我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革近況分析
——以新準(zhǔn)則的頒布為研究視角

韓玲玲

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 新疆烏魯木齊 830012）

我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革近況分析
——以新準(zhǔn)則的頒布為研究視角

韓玲玲

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 新疆烏魯木齊 830012）

國(guó)家在2015年10月下旬頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》預(yù)示著討論多年的政府會(huì)計(jì)改革已基本確定下來。新準(zhǔn)則的頒布表明了我國(guó)政府決心要建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)相結(jié)合的新型的政府會(huì)計(jì)制度，以改變我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度多年來存在的弊端。力圖打破我國(guó)政府會(huì)計(jì)不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)全球化的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政府辦事效率低下、由于政府會(huì)計(jì)信息披露缺失而引起的社會(huì)大眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任感的不利局面。目前政府會(huì)計(jì)改革已初步取得比較好的成績(jī),但改革的進(jìn)行依然存在一些問題，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革仍需要進(jìn)一步進(jìn)行優(yōu)化。為了使2017年1月1日新準(zhǔn)則的實(shí)施可以順利進(jìn)行，本文分析了我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的現(xiàn)狀以及在執(zhí)行的過程中存在的問題并提出建議，以期望對(duì)我國(guó)會(huì)計(jì)改革的順利進(jìn)行提出建議。

基本準(zhǔn)則；改革現(xiàn)狀

一、研究背景

隨著新的基本準(zhǔn)則的公布到現(xiàn)在，我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革從之前的緩慢的摸索階段走向了明朗的規(guī)范之路。經(jīng)過了黨和國(guó)家以及社會(huì)專家的努力和探索，在2014年11月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），《方案》中提到：把我國(guó)當(dāng)局的會(huì)計(jì)制度由單一的預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革成引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度是我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革非常重要的一步。2014年12月尾，《基本準(zhǔn)則》在內(nèi)部采集意見之后于2014年12月開始公開向社會(huì)各界詢問意見，力圖集百家所長(zhǎng)完善我國(guó)的當(dāng)局的會(huì)計(jì)體系。改變我國(guó)和世界發(fā)達(dá)國(guó)家之間的會(huì)計(jì)信息缺乏可比性，政府會(huì)計(jì)質(zhì)量不高的現(xiàn)狀。經(jīng)過各方議決在2015年10月底我國(guó)新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則正式對(duì)外公布，為下一步的政府會(huì)計(jì)改革指明了方向和鋪平了道路。現(xiàn)在我們國(guó)家實(shí)行的政府會(huì)計(jì)制度體系過于龐大，具體執(zhí)行起來太過復(fù)雜。不同制度的規(guī)定有不一樣，有些制度之間的規(guī)定甚至還有相互沖突的地方，目前我國(guó)實(shí)行的政府會(huì)計(jì)制度缺乏一個(gè)同一的框架對(duì)它們進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。通過對(duì)2015年頒布的《基本準(zhǔn)則》進(jìn)行分析，我認(rèn)為新的準(zhǔn)則正式實(shí)行以后將會(huì)將會(huì)改變甚至是終結(jié)我國(guó)政府會(huì)計(jì)混亂的現(xiàn)狀。因?yàn)樾碌臏?zhǔn)則要求今后政府會(huì)計(jì)核算的相關(guān)的全部規(guī)定均不能違反新的基本準(zhǔn)則，所有的政府會(huì)計(jì)核算工作均應(yīng)在基本準(zhǔn)則的指導(dǎo)下進(jìn)行。新的《基本準(zhǔn)則》比1998年所確立的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系框架更加進(jìn)步更加符合時(shí)代的要求，更加順應(yīng)當(dāng)代全球化的經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展需要，更加有利于政府提高我國(guó)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，使我國(guó)的當(dāng)局的會(huì)計(jì)水準(zhǔn)更加進(jìn)步，這必定對(duì)以后我國(guó)當(dāng)局的會(huì)計(jì)工作有著極其長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。合理推動(dòng)會(huì)計(jì)改革對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化尤為重要，高效的政府會(huì)計(jì)治理機(jī)制能有效預(yù)防和抑制政府官員的權(quán)力尋租，由此降低社會(huì)交易成本，促成公共資源科學(xué)配置，因此，政府會(huì)計(jì)制度可成為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的機(jī)制和程序之一?？茖W(xué)變革政府會(huì)計(jì)對(duì)提升政府組織管理能力，開拓國(guó)家治理新路徑，夯實(shí)國(guó)家善治之基礎(chǔ)均有促進(jìn)作用。所以研究政府的會(huì)計(jì)改革近況對(duì)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程尤為重要。因此研究政府會(huì)計(jì)改革的近況也就顯得尤為重要。

二、政府會(huì)計(jì)改革近況

2017年正式實(shí)施的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，改變了以往現(xiàn)行的單一的以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)，而是決定開始采用預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相結(jié)合的政府會(huì)計(jì)。這一舉措有利于提高政府的辦事效率、使得社會(huì)大眾對(duì)政府的信任感進(jìn)一步加強(qiáng)、使我國(guó)會(huì)計(jì)制度與世界趨同化的步伐加快。新準(zhǔn)則的頒布要求2017年實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度相較之現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度有許多改進(jìn)的地方，這里知識(shí)簡(jiǎn)要的概述一下幾個(gè)大的方面：

第一新準(zhǔn)則廢除了我國(guó)實(shí)行多年來一直沿用，但已經(jīng)不再適合我國(guó)的具體國(guó)情的單獨(dú)以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度。2017年1月1日實(shí)行的新的政府準(zhǔn)則并沒有完全拋棄現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度，而是在參照了國(guó)際成功案例，考慮了我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境之后，建立一個(gè)預(yù)算會(huì)計(jì)核財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相結(jié)合的綜合的政府會(huì)計(jì)體系。在新的政府準(zhǔn)則體系下采用的政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相結(jié)合相輔相成相互取長(zhǎng)補(bǔ)短的辦法。與目前實(shí)行多年的預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系相比較后發(fā)現(xiàn)，新的基本準(zhǔn)則具有時(shí)代性，《基本準(zhǔn)則》把政府的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算職能放在了非常重要的位置。這也符合我國(guó)政府會(huì)計(jì)要與國(guó)際趨同的方向，現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)在信息披露方面存在較大的缺陷，但是2017年正式實(shí)施的基本準(zhǔn)則財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)相結(jié)合的辦法，避免了這一長(zhǎng)期以來無法規(guī)避的弊端。可以全方位清晰明了的把政府的預(yù)算執(zhí)行的信息和財(cái)務(wù)信息呈現(xiàn)給相關(guān)使用者及社會(huì)大眾。新準(zhǔn)則既提高了政府的辦事效率，也增加了社會(huì)大眾對(duì)政府的信任度。

第二個(gè)方面是新的準(zhǔn)則增添了政府會(huì)計(jì)的會(huì)計(jì)要素。政府會(huì)計(jì)改革中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，政府會(huì)計(jì)不再是以前的三個(gè)簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)要素核算模式。新的準(zhǔn)則又增添了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用5個(gè)會(huì)計(jì)要素，解決了社會(huì)各界乃至世界各國(guó)呼吁多年的要求，使我國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度更加合理更加現(xiàn)代化。使得政府會(huì)計(jì)核算的信息更加完整。收入、費(fèi)用這兩個(gè)會(huì)計(jì)要素是在政府會(huì)計(jì)中第一次提出來，和目前我國(guó)實(shí)行的預(yù)算會(huì)計(jì)中的收入和支出要素具有較大的差別，這一變化是為了可以更加精準(zhǔn)的讓有關(guān)會(huì)計(jì)信息使用者掌握我國(guó)政府會(huì)計(jì)主體的運(yùn)行成本的信息，還可以對(duì)我國(guó)政府的政府資源管理能力和績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。以便于我監(jiān)督政府的執(zhí)政能力。

第三對(duì)會(huì)計(jì)要素的定義和確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新的定義。新準(zhǔn)則為我國(guó)的政府經(jīng)濟(jì)交易的會(huì)計(jì)處理在政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)制度上供應(yīng)了基本原則，從而使得我國(guó)的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系在內(nèi)在上保持一致性。新準(zhǔn)則在對(duì)當(dāng)局的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行定義時(shí)尤其考慮了當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，重視當(dāng)局財(cái)政管理的特殊需要。

第四個(gè)方面2017年正式施行的基本準(zhǔn)則和現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)資產(chǎn)和負(fù)債的計(jì)量和應(yīng)用相比有了較大的改進(jìn)，2017年正式實(shí)行的基本準(zhǔn)則非常重視用歷史成本對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行計(jì)量，這樣的改革表明我國(guó)希望當(dāng)局制定會(huì)計(jì)制度可以和國(guó)際上先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體相互可比，與世界趨同。這樣的改變既充分考慮了資產(chǎn)負(fù)債計(jì)量的未來適用性，也全面考慮了我國(guó)特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

最后一個(gè)是突破性的創(chuàng)立了當(dāng)局的財(cái)務(wù)報(bào)告體系。2017年之后我國(guó)政府會(huì)計(jì)主題不僅要編制決算報(bào)表，還要編制資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表以及現(xiàn)金流量表，合并財(cái)務(wù)報(bào)表。在新的準(zhǔn)則下我國(guó)當(dāng)局的政府財(cái)務(wù)報(bào)告由政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告形成?；緶?zhǔn)則創(chuàng)立了順應(yīng)當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要的當(dāng)局財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

三、目前政府會(huì)計(jì)改革中出現(xiàn)的問題

我國(guó)的政府會(huì)計(jì)改革既有喜人的成績(jī)，也有令人憂心的問題。今天我們已在準(zhǔn)則體系上基本解決了政府會(huì)計(jì)目標(biāo)單一、會(huì)計(jì)體系不健全、會(huì)計(jì)制度規(guī)范滯后、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)存在弊端、會(huì)計(jì)核算內(nèi)容不全面、會(huì)計(jì)報(bào)表不合理的問題?？墒菑膶?duì)試點(diǎn)地區(qū)的觀察來看，新準(zhǔn)則的執(zhí)行不是一帆風(fēng)順的。主要變化為實(shí)行新準(zhǔn)則人才的缺乏，現(xiàn)有的政府財(cái)務(wù)人員基本都是比較熟悉收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)體系。他們大多不熟悉新的政府會(huì)計(jì)制度，再加上多年的習(xí)慣使得一部分人已經(jīng)形成了固化思維，不愿意甚至是抵觸新的會(huì)計(jì)制度。由于實(shí)行的是預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相結(jié)合的政府會(huì)計(jì)制度，所以不可避免的要編制雙分錄，這使得會(huì)計(jì)工作變得復(fù)雜和難以接受。并且新的準(zhǔn)則并沒有考慮到成本會(huì)計(jì)在新的政府會(huì)計(jì)體系中的應(yīng)用。不利于分析的資源利用效率，也不利于對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

四、建議

一是要對(duì)政府的財(cái)務(wù)部門的人員針對(duì)新準(zhǔn)則進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)。對(duì)政府會(huì)計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，使他們認(rèn)識(shí)新準(zhǔn)則了解新準(zhǔn)則。消除他們因不熟悉而出現(xiàn)的抵觸情緒，使得政府會(huì)計(jì)改革又快又好的實(shí)行。

二是對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行要緩緩的進(jìn)行，不能一蹴而就。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特色決定了要想我國(guó)的當(dāng)局會(huì)計(jì)改革要健康順利的進(jìn)行，就必須緩慢的推行權(quán)責(zé)發(fā)生制度。推行不能操之過急。采用先簡(jiǎn)單后復(fù)雜，逐步提高權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入力度?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》明確，當(dāng)局會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)組成，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。具體來說，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)該實(shí)行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，規(guī)定確認(rèn)資產(chǎn)和負(fù)債的范圍，加大對(duì)金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的確認(rèn)，并計(jì)提折舊和攤銷對(duì)部分難以確認(rèn)的債務(wù)，例如政府擔(dān)保債務(wù)、平臺(tái)融資、未來養(yǎng)老金缺口等，可采取表外披露的方法進(jìn)行報(bào)告。

三是利用我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師專業(yè)的審計(jì)職能為我國(guó)會(huì)計(jì)改革的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。按照國(guó)務(wù)院要求，我國(guó)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過審計(jì)?？紤]到我國(guó)政府審計(jì)資源有限，審計(jì)任務(wù)繁重，支持政府購(gòu)買注冊(cè)會(huì)計(jì)師專業(yè)服務(wù)，是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共部門注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度的必選路徑。張?jiān)徶赋?，日本?huì)計(jì)師事務(wù)所利用了其在企業(yè)的咨詢和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，積極服務(wù)和推動(dòng)了日本政府的應(yīng)計(jì)制政府會(huì)計(jì)改革。2014 年，財(cái)政部發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確將會(huì)審計(jì)服務(wù)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。財(cái)政、審計(jì)等政府監(jiān)管部門通過實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)制度改革，構(gòu)建公開透明的政府會(huì)計(jì)服務(wù)購(gòu)買制度，對(duì)于有效促進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革的發(fā)展將產(chǎn)生積極的影響。

四是要根據(jù)需要把政府會(huì)計(jì)核算范圍進(jìn)行合適的擴(kuò)大。以滿足政府績(jī)效評(píng)價(jià)的需求，財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)有兩種選擇：優(yōu)化內(nèi)容或擴(kuò)展邊界但這二者存在一定的矛盾。應(yīng)在合理確定政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)邊界的基礎(chǔ)上，優(yōu)化其內(nèi)容并擴(kuò)展其邊界。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)充分利用預(yù)算會(huì)計(jì)和決算報(bào)告的信息，編制較為完善的財(cái)務(wù)報(bào)告，提供包含專門績(jī)效報(bào)告的政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)。同時(shí)，政府會(huì)計(jì)資產(chǎn)核算的范圍應(yīng)考慮包括土地、資源等資產(chǎn)，政府會(huì)計(jì)負(fù)債核算的應(yīng)考慮賬外負(fù)債、或有負(fù)債等債務(wù)。這可以全面反映政府的“家底”，為提高政府財(cái)務(wù)管理水平奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

總的來說，進(jìn)過長(zhǎng)期的探索我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革目前我們已經(jīng)與我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相結(jié)合。走的是一條適合我國(guó)國(guó)情的政府會(huì)計(jì)改革之路，通過先進(jìn)行試點(diǎn)再在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣的方法，現(xiàn)已取得初步成果。當(dāng)然在進(jìn)行改革的進(jìn)程中不可避免的會(huì)遇見一些小困難，改革的進(jìn)行不是那么一帆風(fēng)順。隨著國(guó)家加大了對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的決心和力度后，在政府和社會(huì)大眾的共同努力之下，改革的進(jìn)行還是比較順暢。本文分析了我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的現(xiàn)狀及其出現(xiàn)的問題，并提出了一些建議。以期望對(duì)2017年1月1日新準(zhǔn)則的實(shí)施提供一些建議和幫助。然而政府會(huì)計(jì)改革是一個(gè)涉及諸多方面的系統(tǒng)性漸進(jìn)式過程，在我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)背景下，政府會(huì)計(jì)改革仍然要在摸索中繼續(xù)前進(jìn)。

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F235.1

A

10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.014

韓玲玲（1986-），女，漢族，新疆昌吉人，現(xiàn)為新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)2015級(jí)會(huì)計(jì)學(xué)碩在讀研究生。