動力。

3.2 行業(yè)自律模式相較立法規(guī)制的優(yōu)勢

雖然行業(yè)自律模式存在這樣或那樣的問題，但以我國目前個人隱私權的立法現(xiàn)狀，想要完全通過法律途徑來保障讀者隱私權顯然是不切實際的。即便是歐美發(fā)達國家，在對待讀者隱私保護問題上，也是立法規(guī)制與行業(yè)自律兩種模式雙管齊下。與立法規(guī)制模式相比，行業(yè)自律模式自身存在著以下兩點優(yōu)勢：

（1）在保護讀者隱私的靈活性與及時性上更具優(yōu)勢

法律作為規(guī)范，其內容是概括的、抽象的、穩(wěn)定的、定型的。法律不能頻繁改動，更不能朝令夕改，否則會失去其權威性和確定性。但是，法律需要調整的現(xiàn)實生活則是具體的、多變的、豐富多彩的[15]。在高速發(fā)展的信息化時代，因新技術誕生而出現(xiàn)個人隱私受到侵犯的案例層出不窮。先進的信息技術給人們帶來便利的同時，也會導致個人資料公開化、社會化、透明化，個人隱私信息處于被隨時侵犯的境地。法律面對這類新型個人隱私侵權問題時，往往難以做出及時的、有針對性的調整。與采用立法規(guī)制相比，就某個具體的行業(yè)環(huán)境而言，行業(yè)自律模式在靈活性與及時性上更具優(yōu)勢。在圖書館界，無論是圖書館學會還是各圖書館，它們的研究團隊和管理團隊比法律制定者具有更多本行業(yè)的專業(yè)知識和實踐專長。這些人對圖書館行業(yè)的發(fā)展更為敏感，理解行業(yè)變革帶來的問題也更為深入。因此，在對待讀者隱私保護問題上，他們會比法律制定者更先知先覺，針對行業(yè)發(fā)展和變革中產生的新問題，可以靈活地調整行業(yè)自律規(guī)范，從而避免法律的滯后與僵化。

（2）行業(yè)自律模式能以更高的效率實現(xiàn)目標

立法規(guī)制模式需要通過制定并實施法律來實現(xiàn)對個人隱私的保護。但是在制定、遵守和執(zhí)行這些法律的過程中，國家和個人都需要承擔大量資源的消耗，比如在立法時調研、討論、修訂所需的開銷，執(zhí)法時必要的人工成本等。而與此形成對比的是，行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標準等自律規(guī)范僅要求圖書館界自行創(chuàng)建、設立和遵守，其開銷不需要由國家和社會給予，而是由各圖書館學會及成員自行負擔。在資源消耗上，當立法規(guī)制模式與行業(yè)自律模式所要達成的目標一致時，行業(yè)自律可以憑借較低的成本優(yōu)勢及時地修改自律規(guī)范，以更高的效率實現(xiàn)目標，而頻繁制定和修改法律的成本則是立法規(guī)制難以承受的[5]。

4 對我國圖書館行業(yè)自律完善的建議

4.1 加強外部力量對行業(yè)自律的有效監(jiān)管

在完善行業(yè)自律的進程中，來自行業(yè)外部的有效監(jiān)管必不可少。目前我國政府對圖書館行業(yè)的監(jiān)管權非常分散，監(jiān)管缺少綜合性和全局性。我國圖書館根據設置主體和服務對象的不同，分為國家圖書館（中央政府主辦）、公共圖書館（地方各級政府主辦）、學校圖書館（各級教育機構主辦）和專門圖書館（科研院所、企業(yè)主辦）等類型[16]。各類圖書館由于上級行政主管部門的不同，容易形成相互獨立、條塊分割、各自為政的局面，行業(yè)自律在組織、管理、規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。因此，政府應當以加強對行業(yè)自律監(jiān)管的統(tǒng)一性和執(zhí)法力度為主要目標，克服目前存在的困難，在監(jiān)管組織、監(jiān)管制度、監(jiān)管程序、監(jiān)管力度等方面做出實質性的改進。此外，來自社會和公民的監(jiān)督也是行業(yè)監(jiān)管的重要力量。圖書館界應適當地疏通與外部的溝通渠道，接收、甄別、采納來自外部監(jiān)督中的中肯建議和意見，改進并完善已有的行業(yè)自律規(guī)范。

4.2 加強圖書館界對行業(yè)自身的監(jiān)督

在行業(yè)外部力量發(fā)揮監(jiān)管作用的同時，圖書館界也應當加強對行業(yè)自身的監(jiān)督。在此過程中，中國圖書館學會應承擔起自律建設和自我監(jiān)督的責任，從維護讀者的隱私權益出發(fā)，領導和組織各級地方圖書館學會，完善已有的隱私保護行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范，根據社會的發(fā)展及時出臺新的行業(yè)政策。在條件允許時，對圖書館行業(yè)內部的隱私保護措施進行審查與督促，對各圖書館的隱私保護工作進行考核與評估。相對于政府的監(jiān)管、社會和公民的監(jiān)督，來自圖書館行業(yè)內部的監(jiān)督會更多關注行業(yè)自身的發(fā)展，往往更具有直接性和先見性。

4.3 鼓勵行業(yè)從業(yè)道德建設

圖書館界要想有效地實現(xiàn)自我規(guī)范、自我約束、自我完善，行業(yè)自律模式就必須建立在良好的行業(yè)道德基礎上，正如一個人的發(fā)展是以其道德素質作為根本前提一樣。如果沒有良好的從業(yè)道德風范，行業(yè)自律也失去了其存在的基礎。因此，圖書館界應當加強對圖書館員和其他從業(yè)者的職業(yè)道德建設，培訓和學習相關的法律知識和行業(yè)政策，提升館員的隱私保護意識，使館員從思想上真正重視起讀者的隱私權益，并在實踐工作中予以落實。

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董嘉維 上海政法學院圖書館參考咨詢部副主任。