完善國地稅聯(lián)合辦稅模式的思考

◆陳文裕

完善國地稅聯(lián)合辦稅模式的思考

◆陳文裕

國地稅聯(lián)合辦稅是當(dāng)前完善稅收征管體制，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，提升我國在國際稅收領(lǐng)域影響力和話語權(quán)的重要課題。文章在解讀《深化國稅、地稅征管體制改革方案》關(guān)于國地稅聯(lián)合辦稅的基礎(chǔ)上，剖析了國地稅聯(lián)合辦稅現(xiàn)狀，并就“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下國地稅聯(lián)合辦稅問題進(jìn)行了初步探討。

征管體制；聯(lián)合辦稅；跨界治理

2015年10月中旬，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》要求發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，著力解決現(xiàn)行征管體制中存在的一些突出問題，這為“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下優(yōu)化國地稅聯(lián)合辦稅模式指明了方向。

一、國地稅聯(lián)合辦稅概述

根據(jù)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，國地稅聯(lián)合辦稅的內(nèi)容涵蓋以下三個層面：

（一）宏觀層面。國地稅聯(lián)合辦稅內(nèi)容包括推進(jìn)國際合作、服務(wù)國家治理兩個方面。在推進(jìn)國際合作方面，方案提出要樹立大國稅務(wù)理念，通過積極參與國際稅收規(guī)則制定、加強(qiáng)國際稅收合作、嚴(yán)厲打擊國際逃避稅和服務(wù)對外開放戰(zhàn)略，著力提高跨國納稅人監(jiān)管和服務(wù)水平、擴(kuò)大國際稅收影響力；在服務(wù)國家治理方面，方案提出要建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局，通過推進(jìn)涉稅信息共享、拓展跨部門稅收合作、健全稅收司法保障機(jī)制和加強(qiáng)稅法普及教育，著力優(yōu)化稅收環(huán)境、增強(qiáng)全社會誠信納稅的意識。

（二）中觀層面。國地稅聯(lián)合辦稅內(nèi)容包括優(yōu)化納稅服務(wù)機(jī)制、改進(jìn)稅收征管方式兩個方面。在優(yōu)化納稅服務(wù)機(jī)制方面，方案要求推行稅收規(guī)范化建設(shè)、推進(jìn)辦稅便利化改革、建立服務(wù)合作常態(tài)化機(jī)制與促進(jìn)誠信納稅機(jī)制、健全納稅服務(wù)投訴機(jī)制，著力解決納稅人辦稅兩頭跑導(dǎo)致納稅成本較高等問題；在改進(jìn)稅收征管方式方面，方案要求加強(qiáng)事中事后管理、實施分類分級管理、深化稅務(wù)稽查改革和加快稅收信息系統(tǒng)建設(shè)，著力增強(qiáng)稅收征管針對性和有效性，切實提高稅收征管效能。

（三）微觀層面。國地稅聯(lián)合辦稅內(nèi)容是實施國稅、地稅合作規(guī)范化管理，全面提升合作水平。方案要求采取國稅與地稅互設(shè)窗口、共建辦稅服務(wù)廳、共駐政務(wù)服務(wù)中心等方式，實現(xiàn)“前臺一家受理、后臺分別處理、限時辦結(jié)反饋”的服務(wù)模式；推進(jìn)跨區(qū)域國地稅信息共享、資質(zhì)互認(rèn)、征管互助，擴(kuò)大區(qū)域稅收合作范圍，讓納稅人享有優(yōu)質(zhì)、便捷、統(tǒng)一的納稅服務(wù)。

二、國地稅聯(lián)合辦稅現(xiàn)狀

分稅制以來，國地稅聯(lián)合辦稅成為完善現(xiàn)行征管體制，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，提升我國在國際稅收領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)的重要課題，各地進(jìn)行了大量探索實踐。

（一）現(xiàn)代稅收治理格局初現(xiàn)雛形

2015年以來，國家稅務(wù)總局全面貫徹落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中有關(guān)加強(qiáng)國稅、地稅合作的要求，先后頒發(fā)國地稅合作工作規(guī)范1.0版、2.0版和3.0版，著力推動國地稅在更廣領(lǐng)域、更深層次和更高水平持續(xù)深化合作，使納稅人有更多獲得感和滿足感。

1.推進(jìn)國際合作方面。全國稅務(wù)系統(tǒng)以推動構(gòu)建新型國際稅收關(guān)系為目標(biāo)，全力服務(wù)國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，在推進(jìn)國際稅務(wù)合作中積極發(fā)出中國聲音、提供中國方案和貢獻(xiàn)中國智慧。目前國家稅務(wù)總局已經(jīng)與OECD等25個國際組織建立了合作關(guān)系，與包括“一帶一路”沿線國家在內(nèi)的113個國家和地區(qū)建立了雙邊稅收合作機(jī)制，在幫助提升發(fā)展中國家稅收能力方面共實施了12個合作項目，并在G20杭州峰會上提出了構(gòu)建全球稅收新秩序理念，推動各方攜手共建有利于全球經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長的國際稅收關(guān)系。此外，國家稅務(wù)總局還為“走出去”企業(yè)開通糾紛受理專門通道，提醒注意國際稅制差異、重復(fù)征稅、轉(zhuǎn)讓定價調(diào)查和稅收爭議等風(fēng)險，幫助解決跨境納稅人的雙重征稅和稅收爭議問題。①郭瑞軒：《構(gòu)建新型國際稅收關(guān)系 服務(wù)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略》，《中國稅務(wù)報》，2016年8月8日。

2.服務(wù)國家治理方面。據(jù)《中國稅務(wù)報》報道，截至2016年7月底，全國已有近半數(shù)省份制定并實施了地方稅收保障法規(guī)，為促進(jìn)涉稅信息共享、深化國地稅聯(lián)合辦稅、建立健全全社會共同參與的協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)提供了規(guī)范性制度保障。其中，山東、海南和江西實施了地方稅收保障條例；河北、遼寧、江蘇、福建、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、云南、陜西和寧夏實施了地方稅收保障辦法。從目前各地已經(jīng)實施的地方性稅收保障法規(guī)來看，均是對各部門綜合治稅、協(xié)稅護(hù)稅以及提供各類涉稅信息的職責(zé)做出規(guī)定并加以剛性約束，力求解決過去部門間職責(zé)不清、配合不力等問題，并對搭建信息共享平臺等提出明確要求，以此實現(xiàn)綜合治稅目標(biāo)。其中，云南規(guī)定財政廳、工商局、公安廳、國土廳、住建廳、發(fā)改委、國資委、法院、審計廳、海事局、人社廳以及金融等部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)做好稅收征管工作，并向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供本部門掌握的市場主體資格、專業(yè)資質(zhì)、市場交易、產(chǎn)權(quán)登記等與稅費征管有關(guān)的信息；福建規(guī)定省級稅務(wù)機(jī)關(guān)要依托“數(shù)字福建”的政務(wù)平臺，建立完善福建省涉稅信息交換平臺，并與其他有關(guān)部門以及設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）的信息平臺實現(xiàn)互聯(lián)共享。②厲 征：《近半數(shù)省份稅收保障有“法”可依》，《中國稅務(wù)報》，2016年8月24日。

2014年以來，國家稅務(wù)總局積極探索并推出稅收違法黑名單公布和聯(lián)合懲戒制度，并與國家發(fā)改委等21個單位聯(lián)合簽署了《關(guān)于對重大稅收違法案件當(dāng)事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》。來自《中國稅務(wù)報》消息，截至2016年7月底，全國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)已公布稅收違法黑名單2470件，公安部門配合稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理阻止欠稅人出境邊控483人次，實際阻止出境56人次。③李光輝，焦利輝，厲 征：《稅收違法黑名單：讓失信者寸步難行》，《中國稅務(wù)報》，2016年8月19日。同時，國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局聯(lián)合中國人民銀行、中央文明辦等29個部門簽署了《關(guān)于對納稅信用A級納稅人實施聯(lián)合激勵措施的合作備忘錄》，對納稅信用A級納稅人在稅收服務(wù)、融資授信和進(jìn)出口等18個領(lǐng)域?qū)嵤?1項守信聯(lián)合激勵措施。聯(lián)合懲戒和激勵措施有效地推動了社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)了市場主體依法誠信經(jīng)營，提高了納稅人稅法遵從度，助推了以信用為核心的新型市場監(jiān)管體系的建設(shè)。

（二）國地稅合作規(guī)范正在福建有序推進(jìn)

分稅制以來，福建省國稅局、地稅局在聯(lián)合辦稅方面進(jìn)行了大量探索實踐。早在2004年7月，霞浦縣國稅局、地稅局就在縣城以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上設(shè)立了“聯(lián)合辦稅”服務(wù)廳，在一個窗口就可完成國地稅所有稅種的登記、申報和咨詢，同時，還設(shè)立“聯(lián)合稅收咨詢臺”受理有關(guān)稅收政策咨詢，并合作開通“流動辦稅服務(wù)車”為邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村和海島納稅人提供上門服務(wù)。按照方案要求，福建省國稅局和地稅局在納稅服務(wù)、征收管理、稅務(wù)稽查、信息共享等領(lǐng)域就34個具體項目展開合作，取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會效益，有效地提高了納稅服務(wù)水平和稅收征管質(zhì)效。

1.納稅服務(wù)合作方面。雙方通過統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范，整合服務(wù)資源等一體化服務(wù)方式，在設(shè)立登記、變更登記、注銷登記、為大企業(yè)提供個性化納稅服務(wù)、服務(wù)管理“走出去”企業(yè)、稅收宣傳、培訓(xùn)輔導(dǎo)、共建咨詢熱線、開展以需求為導(dǎo)向的滿意度調(diào)查、共建納稅人權(quán)益保護(hù)組織、納稅信用評價、實施稅務(wù)“黑名單”制度等納稅服務(wù)合作事項方面進(jìn)行有效銜接，提升了納稅人獲得感。

2.征收管理合作方面。雙方通過推動征管互助，認(rèn)真落實委托代征稅款、開展定期定額戶的定額核定工作、核定征收企業(yè)所得稅、管理非正常戶、制定稅收風(fēng)險管理年度合作計劃、開展風(fēng)險應(yīng)對與大企業(yè)稅收風(fēng)險管理、判定非居民企業(yè)構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)資格、開展反避稅調(diào)查、管理適用源泉扣繳管理的非居民稅收、做好對外支付稅務(wù)管理等征收管理合作事項，降低了征納雙方成本，提升了稅收征管效能。

3.稅務(wù)稽查合作方面。雙方通過推進(jìn)稅收執(zhí)法協(xié)同，探索實施聯(lián)合開展專項檢查和區(qū)域稅收專項整治、重點稅源企業(yè)稅收抽查和輪查以及共同管轄納稅人的案件檢查、案件協(xié)查等稅務(wù)稽查合作事項，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，合力打擊稅收違法行為，促進(jìn)了稅收公平。

4.信息共享合作方面。雙方通過共享涉稅信息、聯(lián)合采集第三方涉稅信息、共建涉稅信息交換平臺、開展稅收分析和稅收調(diào)查等合作事項，提升信息應(yīng)用價值，夯實了合作基礎(chǔ)。

（三）福建省內(nèi)國地稅聯(lián)合辦稅已實現(xiàn)全覆蓋

目前，福建省國稅局、地稅局通過互設(shè)窗口、共建辦稅服務(wù)廳和共駐政務(wù)服務(wù)中心這“三種模式”實現(xiàn)了國地稅聯(lián)合辦稅全覆蓋，基本完成了“進(jìn)一家門、辦兩家事”的目標(biāo)，極大地方便了納稅人，提高了納稅人的獲得感、遵從度、滿意度。

1.互設(shè)窗口模式。根據(jù)現(xiàn)有辦稅服務(wù)廳的面積和辦稅窗口設(shè)置情況，經(jīng)雙方協(xié)商一致，在對方的辦稅服務(wù)廳設(shè)置辦稅窗口，并派駐工作人員，實現(xiàn)國地稅聯(lián)合辦稅。截至2016年8月底，全省(不含廈門市，下同)國稅、地稅在縣城所在地互設(shè)辦稅服務(wù)窗口488個。這些辦稅服務(wù)窗口的工作人員以對方派駐、辦理自家涉稅業(yè)務(wù)為主。這種國地稅聯(lián)合辦稅模式是形式意義大于實質(zhì)內(nèi)容的“聯(lián)合”，納稅人辦理業(yè)務(wù)雖然不需要在兩個辦稅服務(wù)廳之間來回往返，但仍然要在不同辦稅窗口進(jìn)行切換，且未能實現(xiàn)國地稅所有涉稅業(yè)務(wù)全覆蓋，高峰期納稅人重復(fù)取號和排隊等候的現(xiàn)象依然存在。

2.共建辦稅服務(wù)廳模式。根據(jù)區(qū)域納稅人分布情況和辦稅服務(wù)現(xiàn)狀，對原來雙方辦稅服務(wù)廳的窗口、人員和征管系統(tǒng)進(jìn)行資源整合，實現(xiàn)雙方共管、共用，徹底解決納稅人“反復(fù)跑、多頭跑”的問題。截至2016年8月底，全省國稅、地稅共建聯(lián)合辦稅服務(wù)廳20個，其中尤以長泰縣國稅局、地稅局率先在全省啟動“共用辦稅廳、暢通業(yè)務(wù)流”的聯(lián)合辦稅模式最為典型。該模式采用“一人一機(jī)一號”的方式辦理涉稅業(yè)務(wù)，“一人”即雙方辦稅服務(wù)廳的任何一個辦稅窗口，都是國地稅合作崗位，同一個窗口人員可以同時辦理兩家涉稅業(yè)務(wù)；“一機(jī)”即辦稅窗口的每一臺計算機(jī)都安裝了國地稅兩套運行系統(tǒng)，并可自由切換，同時配套國地稅兩個POS刷卡機(jī)；“一號”即納稅人辦理涉稅業(yè)務(wù)時只需現(xiàn)場取一個號，向一個窗口提出申請，即辦事項現(xiàn)場辦結(jié)，非即辦事項由國地稅工作人員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，將“進(jìn)一家門、辦兩家事”升級為“到一個窗口、辦兩家事”，實現(xiàn)了真正意義上的國地稅聯(lián)合辦稅。

3.共駐政務(wù)服務(wù)中心模式。按照地方政府要求，雙方共同派員進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心，開展國地稅聯(lián)合辦稅。截至2016年8月底，全省國稅、地稅共駐當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)中心辦稅服務(wù)廳52個。功能最齊全、全省首個整體搬遷進(jìn)駐政務(wù)中心的安溪縣國地稅聯(lián)合辦稅服務(wù)廳采用“一人一窗一屏、雙機(jī)雙網(wǎng)雙系統(tǒng)”的方式辦理涉稅業(yè)務(wù)。通過一個工作人員、一個窗口和一臺計算機(jī)顯示屏幕，同時完成國地稅不同的涉稅業(yè)務(wù)，突破了原有互設(shè)辦稅窗口業(yè)務(wù)、人員不融合的局限，統(tǒng)籌了國地稅納稅服務(wù)資源，精簡了辦稅環(huán)節(jié)，通過“前臺統(tǒng)一受理、后臺分別流轉(zhuǎn)”的方式進(jìn)行合作，實現(xiàn)了信息資源的高度融合，讓納稅人享受到實實在在的便利。

長泰模式的國地稅兩個辦稅服務(wù)廳是在現(xiàn)有辦稅服務(wù)場所的基礎(chǔ)上改造升級，而安溪模式是將國稅辦稅服務(wù)廳、地稅辦稅服務(wù)廳、契稅征收窗口合二為一，整體搬遷至政務(wù)服務(wù)中心。因此，在不新建辦稅服務(wù)場所的前提下，長泰模式既可避免另選址共建辦稅服務(wù)廳造成的不必要浪費，又可解決辦稅高峰期納稅人擁擠等問題，更具有可復(fù)制推廣的價值。國地稅聯(lián)合辦稅，無論是長泰模式，還是安溪模式，都是通過整合國地稅辦稅窗口的服務(wù)資源，統(tǒng)籌利用國地稅辦稅服務(wù)廳的空間和接納能力，統(tǒng)一辦稅規(guī)范，最大的亮點是納稅人辦稅時不用區(qū)分是國稅窗口還是地稅窗口，在一個窗口就能辦完國地稅所有涉稅業(yè)務(wù)。國地稅聯(lián)合辦稅的深度融合，其意義：一是節(jié)約辦稅時間，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，降低納稅成本；二是雙方共用辦稅服務(wù)廳，一套人馬、一套設(shè)施，增強(qiáng)了辦稅窗口人員的綜合素質(zhì)，降低了征收成本；三是提高征管效能、堵塞漏洞防逃稅、降低了稅收風(fēng)險。

（四）制約國地稅聯(lián)合辦稅的三大瓶頸

盡管國地稅聯(lián)合辦稅的空間集約化程度越來越高，三種模式都實現(xiàn)了“進(jìn)一家門、辦兩家事”的目標(biāo)，但距離“互聯(lián)網(wǎng)+國地稅聯(lián)合辦稅”模式下的全新信息化服務(wù)還存在著執(zhí)法主體分離、數(shù)據(jù)庫分立和業(yè)務(wù)流程分設(shè)的三大瓶頸，未能做到最大限度地規(guī)范稅務(wù)人和方便納稅人。

1.稅收執(zhí)法主體分離的瓶頸。長泰的共建辦稅服務(wù)廳模式和安溪的共駐政務(wù)服務(wù)中心模式，都是實行集約化程度相對較高的“一臺顯示器、兩個數(shù)據(jù)庫和POS刷卡機(jī)”運行方式，雖然提高了納稅人與辦稅窗口之間的前端信息集約化程度，但在分稅制的框架下，國稅與地稅是兩個獨立的稅收執(zhí)法主體，這就必然要求窗口工作人員具備一崗多能的綜合素質(zhì)，需要熟練操作國稅、地稅所有涉稅業(yè)務(wù)流程，手工清分、系統(tǒng)切換、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的工作量有增無減；面對違法行為，國稅處罰了，地稅也要處罰，同一違法行為分別處罰讓納稅人不能理解，增加了征納雙方矛盾。加上目前基層一線普遍面臨“人少＋人老、事多＋事細(xì)”困境，呈現(xiàn)出合作粗放、人員疲憊、矛盾集中的新動向。此外，國稅、地稅管轄范圍不一致也為納稅人分類、信用等級評定、資料傳遞等聯(lián)合項目增加了難度，這些都從根本上對國地稅聯(lián)合辦稅效能的提升產(chǎn)生了掣肘。

2.稅收業(yè)務(wù)流程分設(shè)的瓶頸。在協(xié)同執(zhí)法、風(fēng)險共防層面，由于國稅、地稅的涉稅業(yè)務(wù)流程與征管活動各不相同，在目前金稅三期工程中國稅與地稅操作系統(tǒng)還無法有效互聯(lián)互通的情況下，稅收管理效率的提高仍停留在“方法調(diào)整”與“制度修補”等表面，后續(xù)風(fēng)險管理的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險比對未相應(yīng)跟進(jìn)，導(dǎo)致管理服務(wù)風(fēng)險加大，在一定程度上削弱了國地稅聯(lián)合辦稅的效能優(yōu)勢。

3.稅收數(shù)據(jù)庫分立的瓶頸。當(dāng)前金稅三期還沒有完成國地稅業(yè)務(wù)的整合，因此，國地稅數(shù)據(jù)共享途徑，主要是通過手動導(dǎo)出數(shù)據(jù)后在兩個數(shù)據(jù)庫間相互傳送，而申報繳納稅款需要在兩個系統(tǒng)中分別進(jìn)行，無法解決國地稅信息系統(tǒng)獨立數(shù)據(jù)存儲冗余、數(shù)據(jù)分離接口不統(tǒng)一、信息孤島數(shù)據(jù)口徑不一致等信息數(shù)據(jù)共享問題。納稅人網(wǎng)絡(luò)申報納稅仍要通過不同的門戶網(wǎng)站分別向國稅、地稅兩個主管機(jī)關(guān)辦理，網(wǎng)上申報具體操作多數(shù)是分別下載申報表填寫完后由原路徑再次上傳，導(dǎo)致數(shù)據(jù)交換共享的自動化程度較低。

三、完善國地稅聯(lián)合辦稅的對策

“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下完善國地稅聯(lián)合辦稅模式要順應(yīng)稅收治理現(xiàn)代化的趨勢，以“互聯(lián)網(wǎng)＋”智能新技術(shù)革命為契機(jī)，以電子稅務(wù)局建設(shè)為突破口，推進(jìn)國地稅征管制度創(chuàng)新，實現(xiàn)信息技術(shù)與稅收管理的深度融合，構(gòu)建國地稅聯(lián)合辦稅新格局。

（一）國地稅聯(lián)合辦稅戰(zhàn)略框架

稅務(wù)部門應(yīng)主動踐行黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念，借鑒跨界協(xié)同治理模式，進(jìn)一步豐富國地稅聯(lián)合辦稅的內(nèi)涵和外延，制定“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代稅收治理”戰(zhàn)略框架。

1.創(chuàng)新的聯(lián)合辦稅框架。創(chuàng)新聯(lián)合辦稅框架是國地稅聯(lián)合辦稅升級的根本支撐和關(guān)鍵動力，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，借鑒跨界協(xié)作治理模式，激發(fā)包括政府在內(nèi)的各類主體積極主動參與國地稅聯(lián)合辦稅框架的創(chuàng)新驅(qū)動，真正實現(xiàn)稅收治理體系的轉(zhuǎn)型升級。

2.協(xié)調(diào)的聯(lián)合辦稅框架。協(xié)調(diào)聯(lián)合辦稅框架是推進(jìn)國地稅聯(lián)合辦稅跨界融合、提升稅收治理能力的有力保障，通過結(jié)構(gòu)重塑、流程優(yōu)化、業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，借鑒跨界橫向治理模式，推動國地稅聯(lián)合辦稅框架的全面升級，形成稅收治理新能力、新關(guān)系和新路徑。

3.綠色的聯(lián)合辦稅框架。綠色聯(lián)合辦稅框架是通往稅收法治境界的必由之路，是實現(xiàn)權(quán)益保障、誠信互動、征納和諧的歷史選擇，通過云平臺、移動互聯(lián)等技術(shù)促進(jìn)國地稅聯(lián)合辦稅框架的扁平化、征管要素資源配置的集約化，借鑒跨界整體治理模式，徹底解決國地稅聯(lián)合辦稅成本高與效率低的矛盾，構(gòu)建稅收治理綠色生態(tài)圈。

4.開放的聯(lián)合辦稅框架。開放聯(lián)合辦稅框架是拓展國地稅聯(lián)合辦稅生態(tài)空間、提升稅法遵從度和納稅人滿意度的必然要求，通過技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、渠道融合等多維度以及多領(lǐng)域的組合和變革，借鑒跨界協(xié)同治理模式，推動國地稅聯(lián)合辦稅內(nèi)部生態(tài)和外部生態(tài)的無縫銜接，實現(xiàn)國地稅聯(lián)合辦稅與世界互聯(lián)。

5.共享的聯(lián)合辦稅框架。共享聯(lián)合辦稅框架是全面升華稅收文化認(rèn)同感、落實國地稅聯(lián)合辦稅共贏的必然選擇，通過縱橫交錯的云計算、云存儲、云應(yīng)用共享平臺，借鑒跨界協(xié)同治理模式，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代國家治理建設(shè)，實現(xiàn)國地稅聯(lián)合辦稅效益最大化。

（二）國地稅聯(lián)合辦稅跨界治理

借鑒跨界協(xié)同治理模式和國外聯(lián)合辦稅的經(jīng)驗，構(gòu)建起縱橫交錯、內(nèi)外連接的治理架構(gòu)，需要運用互聯(lián)網(wǎng)思維，加強(qiáng)協(xié)同治理和機(jī)制聯(lián)動，創(chuàng)新納稅服務(wù)模式，拓展納稅服務(wù)渠道，開放納稅服務(wù)資源，推動跨地區(qū)、跨層級、跨部門的服務(wù)銜接，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)和納稅人共同參與、優(yōu)勢互補的政務(wù)服務(wù)新格局。

1.國地稅聯(lián)合辦稅協(xié)同治理。借鑒跨界協(xié)同治理模式，廣泛對接互聯(lián)網(wǎng)等智能新技術(shù)，探索搭建集“一帶一路”跨境投資企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國別稅收信息中心于一體的多方共享涉稅數(shù)據(jù)平臺，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+國際稅收治理”建設(shè)。一是國家稅務(wù)總局要與財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、商檢總局、外匯管理局等部門攜手共建跨境投資企業(yè)數(shù)據(jù)庫，采集“走出去”和“引進(jìn)來”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況、商品服務(wù)進(jìn)出口情況、對外收付匯等基礎(chǔ)信息，分門別類形成信息互通、資源共享的數(shù)據(jù)庫。二是針對跨國企業(yè)避稅行為的多發(fā)領(lǐng)域和交易環(huán)節(jié)，加強(qiáng)與OECD、G20、歐盟等國際組織合作，收集和分析貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和資本貿(mào)易等領(lǐng)域第三方互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，查找跨國企業(yè)關(guān)聯(lián)交易、跨境股權(quán)轉(zhuǎn)讓等稅源信息，找準(zhǔn)共性和個性問題并予以分類處理，強(qiáng)化反避稅和跨境稅源管理。三是建立健全稅收風(fēng)險預(yù)警服務(wù)機(jī)制，分國別、地區(qū)、行業(yè)，打造集收集整理、分析研究和更新發(fā)布相關(guān)涉稅信息于一體的企業(yè)“走出去”稅收信息中心，并通過網(wǎng)站、短信、微信、QQ等互聯(lián)網(wǎng)一體化工具將信息發(fā)送給“走出去”企業(yè)，方便納稅人及時準(zhǔn)確地掌握運用最新涉稅信息。四是通過全球稅收征管論壇FTA、相互協(xié)商程序論壇MAP、OECD稅收論壇進(jìn)行國際稅收合作交流，積極推進(jìn)區(qū)域性稅收協(xié)調(diào)、多邊或雙邊稅收協(xié)調(diào)，緊密跟蹤BEPS行動計劃進(jìn)展情況，并將其體現(xiàn)的原則落實到我國稅收立法上，共享BEPS行動計劃和稅收信息自動交換的發(fā)展成果，打擊國際逃避稅，維護(hù)國家稅收權(quán)益。

2.國地稅聯(lián)合辦稅整體治理。借鑒跨界整體治理模式，廣泛對接互聯(lián)網(wǎng)等智能新技術(shù)，依托中國政府門戶網(wǎng)站，探索整合政務(wù)服務(wù)線上線下資源，推進(jìn)稅警合作、稅銀合作等協(xié)稅體系建設(shè)，構(gòu)建權(quán)威、便捷的“互聯(lián)網(wǎng)+稅收共治格局”網(wǎng)上綜合治稅平臺，不斷提高社會綜合治稅能力。一是加快推進(jìn)各省（自治區(qū)、直轄市）國稅、地稅電子稅務(wù)局一體化建設(shè)，通過國家稅務(wù)總局門戶網(wǎng)站與中國政府門戶網(wǎng)站前端整合，形成全國統(tǒng)一的納稅服務(wù)入口，為社會提供一站式服務(wù)。二是依托中國政府門戶網(wǎng)站，深化政務(wù)服務(wù)平臺間對接聯(lián)動，加快推進(jìn)國家稅務(wù)總局門戶網(wǎng)站與國家發(fā)改委、財政部、海關(guān)總署、工商總局、商務(wù)部、公安部、國土資源部以及金融機(jī)構(gòu)等政務(wù)服務(wù)平臺的互聯(lián)互通，制作網(wǎng)站平臺數(shù)據(jù)交換共享合作協(xié)議模板，規(guī)范稅務(wù)部門與其他部門間數(shù)據(jù)共享合作，按需深度共享信息數(shù)據(jù)，比如稅警共享戶籍信息、稅銀共享資金流動信息和納稅信用等級數(shù)據(jù)；統(tǒng)一身份認(rèn)證，實現(xiàn)納稅人實名辦稅“單點登錄、全網(wǎng)通辦”。三是健全電子稅務(wù)局監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)稅務(wù)登記與認(rèn)定以及納稅申報等全部涉稅事項全天候、全方位、全流程、實時動態(tài)監(jiān)控管理和智能預(yù)警，并聚合分析辦稅人流量、業(yè)務(wù)分布情況等數(shù)據(jù)，用于提高辦稅服務(wù)效率和稅收風(fēng)險預(yù)警。四是利用統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)資源，主動向社會發(fā)布納稅人失信行為、黑名單、信用等級等信息；積極推進(jìn)電子稅務(wù)局服務(wù)向手機(jī)移動端、自助辦稅終端、12366服務(wù)熱線電話等延伸，支持納稅人通過網(wǎng)絡(luò)、移動終端、微信、微博、熱線等查詢涉稅信用信息，為納稅人提供多樣便捷的辦事渠道。

3.國地稅聯(lián)合辦稅橫向治理。借鑒跨界橫向治理模式，廣泛對接互聯(lián)網(wǎng)等智能新技術(shù)，整合國地稅關(guān)聯(lián)涉稅業(yè)務(wù)，重構(gòu)涉稅業(yè)務(wù)流程，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+國地稅一體化”電子稅務(wù)局建設(shè)，讓納稅人登錄一個網(wǎng)站平臺即可辦理兩家業(yè)務(wù)、足不出戶即可在網(wǎng)上完成辦稅。一是遵循國稅、地稅業(yè)務(wù)有效銜接的內(nèi)在規(guī)律，構(gòu)建集應(yīng)用移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代智能技術(shù)和國地稅窗口業(yè)務(wù)深度融合于一體的電子稅務(wù)局，實現(xiàn)內(nèi)網(wǎng)外網(wǎng)互聯(lián)互通、消除線上線下區(qū)別、打破時間空間限制、稅收征管和納稅服務(wù)全方位覆蓋，成為服務(wù)社會公眾、納稅人、中介組織、稅務(wù)人員等各類涉稅用戶的綜合性納稅服務(wù)平臺。二是國家稅務(wù)總局牽頭整合構(gòu)建統(tǒng)一的國地稅數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，消除數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、充分共享，尤其是要加快推進(jìn)空間地理信息庫的互聯(lián)互通。三是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國稅、地稅要加快整合面向公眾服務(wù)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，梳理編制電子稅務(wù)局涉稅服務(wù)信息共享目錄，支撐納稅服務(wù)信息資源跨區(qū)域、跨層級互認(rèn)共享，實現(xiàn)國地稅聯(lián)合辦稅的“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”。四是在完善納稅信用等級自動評定、動態(tài)更新的基礎(chǔ)上，通過中國政府門戶網(wǎng)站與政府其他部門互聯(lián)互通、跨界融合，將納稅信用深度融入社會信用體系，構(gòu)建集黑名單、失信行為、信用等級評定和遵從風(fēng)險于一體的社會信用服務(wù)體系，發(fā)揮稅收信用在企業(yè)融資、風(fēng)險評估、資質(zhì)評定等方面的獎懲作用。

4.國地稅聯(lián)合辦稅協(xié)作治理。借鑒跨界協(xié)作治理模式，廣泛對接互聯(lián)網(wǎng)等智能新技術(shù)，探索不同級別的稅務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)分工，設(shè)置區(qū)域性稅務(wù)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)，以及若干納稅服務(wù)延伸點，提高稅收治理效能。一是構(gòu)建以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、分類管理為基礎(chǔ)、重點稅源管理為著力點、智能技術(shù)為支撐，融收入規(guī)劃、稅政管理、稅源管理、風(fēng)險分析和監(jiān)控應(yīng)對、稅務(wù)稽查于一體的現(xiàn)代化稅源管理系統(tǒng)?？偩重?fù)責(zé)全國稅務(wù)稽查規(guī)劃和全國性大案要案稽查，省級負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全省國地稅大案要案聯(lián)合稽查，市級負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市國地稅聯(lián)合稽查。二是構(gòu)建以納稅人需求為導(dǎo)向、智能技術(shù)為依托、高效文明和優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)品牌為基礎(chǔ)、提高納稅遵從度為目標(biāo)，融辦稅服務(wù)、門戶網(wǎng)站、12366納稅服務(wù)熱線、稅務(wù)救濟(jì)于一體的現(xiàn)代化納稅服務(wù)系統(tǒng)。三是構(gòu)建以監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部為重點、監(jiān)控稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)為核心、落實黨風(fēng)廉政責(zé)任制和廉政文化為基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)內(nèi)控機(jī)制與業(yè)務(wù)融合為保障，融政治紀(jì)律巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、政策法規(guī)監(jiān)督、督察內(nèi)審、重大案件審理和政務(wù)公開于一體的現(xiàn)代化法制監(jiān)督系統(tǒng)。四是構(gòu)建以創(chuàng)新稅收執(zhí)法方式為載體、提高稅收服務(wù)質(zhì)量和效率為基礎(chǔ)、全面提升稅收治理能力為目標(biāo)，融綜合部門、人力資源管理、財務(wù)管理、信息技術(shù)和后勤保障于一體的現(xiàn)代化資源保障系統(tǒng)。

（三）國地稅聯(lián)合辦稅治理路徑

國稅、地稅應(yīng)以涉稅數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，嚴(yán)格按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南》要求編制、維護(hù)和更新政務(wù)信息資源目錄，通過國家電子政務(wù)網(wǎng)與其他部門共享交換數(shù)據(jù)，推進(jìn)國地稅服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合。

1.國地稅服務(wù)深度融合。推進(jìn)國地稅聯(lián)合辦稅，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上深度融合。一是構(gòu)建線上線下融合治理機(jī)制，如加快推進(jìn)國地稅實體聯(lián)合辦稅服務(wù)廳與電子稅務(wù)局融合發(fā)展，形成線上線下功能互補、時間和空間相輔相成的國地稅聯(lián)合辦稅新模式；推進(jìn)國地稅實體聯(lián)合辦稅服務(wù)廳向電子稅務(wù)局延伸，整合涉稅業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌納稅服務(wù)資源，統(tǒng)一納稅服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，做到國地稅聯(lián)合辦稅無縫銜接、合一通辦。二是構(gòu)建局部與整體融合治理機(jī)制，如推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)國地稅聯(lián)合辦稅便民服務(wù)網(wǎng)點與電子稅務(wù)局的對接，共享電子稅務(wù)局的服務(wù)資源，重點圍繞稅務(wù)登記、代開發(fā)票、農(nóng)產(chǎn)品收購管理、稅款征收等領(lǐng)域，為農(nóng)村納稅人提供便捷的納稅服務(wù)；加快將電子稅務(wù)局服務(wù)向邊遠(yuǎn)偏僻的貧困地區(qū)延伸，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+納稅服務(wù)”基層全覆蓋。三是構(gòu)建稅收宣傳融合治理機(jī)制，如依托互聯(lián)網(wǎng)打造多元化稅收宣傳平臺，聚合國地稅宣傳資源，進(jìn)一步整合電子稅務(wù)局、稅務(wù)博客、稅務(wù)微信、稅務(wù)微博和移動App的宣傳功能，利用文字、影音、互動相結(jié)合的宣傳新模式，變單方灌輸式宣傳為國地稅聯(lián)合與納稅人互動提高。四是構(gòu)建服務(wù)互動融合治理機(jī)制，如國地稅聯(lián)合拓展“銀稅互動”覆蓋面，結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策確定銀稅服務(wù)扶持的重點行業(yè)和對象，開展以線上服務(wù)為主要模式的銀稅互動服務(wù)。

2.國地稅執(zhí)法適度整合。國地稅聯(lián)合稅收執(zhí)法，應(yīng)建立在互信互動的基礎(chǔ)上，從協(xié)同執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法等方面進(jìn)行執(zhí)法適度整合。一是構(gòu)建稅收執(zhí)法協(xié)同治理機(jī)制，如雙方協(xié)同制定稅收風(fēng)險管理年度合作計劃、風(fēng)險應(yīng)對、建筑服務(wù)企業(yè)外出經(jīng)營稅收、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)稅收一體化管理、企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項備案管理、定期定額戶的定額核定、案件審理與執(zhí)行、發(fā)布稅收違法“黑名單”、推進(jìn)“實名辦稅+風(fēng)險管理+信用管理”三位一體的稅收風(fēng)險防控體系建設(shè)、非居民納稅人境內(nèi)常設(shè)機(jī)構(gòu)管理、非居民納稅人源泉扣繳管理、對外支付稅務(wù)管理、反避稅調(diào)查等。二是構(gòu)建稅收執(zhí)法聯(lián)合治理機(jī)制，如聯(lián)合核定征收企業(yè)所得稅、確定聯(lián)合稽查對象、打擊發(fā)票違法犯罪活動、實施欠稅管理以及大企業(yè)稅收風(fēng)險管理。三是構(gòu)建稅收執(zhí)法統(tǒng)一治理機(jī)制，如統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)等。

3.國地稅信息高度聚合。國地稅共享涉稅信息應(yīng)建立在現(xiàn)代稅收數(shù)據(jù)中心互聯(lián)共享的基礎(chǔ)上，從資源共享、聯(lián)合開發(fā)等方面推進(jìn)信息高度聚合。一是構(gòu)建涉稅信息資源共享治理機(jī)制，如共享雙方內(nèi)部涉稅信息，搭建統(tǒng)一的稅收研究分析主題交流共享區(qū)、建設(shè)集中統(tǒng)一的涉稅數(shù)據(jù)加工處理中心；共享涉稅信息的應(yīng)用，建設(shè)集中統(tǒng)一的風(fēng)險應(yīng)對行業(yè)知識庫和稅收知識管理體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)交換平臺的互聯(lián)互通以及電子證據(jù)的規(guī)范應(yīng)用。二是構(gòu)建涉稅信息資源聯(lián)合開發(fā)治理機(jī)制，如聯(lián)合采集第三方涉稅信息，共同推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息集中智能采集、涉稅數(shù)據(jù)的實時移動采集以及互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的按戶智能歸集；聯(lián)合開展稅收分析，建設(shè)集中統(tǒng)一的風(fēng)險分析識別中心和風(fēng)險應(yīng)對數(shù)據(jù)支持中心，推進(jìn)涉稅異構(gòu)數(shù)據(jù)的智能處理。

（四）國地稅聯(lián)合辦稅模式選擇

1.互設(shè)辦稅窗口模式不宜推廣。在同一個辦稅服務(wù)廳，既有國稅部門辦稅窗口，又有地稅部門辦稅窗口，加上派駐窗口只是各自辦理本部門的部分涉稅業(yè)務(wù)，未能解決納稅人兩頭跑以及重復(fù)取號排隊等候和報送資料等問題，導(dǎo)致納稅人辦理業(yè)務(wù)需要在不同辦稅窗口之間進(jìn)行切換。因此，互設(shè)辦稅窗口的國地稅聯(lián)合辦稅模式，既不符合“服務(wù)深度融合”的要求，也會影響“執(zhí)法適度整合、信息高度聚合”目標(biāo)的實現(xiàn)，沒有推廣的現(xiàn)實意義。

2.共建辦稅服務(wù)廳模式可因地制宜加以推廣。長泰模式由于兩個實體辦稅服務(wù)廳相距較遠(yuǎn)，同步啟用“一窗一人一機(jī)”的模式，通過一個辦稅窗口、一個辦稅人員、一臺計算機(jī)通辦國地稅業(yè)務(wù)，受理范圍包括除政務(wù)服務(wù)中心辦稅窗口外的所有國地稅業(yè)務(wù)，這有利于最大限度地整合現(xiàn)有國地稅辦稅服務(wù)廳資源，將之前的“進(jìn)一家門、辦兩家事”升級為“到一窗口、辦兩家事”，實現(xiàn)真正意義上的國地稅一體化聯(lián)合辦稅。但復(fù)制推廣長泰模式，需要因地制宜選擇適合本地推行的國地稅聯(lián)合辦稅模式，不能生搬硬套搞“一刀切”。現(xiàn)實中，比如云霄、東山、漳州臺商投資區(qū)、漳州開發(fā)區(qū)等國地稅辦稅服務(wù)廳相距較近，就完全沒必要“雙廳并行”，否則，不僅造成納稅資源浪費，又容易導(dǎo)致辦稅高峰期納稅人擁擠。比較理想的是保留一個實體辦稅服務(wù)廳，實施“一窗一人一機(jī)”的模式，同時，增設(shè)全功能自助辦稅服務(wù)廳，讓納稅人有更多的選擇空間，也有利于分流辦稅高峰期納稅人擁擠的壓力。

在因地制宜推廣長泰模式的前提下，可以延伸推出國地稅“三＋N”聯(lián)合辦稅模式，“三”是指一個或兩個實體辦稅廳“一窗一人一機(jī)”，“N”是指多點服務(wù)，視服務(wù)范圍可以是一個或多個國地稅聯(lián)合自助辦稅廳，也可以是行政服務(wù)中心辦稅窗口；政務(wù)服務(wù)中心辦稅窗口只受理聯(lián)合稅務(wù)登記、契稅征收、車輛購置稅征收和二手房交易增值稅代征業(yè)務(wù)，這大都是地方要求或是與其他部門業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較高的涉稅業(yè)務(wù)。至于國地稅聯(lián)合自助辦稅廳，漳州市首個國地稅24小時自助辦稅大廳2016年7月份已在薌城區(qū)開通并成功運行，兩個月來共代開增值稅專用發(fā)票540份，銷售增值稅專用發(fā)票2540份、增值稅普通發(fā)票7050份。該自助辦稅廳占地200平方米，配備14臺自助辦稅終端和5臺自助辦稅電腦，服務(wù)范圍涵蓋增值稅專票代開與發(fā)售、個人社保繳費、納稅證明開具以及便民服務(wù)（代繳電費、電話費）等多項基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，有效地分流了傳統(tǒng)辦稅服務(wù)廳的壓力。

3.共駐政務(wù)服務(wù)中心模式有待完善。由于國地稅共駐政務(wù)服務(wù)中心辦稅窗口受理業(yè)務(wù)范圍較窄，更多的是將其定位為國地稅聯(lián)合辦稅服務(wù)廳的補充或延伸，盡管安溪模式功能最齊全，但要成功復(fù)制推廣安溪模式還存在著一些制約因素。首先，推廣空間受限，各地現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)中心場所有限，大多數(shù)無法提供將國稅辦稅服務(wù)廳、地稅辦稅服務(wù)廳及原有辦證征收窗口合二為一所需的空間，在網(wǎng)絡(luò)辦稅尚未全面覆蓋的背景下解決不了整個區(qū)域的涉稅業(yè)務(wù)大集中，特別是辦稅高峰期納稅人擁擠的壓力；其次，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下新建辦稅服務(wù)場所的可能性不大，加上另外選址共建辦稅服務(wù)廳將造成現(xiàn)有辦稅服務(wù)場所閑置的不必要浪費；再次，不符合“互聯(lián)網(wǎng)＋”發(fā)展趨勢，電子稅務(wù)局的發(fā)展將逐步壓縮實體辦稅服務(wù)廳的空間和接納能力，并讓納稅人享有更便捷高效的納稅服務(wù)。因此，安溪模式的實施需要在鞏固實體辦稅服務(wù)廳的基礎(chǔ)上，視服務(wù)范圍補充若干全功能自助辦稅服務(wù)廳，以緩解辦稅高峰期納稅人擁擠的壓力，實現(xiàn)國地稅聯(lián)合辦稅便利化。

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（責(zé)任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2017)01-0061-08

陳文裕，男，福建省漳州市國家稅務(wù)局干部。