人口流出讓農(nóng)村治理“空心化”？

馬 亮（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，大大加速了中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但也讓他們身后日漸遠(yuǎn)去的農(nóng)村變得模糊。大量農(nóng)民工及其家庭的外流，對(duì)農(nóng)村治理意味著什么？

美國美利堅(jiān)大學(xué)的呂杰在其新著《中國治理的多樣性：中國農(nóng)村的人口流動(dòng)與制度變遷》中指出，人口外流瓦解了中國農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使人與人之間的交往與關(guān)系發(fā)生深刻變化，并改變了農(nóng)村的制度選擇和治理績(jī)效。

研究顯示，人口外流較少的農(nóng)村仍然能夠維系緊密的社會(huì)關(guān)系，并使宗族和村規(guī)民約等非正式制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)。人口部分外流的農(nóng)村，村民選舉等正式制度愈來愈凸顯作用，也能確保較高水平的農(nóng)村治理。但是大量人口外流的農(nóng)村，無論是正式的還是非正式的制度都無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村治理陷入僵局。

農(nóng)村治理的兩個(gè)根本問題

呂杰認(rèn)為，農(nóng)村治理需要解決兩個(gè)根本問題：集體行動(dòng)與問責(zé)。

分權(quán)化改革以后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付、村集體經(jīng)濟(jì)和村民集資。農(nóng)田水利設(shè)施的投資、建設(shè)和維護(hù)，顯然離不開村民的投入和貢獻(xiàn)。

為了避免少數(shù)人的搭便車和投機(jī)行為，就需要在村民間達(dá)成共識(shí)并有效監(jiān)督。只有對(duì)違反規(guī)定的人予以懲罰，才能使集體行動(dòng)成為可能。

與此同時(shí)，問責(zé)也是農(nóng)村治理的關(guān)鍵所在。村民必須對(duì)村委會(huì)和村干部進(jìn)行監(jiān)督，避免他們私吞、挪用或浪費(fèi)公共資產(chǎn)和資金，并督促他們提供良好的公共服務(wù)。

農(nóng)村治理的兩種制度

呂杰指出，無論何種制度，只要能夠解決集體行動(dòng)和問責(zé)問題，就能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。依據(jù)來源和形式，農(nóng)村治理制度可以分為內(nèi)生的非正式制度和外生的正式制度。

內(nèi)生制度包括宗族、宗教、合作社等社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織，以及人與人之間的彼此信任和交往規(guī)范。內(nèi)生制度依賴社會(huì)關(guān)系、聲望和共識(shí)，往往需要長(zhǎng)期的交往和互動(dòng)，而不需要政府等外部機(jī)構(gòu)強(qiáng)加。

外生制度包括集體公社、村民選舉、村黨支部、司法機(jī)構(gòu)等，往往是政府從外部強(qiáng)加的正式規(guī)則，是“放之四海而皆準(zhǔn)”的。

不同制度選擇依賴于特定的社會(huì)環(huán)境，而社會(huì)環(huán)境又受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。在影響社會(huì)結(jié)構(gòu)的因素中，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)是最重要的。

內(nèi)生制度與外生制度的轉(zhuǎn)換

中國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)是熟人社會(huì)或關(guān)系型社區(qū)，人與人之間頻繁互動(dòng)且關(guān)系緊密。大家“低頭不見抬頭見”，并信守同樣的社會(huì)共識(shí)。這種社會(huì)環(huán)境下內(nèi)生的非正式制度更加適用，而外部強(qiáng)加的正式制度往往難以奏效。

但是，大量農(nóng)村人口流入城市，改變了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并使內(nèi)生制度所依賴的社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化。中國農(nóng)村日益演變?yōu)槟吧松鐣?huì)或松散型社區(qū)，人們變得以自我為中心并追求短期利益。

人口外流帶來了新的信息、生活方式和糾紛解決辦法，瓦解了內(nèi)生制度的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，使其效果大打折扣。在人口外流的助推下，原本不占優(yōu)勢(shì)和效果不佳的外生制度日益被人們接受，并逐漸發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

在人口大量外流的農(nóng)村，社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于原子化，社會(huì)環(huán)境面目全非。因?yàn)槿狈ζ鸫a的社會(huì)共識(shí)，人與人之間很難合作和協(xié)調(diào)，無論是正式制度還是非正式制度，都無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。此時(shí)，人們不得不 “各人自掃門前雪”，這使農(nóng)村治理績(jī)效低下。

關(guān)于農(nóng)村治理制度的選擇研究

為了驗(yàn)證上述假設(shè)，呂杰依據(jù) 2008 年對(duì)356 個(gè)行政村 4000 余人的調(diào)查數(shù)據(jù)，包括亞洲晴雨表調(diào)查和全國農(nóng)村調(diào)查，進(jìn)行了研究。

他以農(nóng)村根據(jù)人口變化而調(diào)整土地分配的難易程度，來衡量?jī)?nèi)生的非正式制度。人口結(jié)構(gòu)變化后需要調(diào)整土地，但村民可以依法拒絕，此時(shí)往往需要約定俗成的村規(guī)民約來進(jìn)行調(diào)解。如果能夠容易地調(diào)整土地分配，以適應(yīng)村內(nèi)人口結(jié)構(gòu)的變化，那么就說明該村的內(nèi)生制度較強(qiáng)。

對(duì)于外生的正式制度，則以村民選舉按照法律規(guī)定執(zhí)行的程度來衡量。只有在村民選舉委員會(huì)的組織、候選人的提名、正式候選人的確定和候選人數(shù)量等方面都做到透明公開和公平公正，才能說明正式制度是穩(wěn)健的。

研究顯示，只有約 14% 的受訪農(nóng)村可以較容易地調(diào)整土地，只有約 10% 的農(nóng)村建立了公開公平的村民選舉制度，而同時(shí)具備兩種有效制度的農(nóng)村不足 2%。換句話說，近 3/4 的受訪農(nóng)村未能建立有效的正式或非正式制度。

人口外流導(dǎo)致內(nèi)生制度失靈

在控制了經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)和政治因素后，研究發(fā)現(xiàn)，只要正式制度和非正式制度的其中一種發(fā)揮作用，就會(huì)使包括自來水、村內(nèi)道路、水利工程、其他公共設(shè)施和公共福利等在內(nèi)的公共產(chǎn)品得到有效建設(shè)和維護(hù)。

一般情況下，長(zhǎng)期在本省其他城市或外省務(wù)工的村民比例越高，內(nèi)生制度就越難以奏效。原因有二：一方面人口外流讓人們的社會(huì)觀念發(fā)生了變化。在人口外流較多的農(nóng)村，村民對(duì)鄰里的熟悉程度降低了，人們?cè)絹碓讲辉诤跗渌嗽趺丛u(píng)價(jià)自己，也更加不認(rèn)同老人和道德模范的威望。另一方面，在人口外流較多的農(nóng)村，人們不再認(rèn)同應(yīng)該為了集體利益去犧牲個(gè)人利益，人與人之間的交往也在從培養(yǎng)長(zhǎng)期社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)向注重短期個(gè)人利益；糾紛解決的方式也從 “和稀泥” 或 “各打五十大板” 的和諧理念，轉(zhuǎn)向是非對(duì)錯(cuò)要黑白分明的觀念。

換句話說，人口外流導(dǎo)致內(nèi)生制度賴以為生的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，而這是內(nèi)生制度失靈的關(guān)鍵所在。

人口外流適中才能建立正式制度

人口外流固然會(huì)讓人們趨向于選擇正式制度來處理糾紛、災(zāi)難救助和私人借貸，但是人口外流比例過高的農(nóng)村，與人口外流比例過低的農(nóng)村一樣，都難以建立正式制度。

只有在人口外流比例適中的松散型社區(qū)，人們才會(huì)選舉村委會(huì)、民政部門和信用合作社等正式制度來解決個(gè)人的糾紛、救災(zāi)和借貸需求。而在人口外流很少和人口大量外流的農(nóng)村，人們很少選擇正式制度，反而主要依賴于家庭、親戚朋友和宗族等私人手段及非正式制度。

同樣在村民問責(zé)方面，在人口外流比例過低或過高的農(nóng)村，人們對(duì)村民選舉的信任水平很低，且不認(rèn)為村民選舉和村委會(huì)是有效監(jiān)督村干部的主要手段。

除了上述量化分析，呂杰還基于實(shí)地訪談和案例分析來豐富這些研究發(fā)現(xiàn)。量化分析可以檢驗(yàn)關(guān)鍵變量之間的關(guān)系，但截面數(shù)據(jù)無法說明因果關(guān)系和發(fā)生機(jī)制。案例追逐和深度訪談則增強(qiáng)了研究的縱深性，使之可以解讀現(xiàn)象背后的內(nèi)在機(jī)理。

中國農(nóng)村的未來向何處去？

知識(shí)精英和青壯年勞動(dòng)力出走農(nóng)村，留下無人照料的老弱婦幼。大量人口外流使村民之間的社會(huì)交往減少，人與人之間變得越來越陌生，尤其是人們觀念的變化，對(duì)內(nèi)生制度所賴以存續(xù)的社會(huì)根基——信息流動(dòng)和社會(huì)懲罰這兩個(gè)關(guān)鍵機(jī)制——造成了摧枯拉朽的侵蝕。

與過去更注重集體利益、長(zhǎng)期發(fā)展、和諧共處的觀念不同，外出務(wù)工人員更傾向于認(rèn)同個(gè)人至上、短期主義和自我中心，這使農(nóng)村傳統(tǒng)的社會(huì)交往發(fā)生劇烈變化，社會(huì)關(guān)系更為緊張，甚至矛盾糾紛也難以調(diào)和。

有人說農(nóng)村的復(fù)興可以寄希望于返鄉(xiāng)農(nóng)民工，他們的受教育程度、工作技能和視野都要優(yōu)于沒有外出的村民。但是，這些新生代農(nóng)民工由于對(duì)農(nóng)村缺乏認(rèn)同感和歸屬感，并不會(huì)真正地關(guān)心農(nóng)村治理，他們更加向往城市生活，哪怕那里的工作艱辛、生活艱難。

不過，即便是留在城市的村民，也同樣可以為家鄉(xiāng)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。外部力量的介入會(huì)使農(nóng)村社區(qū)得以重建，并激活地方治理的制度基礎(chǔ)。他們可以為村莊帶去新鮮的血液，讓村民間的合作與協(xié)調(diào)逐漸增強(qiáng)。

更重要的是，各級(jí)政府應(yīng)該增加嚴(yán)重人口外流地區(qū)的 “三農(nóng)” 預(yù)算資金，加強(qiáng)監(jiān)督并有效利用這些經(jīng)費(fèi)，以推動(dòng)農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型。

人口流動(dòng)凸顯農(nóng)村治理復(fù)雜性

農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，讓農(nóng)村治理的復(fù)雜性進(jìn)一步凸顯?？梢灶A(yù)見的是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口遷徙的加速推進(jìn)，會(huì)使越來越多的農(nóng)村從關(guān)系型社區(qū)轉(zhuǎn)向松散型社區(qū)，進(jìn)而陷入原子化社區(qū)。如何治理這些形態(tài)不一的農(nóng)村，是未來社會(huì)的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

基于村規(guī)民約、宗族嫡親、宗教信仰和互惠互利等建立起來的內(nèi)生制度，正慢慢復(fù)興為村民自治的主要依據(jù)；與此同時(shí)，國家有意識(shí)地推動(dòng)村民選舉和民主治理等正式制度在農(nóng)村生根發(fā)芽；此外，大量村民外流會(huì)對(duì)村莊結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境造成重塑。這三股力量交織在一起，為我們理解中國農(nóng)村治理的多樣性和多變性提供了絕佳的機(jī)會(huì)。