中國(guó)重金屬污染區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策建議

趙其國(guó)，沈仁芳，滕 應(yīng)，李秀華

中國(guó)科學(xué)院南京土壤研究所，江蘇 南京 210008

中國(guó)重金屬污染區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策建議

趙其國(guó)*，沈仁芳，滕 應(yīng)，李秀華

中國(guó)科學(xué)院南京土壤研究所，江蘇 南京 210008

土壤重金屬污染嚴(yán)重威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康，開展重金屬污染區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作對(duì)重金屬污染農(nóng)田土壤治理修復(fù)和保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有重要意義。文章在實(shí)地調(diào)研考察和專題研討的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地總結(jié)了湖南省重金屬污染地區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作進(jìn)展和成效，分析了存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為開展中國(guó)重金屬污染地區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作提供決策依據(jù)。試點(diǎn)工作取得如下的進(jìn)展：2016年長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等3市13縣區(qū)實(shí)施治理式休耕面積10.01萬(wàn)畝（0.6673×104hm2），2017年以整村推進(jìn)方式新增并落實(shí)10萬(wàn)畝（0.6667×104hm2）中度至重度重金屬污染休耕耕地。通過(guò)治理式休耕，大面積水稻（Oryza sativa）鎘含量達(dá)標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品降鎘效果明顯，土壤酸化得到有效緩解，土壤有效態(tài)鎘含量總體上呈現(xiàn)降低的趨勢(shì)。建立了輪作休耕模式，包括實(shí)行分區(qū)治理，形成“休治培”三融合技術(shù)模式，建立以農(nóng)藝調(diào)控為主、邊生產(chǎn)邊修復(fù)的非工程性技術(shù)路徑，探索了水稻與綠肥的輪作模式。建立了建設(shè)機(jī)制與體制：突出政府責(zé)任主體，強(qiáng)化績(jī)效管理；突出補(bǔ)貼政策保障，強(qiáng)化資金落實(shí)；突出農(nóng)民自愿休耕，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管；突出組織模式探索，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)培育。試點(diǎn)工作中也發(fā)現(xiàn)了若干問(wèn)題：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與耕地質(zhì)量下降的矛盾仍然十分突出；重金屬污染區(qū)休耕制度的科技支撐明顯不足，體制機(jī)制還不夠完善。文章提出了若干對(duì)策建議：加強(qiáng)重金屬污染區(qū)輪作休耕制度頂層設(shè)計(jì)；加強(qiáng)重金屬污染區(qū)輪作休耕的科學(xué)技術(shù)研究；加快推進(jìn)重金屬污染區(qū)輪作休耕制度的體制機(jī)制建設(shè)，如資金保障機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償制度和管理機(jī)制等。

重金屬污染區(qū)；輪作休耕；植物移除；體制機(jī)制；對(duì)策建議

耕地重金屬污染是中國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境的主要問(wèn)題之一。2014年 4月，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%，其中鎘（Cd）污染最為嚴(yán)重，樣點(diǎn)超標(biāo)率達(dá)到 7.0%，每年生產(chǎn)的鎘含量超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品已超過(guò)14.6×108kg，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻（孫寧等，2016）。湖南是中國(guó)南方耕地重金屬污染最嚴(yán)重的省份，尤其是“長(zhǎng)株潭”（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭）地區(qū)，該區(qū)域耕地土壤重金屬以鎘為主，鎘超標(biāo)面積多達(dá)幾百萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2），并出現(xiàn)了“鎘大米”事件，嚴(yán)重威脅到當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康（楊陽(yáng)等，2017；方琳娜等，2016）。因此，湖南耕地的重金屬污染治理與修復(fù)工作引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度關(guān)注和重視。

為解決湖南省耕地重金屬污染環(huán)境問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部于 2014年開始在“長(zhǎng)株潭”地區(qū)開展了重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的試點(diǎn)工作。2016年 6月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦等10部委聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，將湖南省重金屬污染區(qū)列為休耕試點(diǎn)區(qū)。因此，湖南省委、省政府高度重視重金屬污染耕地休耕試點(diǎn)工作，將其作為湖南省的一項(xiàng)重大政治任務(wù)來(lái)抓，視為全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“一把手”工程，對(duì)保障湖南省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

基于此，中國(guó)科學(xué)院學(xué)部咨詢項(xiàng)目“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)問(wèn)題咨詢研究”專家組于2017年4月23—26日對(duì)湖南省長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等重金屬污染區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查與考察，聽取了地方政府和有關(guān)專家的匯報(bào)，充分交流了重金屬污染區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作的實(shí)施進(jìn)展，深入分析了目前存在的主要問(wèn)題及其成因，并在此基礎(chǔ)上，提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

1 試點(diǎn)進(jìn)展

湖南省按照黨中央關(guān)于探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的重大戰(zhàn)略部署，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為目標(biāo)，遵循“因地制宜、政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、收益不減少”的基本原則，按照“選品種、調(diào)土壤、控吸收、去污染、保安全”的技術(shù)路徑，劃定了休耕重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)施重金屬污染耕地治理式休耕試點(diǎn)。2016年在湖南長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等3市13縣區(qū)實(shí)施了治理式休耕面積10.01萬(wàn)畝，完成了中央下達(dá)的休耕任務(wù)，2017年又在中度-重度重金屬污染區(qū)新增10萬(wàn)畝休耕耕地并以整村推進(jìn)方式落實(shí)。通過(guò)試點(diǎn)工作實(shí)施治理式休耕，大面積水稻 Oryza sativa鎘含量達(dá)標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品降鎘效果明顯，土壤酸化得到有效緩解，土壤有效態(tài)鎘含量總體上呈現(xiàn)降低趨勢(shì)。當(dāng)前湖南省正在進(jìn)一步優(yōu)化治理式休耕模式，完善耕地休耕制度體系，為深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出貢獻(xiàn)。

1.1 建立輪作休耕模式

根據(jù)湖南省重金屬污染特征和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，湖南省將受污染耕地進(jìn)行劃分，實(shí)行分區(qū)治理，并采用了獨(dú)具特色的治理式休耕模式，建立了以農(nóng)藝調(diào)控為主、邊生產(chǎn)邊修復(fù)的非工程性技術(shù)路徑。

1.1.1 實(shí)行分區(qū)治理

根據(jù)污染程度劃分，將稻米鎘質(zhì)量分?jǐn)?shù)在0.2～0.4 mg·kg-1的耕地列為可達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)；稻米鎘質(zhì)量分?jǐn)?shù)＞0.4 mg·kg-1、土壤全鎘質(zhì)量分?jǐn)?shù)≤1 mg·kg-1的耕地列為管控專產(chǎn)區(qū)；稻米鎘質(zhì)量分?jǐn)?shù)＞0.4 mg·kg-1，土壤全鎘質(zhì)量分?jǐn)?shù)＞1 mg·kg-1的耕地列為作物替代種植區(qū)。在可達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控專產(chǎn)區(qū)采取以農(nóng)藝調(diào)控為主，邊生產(chǎn)邊修復(fù)的技術(shù)路徑；在管控專產(chǎn)區(qū)對(duì)超標(biāo)糧食進(jìn)行處置，探索“四專一封閉”運(yùn)行管理機(jī)制（專企收購(gòu)、專倉(cāng)儲(chǔ)存、專項(xiàng)補(bǔ)貼、專用處置、封閉運(yùn)行）；在作物替代種植區(qū)實(shí)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，改種花卉苗木等非食用經(jīng)濟(jì)作物。

1.1.2 “休治培”三融合技術(shù)模式

湖南重金屬污染區(qū)大力開展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推進(jìn)，形成了“休治培”三融合休耕模式。治理主要采用植物移除修復(fù)的方法；培肥主要采用深翻耕、旋耕開溝、種植豆科綠肥（如紫云英 Astragalus sinicus、紫花苜蓿 Medicago sativa）等措施。

植物移除修復(fù)是指種植超富集或富集重金屬的植物，利用植物根系吸收污染土壤中重金屬并運(yùn)移至植物地上部，通過(guò)收割地上部移除土壤中重金屬的一種方法。該技術(shù)利用的是一些對(duì)重金屬具有較強(qiáng)忍耐和富集能力的特殊植物，要求所用植物具有生物量大、生長(zhǎng)快和抗病蟲害能力強(qiáng)的特點(diǎn)，并具備對(duì)多種重金屬有較強(qiáng)的富集能力。例如，在鎘污染水稻土上，通過(guò)改水稻為伴礦景天 Sedum plumbizincicola、能源高粱 Sorghum bicolor、花生Arachis hypogaea、油葵Helianthus annuus等，實(shí)現(xiàn)去污的目的（Yu et al.，2014）。

（1）鎘超積累植物。伴礦景天是目前已知的鎘超富集植物，其年鎘去除率能達(dá) 10%～20%，遠(yuǎn)高于一般的修復(fù)措施和技術(shù)模式。同時(shí)，也可通過(guò)伴礦景天與Cd低積累水稻輪作、或與玉米Zea mays等間套作，可在不影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，通過(guò)2～5年修復(fù)可實(shí)現(xiàn)鎘中低污染酸性土壤修復(fù)。

（2）鎘富集生物量大植物。能源高粱，可分為生物質(zhì)高粱、甜高粱、兼用型高粱3種，其特點(diǎn)是生物質(zhì)產(chǎn)能高（每畝產(chǎn)干物質(zhì)可達(dá)1.63 t），重金屬富集能力強(qiáng)（引進(jìn)的阿爾托生物質(zhì)高粱莖稈的鎘含量可達(dá)8 mg·kg-1），對(duì)重金屬污染、退化的耕地有很好的治理和修復(fù)作用，經(jīng)過(guò)3～5年（或5～8年，根據(jù)耕地具體污染程度而定）修復(fù)即可恢復(fù)到“安全利用”的程度。

（3）鎘富集經(jīng)濟(jì)作物?；ㄉ?、油葵等油料作物，是鎘吸收積累作用強(qiáng)的植物，生物量也高，可選擇性使用（但其壓榨出來(lái)的油，因鎘含量超標(biāo)不宜食用）。同時(shí)，其他植物，如苧麻 Boehmeria nivea、苗木香樟Cinnamomum camphora等，也可用于鎘污染土壤的修復(fù)。

1.1.3 探索鎘低積累水稻與綠肥輪作模式

通過(guò)探索控制吸收、降低活性等措施達(dá)到鎘低積累的目標(biāo)，同時(shí)采用與綠肥輪作的方式培肥土壤，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。

（1）控制吸收。選育、篩選和種植鎘低積累水稻品種，早稻采用低鎘水稻品種“株兩優(yōu)189”，晚稻選用低鎘水稻品種“H優(yōu)159”。通過(guò)噴施葉面阻控劑，阻抗水稻對(duì)鎘的吸收和運(yùn)轉(zhuǎn)，提升稻米品質(zhì)。

（2）降低活性。在水稻生長(zhǎng)期間科學(xué)管理水分，實(shí)行科學(xué)灌溉，施用石灰調(diào)節(jié)土壤酸堿度（pH值），鈍化重金屬活性、施用土壤調(diào)理劑等。

（3）培肥改良土壤。通過(guò)翻耕改土，種植豆科綠肥（如紫云英、紫花苜蓿），培肥土壤，提升地力（湯文光等，2011）。

1.1.4 成效

上述治理式休耕模式在湖南省“長(zhǎng)株潭”地區(qū)的長(zhǎng)沙縣、株洲縣、醴陵市、攸縣、湘潭縣等市縣進(jìn)行了大面積示范推廣，經(jīng)過(guò)治理式休耕，示范區(qū)稻米鎘含量得到有效控制，達(dá)標(biāo)率超過(guò)90%以上，土壤pH值由5.5提高到5.88，土壤酸化得到有效緩解，土壤有效態(tài)鎘含量降低幅度在 20%～30%，基本上實(shí)現(xiàn)了控制稻田鎘污染，保障水稻生產(chǎn)安全的目標(biāo)。此外，該治理式休耕技術(shù)模式，每年大面積修復(fù)治理成本在500元以下，穩(wěn)定了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收益，具有較好的推廣應(yīng)用前景，為治理耕地重金屬污染提供了切實(shí)可行的方向和路徑，成果得到了農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部認(rèn)可。

1.2 建設(shè)機(jī)制與體制

1.2.1 突出政府責(zé)任主體，強(qiáng)化績(jī)效管理

規(guī)定省農(nóng)委、省財(cái)政廳負(fù)責(zé)休耕監(jiān)督指導(dǎo)，試點(diǎn)縣負(fù)責(zé)組織實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)督促，村委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)。出臺(tái)了《湖南省耕地治理式休耕試點(diǎn)考核辦法（試行）》，將考核結(jié)果運(yùn)用到糧食生產(chǎn)績(jī)效考核中，凡休耕績(jī)效不達(dá)標(biāo)的，取消糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣評(píng)選資格。以休耕地村委會(huì)為管護(hù)主體，負(fù)責(zé)休耕耕地的管理和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，確保休耕不棄耕不拋荒。

1.2.2 突出補(bǔ)貼政策保障，強(qiáng)化資金落實(shí)

規(guī)定全年休耕耕地補(bǔ)貼每年700元，包括各項(xiàng)技術(shù)措施的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用。保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不落空，休耕耕地承包者在休耕期間，仍然按照相關(guān)規(guī)定同等享受耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。力?？h級(jí)政府積極性，明確試點(diǎn)縣市區(qū)因休耕而減少的糧食產(chǎn)量，不影響該縣糧食生產(chǎn)績(jī)效考核，不影響糧食生產(chǎn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼等資金額度。

1.2.3 突出農(nóng)民自愿休耕，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管

堅(jiān)持不影響農(nóng)民收入，做到農(nóng)民自愿申報(bào)休耕地塊。構(gòu)建休耕審批制度，保證耕地相對(duì)集中，連片以村組為單元，采取村級(jí)申報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)農(nóng)業(yè)和財(cái)政部門復(fù)核、政府審批的程序，報(bào)省市備案。加強(qiáng)信息公示，對(duì)休耕區(qū)域位置、面積、責(zé)任人、相關(guān)政策規(guī)定、農(nóng)戶信息等進(jìn)行公開，接受社會(huì)監(jiān)督。重視信息化管理和休耕效果監(jiān)測(cè)，建立遙感數(shù)據(jù)庫(kù)，上報(bào)地塊信息，實(shí)現(xiàn)休耕地制度的信息化管理。印發(fā)了《耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)方案》，委托第三方定點(diǎn)監(jiān)測(cè)耕地質(zhì)量和稻谷重金屬含量，評(píng)估治理式休耕效果。

1.2.4 突出組織模式探索，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)培育

基本形成了政府主導(dǎo)型和企業(yè)主體型的組織管理模式，特別是重視企業(yè)主體型，主要依靠農(nóng)民專業(yè)合作社、環(huán)保企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體，采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，由第三方負(fù)責(zé)措施落地和治理修復(fù)，目前參與試點(diǎn)工作的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社達(dá)1200多家，環(huán)保企業(yè)130多家，370多家企業(yè)研發(fā)的近400個(gè)產(chǎn)品聚集到試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行展示，極大地推動(dòng)了湖南省環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

2 存在問(wèn)題

2.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與耕地質(zhì)量下降的矛盾仍然十分突出

湖南是全國(guó)糧食生產(chǎn)核心區(qū)之一。目前湖南糧食庫(kù)存已達(dá)到了歷史的最高點(diǎn)，糧食生產(chǎn)多年登上300×108kg臺(tái)階。湖南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的諸多矛盾和難題主要在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，應(yīng)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把湖南打造成“以精細(xì)農(nóng)業(yè)為特色的優(yōu)質(zhì)農(nóng)副食品供應(yīng)基地”。實(shí)施耕地休耕制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是“藏糧于地、藏糧于技”的具體途徑。從現(xiàn)實(shí)意義講，一是緩解耕地負(fù)荷過(guò)重。湖南現(xiàn)有耕地6200萬(wàn)畝，其中，水田4950萬(wàn)畝。常年農(nóng)作物播種面積達(dá)1.3億畝以上，水稻面積和產(chǎn)量穩(wěn)居全國(guó)第一，糧食生產(chǎn)任務(wù)一直很重，耕地長(zhǎng)期高強(qiáng)度、掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化，嚴(yán)重影響了耕地的綜合產(chǎn)能。二是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)亮起了“紅燈”。多年來(lái)全省土肥水藥資源超強(qiáng)度利用，每畝耕地化肥用量達(dá)到了 34.3 kg，農(nóng)藥用量達(dá) 11×104t，而利用率僅有31.5%，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重。三是土壤重金屬污染突出，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。湖南“長(zhǎng)株潭”地區(qū)耕地大面積稻米鎘超標(biāo)現(xiàn)象依然存在，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障任務(wù)還十分艱巨。建議國(guó)家進(jìn)一步重視湖南省重金屬污染治理與修復(fù)工作，將其作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要試點(diǎn)。

2.2 重金屬污染區(qū)休耕制度的科技支撐明顯不足

圍繞重金屬污染區(qū)休耕制度試點(diǎn)工作，湖南省在耕地重金屬污染調(diào)查、休耕技術(shù)模式探索、休耕效果評(píng)估等方面了做了大量的基礎(chǔ)性研究工作。

組織相關(guān)力量對(duì)“長(zhǎng)株潭”地區(qū)800多萬(wàn)畝耕地開展重金屬污染調(diào)查工作，完成了土壤-農(nóng)產(chǎn)品“一對(duì)一”樣品分析。根據(jù)土壤全鎘污染程度和稻米鎘含量，初步了劃分了重點(diǎn)休耕區(qū)域，如 2016年休耕地塊中，重金屬污染耕地可達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)1.38萬(wàn)畝、管控專產(chǎn)區(qū)8.11萬(wàn)畝、替代種植區(qū)0.52萬(wàn)畝。而2017年新增的10萬(wàn)畝休耕耕地的劃分標(biāo)準(zhǔn)則發(fā)生了變化，僅劃分為安全利用區(qū)和嚴(yán)格管控區(qū)?，F(xiàn)行的重金屬污染耕地休耕劃分方法對(duì)休耕農(nóng)田的劃分尚無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)，造成該休耕的得不到休耕，而不該休耕的卻被休耕。休耕耕地劃分應(yīng)該在分類分級(jí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。

根據(jù)重金屬污染特征，建立了以農(nóng)藝調(diào)控為主、邊生產(chǎn)邊修復(fù)的非工程性技術(shù)路徑。但是，技術(shù)設(shè)計(jì)思路仍然以安全利用為主，技術(shù)模式比較單一，難以滿足生產(chǎn)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)分區(qū)分類的治理原則，有些耕地需采用植物移除修復(fù)技術(shù)模式，而該項(xiàng)工作仍處于田間試驗(yàn)階段，無(wú)法大面積推廣應(yīng)用。今后需應(yīng)用綜合性方法，如“低累積作物+高富集植物+水肥栽培調(diào)控+化學(xué)調(diào)控+微生物調(diào)控方式”等模式對(duì)重金屬污染耕地進(jìn)行修復(fù)。

2.3 重金屬污染區(qū)休耕制度的體制機(jī)制不夠完善

休耕制度不僅是生產(chǎn)制度的更新，更是農(nóng)業(yè)理念上的認(rèn)識(shí)更新。重金屬污染區(qū)休耕制度的體制機(jī)制仍然存在如下不夠完善的地方：

休耕認(rèn)識(shí)還不到位，部分地方政府承擔(dān)休耕任務(wù)的積極性不高。從思想認(rèn)識(shí)上看，目前全省有關(guān)休耕地的思想還不夠完全統(tǒng)一，部分人或部門市縣區(qū)政府對(duì)休耕認(rèn)識(shí)還不到位，不愿意承擔(dān)休耕任務(wù)，對(duì)湖南落實(shí)休耕制度持消極被動(dòng)態(tài)度，擔(dān)心引發(fā)糧食生產(chǎn)的大滑坡，或者還是注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)工作。

頂層設(shè)計(jì)還不夠完善，缺乏科學(xué)的休耕計(jì)劃。從組織機(jī)制上看，全省成立了領(lǐng)導(dǎo)工作小組，共同研究部署了湖南省休耕試點(diǎn)實(shí)施方案，由于重金屬污染治理修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，頂層設(shè)計(jì)還不夠完善，缺乏科學(xué)的休耕計(jì)劃。

休耕政策的可持續(xù)性和預(yù)期性還不夠明朗。休耕時(shí)限不明確，對(duì)下一步的休耕工作，國(guó)家層面還沒(méi)有明確的整體規(guī)劃。今年的休耕試點(diǎn)資金計(jì)劃尚未完全落地，而目前政府與休耕農(nóng)戶的協(xié)議時(shí)限是3年，制度上難以保證休耕方案的可持續(xù)性。

休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，項(xiàng)目單一，不能適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，影響休耕積極性。由于各種不確定因素的存在，糧食價(jià)格每年會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，這些不確定性會(huì)讓休耕得不到應(yīng)有的保護(hù)，影響農(nóng)民的積極性。同時(shí)，缺乏明確的休耕耕地管護(hù)費(fèi)。南方水田休耕后如不加強(qiáng)管護(hù)，休耕耕地將出項(xiàng)“一年長(zhǎng)草、兩年長(zhǎng)柴、三年長(zhǎng)樹”的現(xiàn)象，目前休耕補(bǔ)貼資金來(lái)源于重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)項(xiàng)目，而沒(méi)有直接的休耕耕地管護(hù)費(fèi)。

休耕耕地計(jì)稅面積與實(shí)際面積不完全一致，存在確權(quán)的問(wèn)題。由于歷史原因，歷史的計(jì)稅面積普遍小于實(shí)際確權(quán)面積，如果繼續(xù)以計(jì)稅面積核算，農(nóng)民意見(jiàn)很大，增加了休耕政策落地的操作難度。建議后續(xù)休耕面積以確權(quán)面積為核算標(biāo)準(zhǔn)。

土地流轉(zhuǎn)、工程監(jiān)督、考核評(píng)估、培訓(xùn)教育等工作機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，建立有效的重金屬耕地休耕制度試點(diǎn)工作體系。

3 對(duì)策建議

根據(jù)湖南省重金屬污染區(qū)耕地休耕制度試點(diǎn)工作的實(shí)施情況以及存在的主要問(wèn)題，重金屬污染區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與土壤環(huán)境安全依然存在十分嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，需要繼續(xù)探索切實(shí)可行的試點(diǎn)技術(shù)途徑和輪作休耕管理制度。為此，我們提出如下對(duì)策建議。

3.1 加強(qiáng)重金屬污染區(qū)輪作休耕制度頂層設(shè)計(jì)

建議國(guó)家層面盡早制訂耕地輪作休耕總體規(guī)劃，完善輪作休耕制度頂層設(shè)計(jì)。加大對(duì)湖南省輪作休耕的支持力度。湖南作為中國(guó)的糧食主產(chǎn)省份，耕地復(fù)種指數(shù)高，建議同步啟動(dòng)推進(jìn)輪作休耕試點(diǎn)，在休耕的同時(shí)，也支持湖南開展稻-油、稻-肥、稻-馬鈴薯等水旱輪作。按照全國(guó)的統(tǒng)籌部署，科學(xué)制訂適宜湖南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的 3～5年或 5～10年的輪作休耕實(shí)施方案。

3.2 加強(qiáng)重金屬污染區(qū)輪作休耕的科學(xué)技術(shù)研究

研究重金屬污染區(qū)耕地適于輪作休耕的區(qū)域劃分方法，制定輪作休耕農(nóng)田的劃分標(biāo)準(zhǔn)。休耕的農(nóng)田應(yīng)該具有下列特征：農(nóng)產(chǎn)品中重金屬普遍超標(biāo)、無(wú)法通過(guò)采用其他農(nóng)作物替代而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；土壤污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)安全利用措施已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；綜合評(píng)估已達(dá)到需要實(shí)施土壤污染修復(fù)且具備修復(fù)條件。建議以土壤重金屬的有效量作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)耕地土壤中重金屬的污染程度進(jìn)行分級(jí)。研究污染區(qū)輪作休耕模式下耕地重金屬含量和耕地質(zhì)量的時(shí)空演變規(guī)律、土壤-作物系統(tǒng)中重金屬的遷移轉(zhuǎn)化過(guò)程及其機(jī)理、土壤重金屬形態(tài)變化-農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量之間的環(huán)境調(diào)控機(jī)制、基于農(nóng)產(chǎn)品安全的耕地資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)模型、土壤重金屬鈍化劑-調(diào)理劑-修復(fù)劑-生物材料等多功能產(chǎn)品、耕地重金屬污染控制與修復(fù)綜合技術(shù)模式；建立耕地環(huán)境綜合治理與監(jiān)管體系；研發(fā)輪作休耕面積和耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)識(shí)別的遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，構(gòu)建多要素資源環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)與信息平臺(tái)等；建設(shè)重金屬污染區(qū)輪作休耕的長(zhǎng)期定位生態(tài)試驗(yàn)站，開展不同修復(fù)方法的長(zhǎng)期定位試驗(yàn)工作，準(zhǔn)確評(píng)估不同方法的效果，篩選更加有效的技術(shù)模式（Wang et al.，2016；翁伯琦等，2015）。

3.3 加快推進(jìn)重金屬污染區(qū)輪作休耕制度的體制機(jī)制建設(shè)

3.3.1 繼續(xù)完善機(jī)制，實(shí)施規(guī)范管理

各地區(qū)各部門完善日常檢查、抽查、巡查機(jī)制；建立有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與修復(fù)網(wǎng)絡(luò)，建立試點(diǎn)和推廣區(qū)域的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；完善對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考核機(jī)制；完善對(duì)地方政府的績(jī)效考核機(jī)制；完善對(duì)試點(diǎn)工作實(shí)施的評(píng)估和反饋機(jī)制；完善第三方驗(yàn)收和政策評(píng)估機(jī)制；支持、鼓勵(lì)第三方承包、引入PPP模式等。

3.3.2 構(gòu)建穩(wěn)定的輪作休耕制度資金保障機(jī)制

輪作休耕是一項(xiàng)持續(xù)性的制度，需要穩(wěn)定的資金投入保障。目前，資金投入渠道不穩(wěn)固，造成了今年實(shí)施方案不能及時(shí)落地的被動(dòng)局面。建議國(guó)家將輪作休耕資金納入中央財(cái)政年度預(yù)算，并跨年提前安排下一年度輪作休耕計(jì)劃與資金。

3.3.3 建立生態(tài)補(bǔ)償制度和管理機(jī)制

構(gòu)建實(shí)施耕地輪作休耕的差別補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建輪作休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保政策可持續(xù)性；建立嚴(yán)格的耕地補(bǔ)貼資金問(wèn)責(zé)制度、補(bǔ)貼補(bǔ)償制度和投入機(jī)制，培育生態(tài)環(huán)保的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷慕?jīng)濟(jì)收益。

3.3.4 構(gòu)建輪作休耕開放治理平臺(tái)

建設(shè)開放展示平臺(tái)，繼續(xù)組織實(shí)施新技術(shù)、新產(chǎn)品集中展示，做好重金屬污染治理與修復(fù)技術(shù)和產(chǎn)品的篩選平臺(tái)；全面推進(jìn)重金屬污染耕地第三方治理，繼續(xù)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，讓更多企業(yè)參與到耕地輪作制度試點(diǎn)工作中來(lái)；搭建科技攻關(guān)和交流合作平臺(tái)，加強(qiáng)實(shí)用型治理技術(shù)產(chǎn)品的協(xié)同攻關(guān)和國(guó)際合作交流，引進(jìn)、吸收、消化國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)模式的集成創(chuàng)新。

3.3.5 輪作休耕規(guī)范化、程序化、制度化管理

國(guó)家有關(guān)部門要盡快制定《耕地輪作休耕管理暫行條例》，根據(jù)本地實(shí)際情況制定《耕地輪作休耕的實(shí)施辦法》等政策性文件。

致謝：感謝湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)和有關(guān)專家以及項(xiàng)目組全體成員的大力支持。

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Pilot Progress, Problems and Countermeasures on Farmland Rotation and Fallow System in the Heavy Metal Polluted Region of China

ZHAO Qiguo, SHEN Renfang, TENG Ying, LI Xiuhua
Institute of Soil Science, Chinese Academy of Sciences, Nanjing 210008, China

Arable soils polluted by heavy metals pose serious threat to the quality and safety of agricultural products as well as human health. It is of great significance to carry out pilot studies of the crop rotation and soil fallowing for remediation of heavy metal polluted farmlands and for guarantee of green developments in agriculture. Based on results from in situ investigations and consensus of professional forums, this paper offers a comprehensive summary of the progress and achievements of the pilot studies on crop rotation and fallow of arable soils in Hunan Province, analyzes existing problems and provides countermeasures to tackle the problems, providing some bases for decision making in regulating future pilot programs of crop rotation and fallowing of farmlands located in regions polluted with heavy metals in China. The pilot study was successful in implementing fallowing of soils with an area of 0.667 3×104hm2for remediation within the 13 counties or districts in the cities of Changsha, Zhuzhou, Xiangtan in 2016.Further progress was accomplished in 2017 when additional farmlands of medium to severe heavy metal pollution with an area of 0.666 7×104hm2were made fallowing village by village for the purpose of remediation. Through fallowing practices for remediation,the cadmium contents of rice (Oryza sativa) were within the limits of the safety standards, the efficacy of cadmium reduction in agricultural produces was significant, acidification of soils was effectively alleviated, and the bio-available cadmium concentrations seemed to decline overall. Good practices and exploratory measures were adopted in the pilot studies, including crop rotation and fallowing, block-wise remediation, formation of merged "fallowing, remediation and nurturing of agro-business" technical model,establishment of non-engineering path of using agricultural practices as the main adjustment and control while allowing active cultivation and remediation run side by side, exploration of alternating rice and green manure. The pilot studies also established a system of rules and regulations: emphasizing the controlling importance of government, enhancing the management of accomplishment and efficiency, stressing implementation of the policy of allowance, ensuring the availability of funds, highlighting the voluntary nature of fallowing by farmers, strengthening processes supervision, striking exploration of viable organization schemes, and nurturing businesses. Some problems were discovered during the pilot studies: severe conflicts between the needs for quality and safety of agricultural produces versus the continuous decline of quality of arable soils, no adequate scientific supports in regulating crop rotation and fallowing of heavy metal polluted areas, lack of mature infrastructures and managements. These suggested countermeasures are offered in the paper: better hierarchy design of the rules and regulations governing the crop rotation and soil fallowing of regions polluted by heavy metals; more scientific research in crop rotation and soil fallowing; accelerating the implementation of infrastructures and management mechanisms in crop rotation and soil fallowing especially the mechanism of funding; policy of ecological subsidy and its management.

heavy metal polluted region; crop rotation and fallowing; phyto-remediation; infrastructure and mechanism; suggested countermeasures

10.16258/j.cnki.1674-5906.2017.12.001

X53

A

1674-5906（2017）12-2003-05

趙其國(guó), 沈仁芳, 滕應(yīng), 李秀華. 2017. 中國(guó)重金屬污染區(qū)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策建議[J]. 生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào), 26(12): 2003-2007.

ZHAO Qiguo, SHEN Renfang, TENG Ying, LI Xiuhua. 2017. Pilot progress, problems and countermeasures on farmland rotation and fallow system in the heavy metal polluted region of China: [J]. Ecology and Environmental Sciences, 26(12): 2003-2007.

中國(guó)科學(xué)院學(xué)部咨詢項(xiàng)目（2016ZWH002A-002）

趙其國(guó)（1930年生），男，研究員，著名土壤學(xué)家，中國(guó)科學(xué)院院士，博士生導(dǎo)師。曾任中國(guó)科學(xué)院南京土壤研究所所長(zhǎng)，中國(guó)土壤學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，國(guó)際土壤學(xué)會(huì)鹽漬土委員會(huì)主席，國(guó)際土壤學(xué)會(huì)土壤環(huán)境委員會(huì)第一副主席，國(guó)際山地研究中心理事，江蘇省和南京市科協(xié)副主席，《生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)》主編。長(zhǎng)期從事中國(guó)及世界土壤地理與土壤資源研究。在熱帶土壤發(fā)生上，首次明確提出中國(guó)紅壤具有古風(fēng)化過(guò)程及現(xiàn)代紅壤化過(guò)程兩種對(duì)立統(tǒng)一的理論。提出“土壤圈”研究的新方向，主持建立了“土壤圈物質(zhì)循環(huán)開放實(shí)驗(yàn)室”。提出南方紅壤分區(qū)整治、退化土壤改良以及土壤生態(tài)與環(huán)境評(píng)價(jià)的多種規(guī)劃與開發(fā)方案。曾建議并參與國(guó)家“土壤質(zhì)量”及“東南環(huán)境質(zhì)量”等“973”研究項(xiàng)目，參與農(nóng)業(yè)與環(huán)境、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)等重大問(wèn)題的咨詢和研究。2008—2011年參與“中國(guó)至2050年農(nóng)業(yè)科技發(fā)展路線圖”研究并擔(dān)任組長(zhǎng)。近年來(lái)提出了發(fā)展中國(guó)“生態(tài)高值農(nóng)業(yè)”的理念與建議。曾獲中國(guó)科學(xué)院竺可禎獎(jiǎng)、國(guó)際道庫(kù)恰也夫獎(jiǎng)、第四屆日經(jīng)亞洲大獎(jiǎng)等國(guó)際、國(guó)家及中國(guó)科學(xué)院獎(jiǎng)共20次。發(fā)表專著21本，論文400余篇。已培養(yǎng)研究生100多名。E-mail: qgzhao@issas.ac.cn

*通信作者

2017-12-06