對行政訴訟異地交叉管轄制度實(shí)效性的思考*

孫 陶

(沈陽市沈河區(qū)人民法院，遼寧 沈陽 110011)

對行政訴訟異地交叉管轄制度實(shí)效性的思考*

孫 陶

(沈陽市沈河區(qū)人民法院，遼寧 沈陽 110011)

行政訴訟管轄制度是行政訴訟中的重要因素，傳統(tǒng)行政訴訟的屬地管轄原則深受行政權(quán)力的影響，從2007年開始，為解決行政干預(yù)問題，各地實(shí)行了包括異地交叉管轄在內(nèi)的行政訴訟管轄制度改革，但問題并未得到根本性解決。2015年，新《行政訴訟法》頒布實(shí)施，在立法層面確立了行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度，成為保障公民訴權(quán)、實(shí)現(xiàn)雙方訴訟平等地位的重要原則，并為行政法院系統(tǒng)的建立預(yù)留了立法空間。通過對現(xiàn)行行政異地交叉管轄辦法的實(shí)效分析，實(shí)現(xiàn)繼承與革新，為行政法院體系的建立與完善提出行之有效的構(gòu)想。

行政訴訟；行政干預(yù)；異地交叉管轄；行政法院系統(tǒng)

一、實(shí)踐中的管轄制度諸種方案

2008年1月，最高人民法院出臺的《管轄規(guī)定》確定了“以指定異地法院管轄為主，提級管轄為輔，盡可能將行政爭議化解在基層”的基本原則，指明了實(shí)踐中級別與地域二要素的分類指標(biāo)作用。2015年新《行政訴訟法》更進(jìn)一步要求“建立跨行政區(qū)域管轄制度”，多地法院根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行了管轄制度的積極探索，這些改革多圍繞地域和級別要素進(jìn)行。分析這些改革方案，大概可以歸為三種模式。

(一)指定集中管轄模式

指定集中管轄是根據(jù)上級法院的指定，將行政訴訟案件集中到某一個(gè)或某幾個(gè)法院管轄。集中指定管轄出現(xiàn)較早，2007年9月，浙江麗水中院就曾經(jīng)把一定區(qū)域內(nèi)部分行政案件集中交由某個(gè)特定基層法院管轄，獲得了立案率增高、上訴率降低、審判質(zhì)量提高的效果?；诖耍?013年最高人民法院下發(fā)通知，決定在部分中級人民法院開展指定集中管轄試點(diǎn)工作，通知下發(fā)后，多地試點(diǎn)法院開展了實(shí)踐活動(dòng)，例如，山東泰安中院下轄7個(gè)基層法院，確定由泰山法院管轄涉及勞動(dòng)教養(yǎng)、征收類行政案件，岱岳法院管轄涉及婚姻登記類行政案件，肥城法院集中管轄涉及房產(chǎn)登記類行政案件等；天津規(guī)定，以天津海關(guān)為被告的行政案件由天津市第二中級人民法院管轄，以市級行政機(jī)關(guān)為被告的由天津和平區(qū)人民法院管轄，環(huán)境保護(hù)行政訴訟由天津鐵路運(yùn)輸法院管轄；深圳規(guī)定，將一審行政案件集中到鹽田區(qū)法院管轄，而原鹽田區(qū)法院管轄的一審案件由深圳中院提級管轄；福建規(guī)定，在除龍巖以外八個(gè)設(shè)區(qū)市各確定2～4個(gè)基層法院作為集中管轄等。

(二)提級管轄模式

提級管轄屬于集中管轄中一個(gè)基于級別要素的變化形式，通常是將原屬基層法院管轄的一審行政案件提級到更高級別的法院管轄。例如，廣東省2012年規(guī)定以縣、區(qū)級人民政府、省直廳局級行政機(jī)關(guān)、中直駐粵廳局級行政機(jī)關(guān)為被告的一審行政案件提至中級人民法院管轄。

(三)異地交叉管轄模式

異地交叉管轄是實(shí)踐中最常見的一種管轄模式，例如，山西實(shí)行大同中院管轄原忻州中院受理的一審行政案件，晉中中院管轄原呂梁中院受理的一審行政案件，臨汾中院管轄原運(yùn)城中院受理的一審行政案件，長治中院管轄原由晉城中院受理的一審行政案件等；重慶市實(shí)行涪陵區(qū)法院管轄原南川區(qū)法院、墊江縣法院、豐都縣法院管轄的行政案件，南川區(qū)法院管轄原重慶市涪陵區(qū)法院、武隆縣法院管轄的行政案件等；遼寧省沈陽市實(shí)行和平區(qū)法院審理皇姑區(qū)管轄案件，沈河區(qū)法院審理和平區(qū)管轄案件，皇姑區(qū)法院審理沈河區(qū)管轄案件，渾南區(qū)法院審理鐵西區(qū)管轄案件，大東區(qū)法院審理渾南區(qū)管轄案件，鐵西區(qū)法院審理大東區(qū)管轄案件等。

上述模式無論是哪種管轄，都部分地實(shí)現(xiàn)了保障行政訴訟雙方主體地位漸趨平等、消除地方保護(hù)主義的目的，同時(shí)也有自身的適用特點(diǎn)：指定集中管轄統(tǒng)一了裁判標(biāo)準(zhǔn)，改善了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院與區(qū)縣法院的收案數(shù)量比失衡狀態(tài)，提高了司法公信力，但將大部分訴訟業(yè)務(wù)集中在少數(shù)幾個(gè)基層法院，也有造成被集中管轄法院行政審判力量無所作為之虞；提級管轄實(shí)現(xiàn)了審判員素質(zhì)提升，一定程度上保障了審判質(zhì)量，但中院案件數(shù)量激增，造成一二級審判力量失衡，行政訴訟審級結(jié)構(gòu)可能被虛置；異地交叉管轄為本文重點(diǎn)論述的管轄實(shí)踐制度，施行成本低廉，又能一定程度上實(shí)現(xiàn)分離司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的效果，但作為在工作機(jī)制層面的改革，交叉管轄仍難免存在某些局限性，下文簡要分析行政訴訟交叉管轄的實(shí)施效果。

二、行政訴訟異地交叉管轄施行效果分析

各地施行行政訴訟交叉管轄以來，法院受理的行政案件數(shù)量有所增加，更多數(shù)量的行政糾紛進(jìn)入訴訟程序，這從側(cè)面反映出異地交叉管轄對公正審理行政案件的積極影響，這種成效也是建立在立案登記制的實(shí)施基礎(chǔ)之上的。立案登記制實(shí)施以前，存在一定程度政府變相要求法院受理案件送政府報(bào)批的情況，如“2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分別只有32.85%、39.12%和35.19%，有高達(dá)17282件案件以“三不”(不收案件材料、不出法律文書、不予立案)方式處理?！?最高人民法院行政庭，梁鳳云.關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想[J].行政法學(xué)研究，2015,(1):82.自《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》實(shí)施以來，各地嚴(yán)格執(zhí)行《規(guī)定》和《行政訴訟法》相關(guān)要求，強(qiáng)化行政訴訟訴權(quán)保護(hù)，消除違法限縮受案范圍、違法增設(shè)起訴條件，嚴(yán)禁以不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證、反復(fù)要求起訴人補(bǔ)正的方式變相拖延、拒絕立案，堅(jiān)持“有案必立、有訴必理”，行政訴訟案件數(shù)量出現(xiàn)了明顯增長。

(一)法院收案類型與轄區(qū)變更密切相關(guān)

分管轄區(qū)的變化對法院受案類型具有直接影響，各轄區(qū)行政訴訟分布類型受區(qū)域內(nèi)所設(shè)行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)決定。例如，在設(shè)區(qū)較晚、城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的集中實(shí)施區(qū)域，往往房屋和土地拆遷類案件占多數(shù)，當(dāng)該區(qū)法院改轄老城區(qū)時(shí)，傳統(tǒng)的社保類、民政類訴訟案件就躍居收案主體，這種內(nèi)部數(shù)值互換是涵蓋在總體范疇平均值穩(wěn)定之內(nèi)的，對整體區(qū)域內(nèi)行政訴訟質(zhì)量和數(shù)量并無根本影響，但對參與個(gè)體的司法水平無疑提出了一定要求，審判員需在短期內(nèi)及時(shí)適應(yīng)并總結(jié)新型案件的審判規(guī)律。

(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴意識仍待提高

《行政訴訟法》第3條規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”，盡管在實(shí)行中取得了積極成效，但行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴、應(yīng)訴能力較弱等問題依然存在，由于行政環(huán)境優(yōu)劣不一，應(yīng)訴率的提升尚未形成足夠影響訴訟綜合表現(xiàn)的強(qiáng)有力要素，原因之一是實(shí)際執(zhí)行過程中并未完全按訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。如個(gè)別訴訟中出現(xiàn)無人出庭應(yīng)訴的情況，法庭也很難要求行政機(jī)關(guān)完全按照《通知》的規(guī)定作為，行政機(jī)關(guān)通常能委派任一工作人員出庭已經(jīng)相當(dāng)不錯(cuò)了。實(shí)踐中聲明“全權(quán)”委托律師出庭的情況相當(dāng)普遍，雖然《通知》對此規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的；或者人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案并在裁判文書中載明，可以依照行政訴訟法第六十六條第二款的規(guī)定予以公告，建議任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上一級行政機(jī)關(guān)對相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅處理?！钡珜?shí)踐中很難做到。

(三)審判獨(dú)立性仍存掣肘因素

隨著案件數(shù)量的增加和行政法治環(huán)境的完善，行政訴訟原告的勝訴率有所增長，顯示了行政審判職能的異化部分正逐步復(fù)蘇和重構(gòu)。行政司法中由地方行政機(jī)關(guān)的普通組成者回歸行政權(quán)力的監(jiān)督者本色，但敗訴案件數(shù)的增加是建立在案件總量增加基礎(chǔ)之上，因此很難準(zhǔn)確評估行政權(quán)力退場對訴訟公平的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)率，唯一能確定的是，法院與地方的直接聯(lián)系被切斷后，增加了理論上的干預(yù)成本，但行政體系的科層制特征令上級與下級機(jī)關(guān)幾乎同為行政訴訟的“利益攸關(guān)者”，在以效率為指令符號的層級金字塔中，個(gè)體必須以完成結(jié)構(gòu)片段任務(wù)維持整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)作為存在意義，這種情況下，系統(tǒng)和其中的個(gè)體都必須遵守內(nèi)部行為邏輯優(yōu)先于內(nèi)外信息交流所得的行為準(zhǔn)則，因此上級行政機(jī)關(guān)總是傾向于對妨礙下級機(jī)關(guān)職能行使的因素施加影響，通過多種形式的協(xié)調(diào)平臺表達(dá)出訴訟的不利結(jié)果事實(shí)上會影響某項(xiàng)政令實(shí)施效果的看法。這種看法會通過行政機(jī)關(guān)之間的隸屬關(guān)系、官員定期交流、案件發(fā)生地和管轄地之間的協(xié)調(diào)傳導(dǎo)體現(xiàn)，甚至有悲觀者認(rèn)為：“經(jīng)過長期的互動(dòng)、博弈，類似潛規(guī)則的制度安排可能形成：異地政府之間的互惠性干預(yù)和上級政府對下級政府的自動(dòng)化支持?！?董皋,郭建勇.獨(dú)立而公正：行政案件跨區(qū)域?qū)徖砀母锏膬r(jià)值追求與制度設(shè)計(jì)[J].法律適用,2015,(6):14.這種想法下，行政機(jī)關(guān)的不滿也可能表現(xiàn)為當(dāng)法庭要求被告機(jī)關(guān)說明案件情況時(shí)，干脆回復(fù)“請求法院依法處理，政府不干涉法院審判活動(dòng)。”令人撓頭。

(四)調(diào)解與司法建議功能受限

《行政訴訟法》第60條將調(diào)解的使用范圍由之前的行政賠償擴(kuò)大到行政補(bǔ)償和有自由裁量權(quán)的行政案件，目的是發(fā)揮調(diào)解在解決行政爭議中的作用，但異地管轄下法院與被告行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系松散，加上法庭對異地行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠清楚，調(diào)解這類需要地方政府協(xié)作支持的訴爭解決方式適用起來比較困難，“集中管轄法院在同地方黨委、政府的支持方面顯然不及被告地法院調(diào)解起來便利?！?黃學(xué)賢,楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學(xué)評論,2013,(6):39.司法建議情況與之類似，司法建議是司法參與社會綜合治理系統(tǒng)工程的一項(xiàng)重要手段，但部分行政機(jī)關(guān)對其既不了解也不重視，尤其在城市化建設(shè)中，一些行政部門的分管范圍、功能職責(zé)可能有所調(diào)整，本著“事不關(guān)己”“多做多錯(cuò)”的心態(tài)，加上不屬同一行政區(qū)劃，更無支持本地機(jī)關(guān)的考慮，索性以《建議》涉及事項(xiàng)不屬本部門管轄為由不予理睬，致使司法建議處于無人閱讀的尷尬境地之中。

(五)行政訴訟與民事訴訟疏離

行政訴訟與民事訴訟有時(shí)聯(lián)系緊密，有些行政訴訟直接由民事糾紛衍生出來，特別是行政訴訟中的第三人，經(jīng)常是行政關(guān)系產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素，管轄變更后行政訴訟與民事訴訟的分離很有可能導(dǎo)致同一基礎(chǔ)事實(shí)，訴訟結(jié)果卻不同，或原告有意識地就同一事項(xiàng)在兩個(gè)以上法院提起訴訟，可能損害司法威信。

(六)敗訴、上訴與信訪層層遞進(jìn)

在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量和上訴案件數(shù)量都是比較有意義的數(shù)據(jù)，隨著行政機(jī)關(guān)敗訴案件時(shí)有增加，案后上訴行為也出現(xiàn)了一些新的趨勢，即雖然判決結(jié)果支持了原告，但判決后不僅行政機(jī)關(guān)上訴，連原告也堅(jiān)持上訴。從全國范圍來看，在全面實(shí)施管轄改革的五年間(2008—2012)，上訴率甚至出現(xiàn)不斷攀升的勢頭，分別為59.2%、63.14%、70.46%、69.31%和70.06%*最高人民法院行政庭，梁鳳云.關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想[J].行政法學(xué)研究，2015,(1):82.。

行政訴訟上訴與申訴、信訪之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制并不復(fù)雜，如果原告不信任上訴，則很有可能加入申訴或信訪行列，加之異地管轄后司法與行政機(jī)關(guān)溝通不暢，已進(jìn)入信訪的案件并不比之前的更好化解。

(七)訴訟成本與效益平衡

這里分析的訴訟成本與效益，不僅是訴訟參加人由于跨行政區(qū)域參加訴訟而帶來的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)支出，而主要是指通過發(fā)現(xiàn)行政管理過程中的瑕疵和不當(dāng)行為，利用行政審判推進(jìn)善治良政而必須加以豐富完善的制度設(shè)計(jì)。例如，救濟(jì)途徑需更為多樣化，如賠償、補(bǔ)償、責(zé)令行政主體履行職責(zé)、為相對人作出一定行為或禁止其作出一定行為等，這需要兼顧相對人權(quán)益保護(hù)和行政管理效率兩種價(jià)值。

三、改變行政訴訟行為慣性，塑造通暢民權(quán)保護(hù)之途

(一)行政效益與現(xiàn)代法治思想

行政效益指一定的行政活動(dòng)中所產(chǎn)生的符合社會需要的社會效果與在此活動(dòng)過程中的耗費(fèi)的比例。依靠行政訴訟實(shí)現(xiàn)民權(quán)救濟(jì)和監(jiān)督行政，是現(xiàn)代法治文明的重要成果，但部分行政機(jī)關(guān)仍部分存留著行政權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)社會治理事業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢意識，令保障原被告平等訴訟地位的任務(wù)顯得十分艱巨，個(gè)別行政機(jī)關(guān)不僅看不清原告在行政相對人之外的身份，甚至對司法機(jī)關(guān)的特定程序意義都不甚理解，仍然存有同質(zhì)意義的公權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位印象，而不論是否身在訴訟程序中。這也許可以解釋行政機(jī)關(guān)對于訴訟表現(xiàn)冷淡的原因：一方面司法機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)中與行政機(jī)關(guān)參與某些公共事務(wù)時(shí)遵守類似活動(dòng)準(zhǔn)則，一方面又在行政訴訟中以審判者形象出現(xiàn)，令其難以理解其間轉(zhuǎn)化的法治理論，個(gè)別情況下，機(jī)關(guān)之間公務(wù)協(xié)調(diào)的思想已經(jīng)促使前者理所當(dāng)然地將行政訴訟由對行政權(quán)力的監(jiān)督者變成地方權(quán)力某種程度上的執(zhí)行者*“一些地方法院由監(jiān)督制約政府蛻化成為政府的“執(zhí)行工具”。行政機(jī)關(guān)要求法院強(qiáng)制執(zhí)行行政相對人的拆遷、拆違等非訴案件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于訴訟案件。以福建省為例，2008—2112 年全省審結(jié)行政訴訟案件18 193 件，同比下降1.40%，相反， 行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的非訴案件45 332 件，同比上升了76.34%。一些地方的行政審判職能已經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重異化，由對行政權(quán)力的監(jiān)督者變成了地方權(quán)力的執(zhí)行者?！眳⒁娏壶P云.關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想[J].行政法學(xué)研究，2015,(1):83.，例如，2008—2012年福建省行政機(jī)關(guān)共申請強(qiáng)制執(zhí)行非訴案件達(dá)45332件。有人認(rèn)為，“行政訴訟遇到的最大困難和障礙即是地方干預(yù)，法院完全按行政區(qū)域設(shè)置，人財(cái)物均受地方控制，其審判權(quán)的行使不可能不受地方當(dāng)局或多或少的影響，從而使得人民法院對行政案件獨(dú)立、公正審判目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能不打折扣?！?姜明安.論新《行政訴訟法》的若干制度創(chuàng)新[J].行政法學(xué)研究，2015,92(4):12.回顧十年來行政訴訟管轄制度的變遷，可以看出，不論是異地交叉管轄，還是提級管轄、集中管轄，其目的都是為排除行政干擾因素、凈化審判環(huán)境，但唯有將糾紛提至更高級別才能保證審判的客觀公正，也展現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)事實(shí)上無力管轄同級別行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀。對這一關(guān)鍵問題，有學(xué)者認(rèn)為：要實(shí)現(xiàn)司法審查行政這一法治目標(biāo)的關(guān)鍵不在管轄制度上，而在司法的獨(dú)立性上，提出“我國當(dāng)務(wù)之急是割裂人民法院與地方政府的利益關(guān)系，人民法院的人、財(cái)、物管理與地方適當(dāng)分離，通過整體司法改革，促進(jìn)人民法院獨(dú)立審判?！?劉海榮.我國建立行政法院體制的觀點(diǎn)質(zhì)疑[J].理論與改革，2015,(4):133.*“科學(xué)設(shè)計(jì)行政訴訟體制無疑是重要的，但更重要的恐怕還是要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革、司法體制改革和行政管理體制改革，保證各級黨委、政法委在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，保證各級政府依法行政；將各級黨委及其政法委、各級政府的權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而保證各級人民法院能夠根據(jù)憲法和組織法獨(dú)立行使審判權(quán)”參見姜明安.我國行政訴訟體制是否應(yīng)實(shí)行行政法院模式[J].中國審判，2013,(9):28-29.但根據(jù)憲法和法律，司法機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，只對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審判權(quán)，并不受行政機(jī)關(guān)干涉，特別是黨的十八屆三中全會提出了重大改革措施：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，此項(xiàng)改革將使市以下法院和檢察院將不再受地方行政機(jī)關(guān)的牽制，因此，行政訴訟變現(xiàn)并未與法治發(fā)達(dá)程度整體相稱就顯得有些不同尋常。

行政訴訟中的種種不盡如人意并不能簡單歸因于行政訴訟獨(dú)立性的欠缺，首先，獨(dú)立并不是機(jī)構(gòu)功效發(fā)揮的絕對保證，司法實(shí)現(xiàn)其社會意義價(jià)值有賴于包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的廣泛社會主體對法治本質(zhì)的親近和認(rèn)同?！堵?lián)邦黨人文集》的作者之一漢密爾頓論述司法權(quán)為，司法部門既無軍權(quán)又無財(cái)權(quán)，不支配社會的力量和財(cái)富，不可能采取任何主動(dòng)的行動(dòng)，故可正確斷言：司法部門既無強(qiáng)制，又無意志，而只有判斷，為實(shí)施其判斷也需要借助于行政部門的力量。孟德斯鳩也認(rèn)為，司法幾乎沒有什么權(quán)力。在社會治理結(jié)構(gòu)中，人們倚重中立評斷者裁定社群關(guān)系的功能，但司法本身靜態(tài)與被動(dòng)的特點(diǎn)令其天然欠缺力量，假使對評斷行為施加干擾，而評斷者也需要以強(qiáng)力應(yīng)對每一次對裁決的質(zhì)疑，就失去了設(shè)定評斷者的意義，也體現(xiàn)不出其相對自力救濟(jì)的優(yōu)越性。簡言之，現(xiàn)代司法是文明社會各群體階層以共識為其開辟的權(quán)力場域，其邊界大小取決于諸主體對法治理論的尊重和珍視程度，要司法以一己之力在外界壓力之下維持行使邊界，確實(shí)力不從心。“邊界”某些情境下可以使用其功利性解釋即司法的權(quán)威，司法的權(quán)威含義是毋庸置疑的，不同時(shí)代、不同地區(qū)的司法曾經(jīng)展現(xiàn)了豐富多樣的實(shí)現(xiàn)形式：在氏族和村社時(shí)代，司法依賴首領(lǐng)或長老的威望；在神權(quán)裁判時(shí)代，司法依賴神跡示現(xiàn)；在中國歷史大多數(shù)時(shí)間里一半依賴文化準(zhǔn)則，一半依賴行政權(quán)力。在過去多數(shù)時(shí)代，通過司法裁判所獲得的事實(shí)公正不會比現(xiàn)代法治形態(tài)中多，但毫無疑問，每種形式完成其特定歷史功能都是勝任的，而且如果足夠客觀，就能察覺當(dāng)下司法對于增強(qiáng)公信力與其先行者相比并不像后者一般游刃有余。保證裁決公正是樹立司法權(quán)威的重要手段，但僅僅是司法自身的手段，也是自我實(shí)現(xiàn)的法治理想，作為一種通過均衡個(gè)人自由與公共利益相對關(guān)系來闡釋現(xiàn)行秩序自然性的規(guī)范*“普遍的法律在這里發(fā)揮著三方面的作用：道德的、經(jīng)濟(jì)的和政治的作用。道德的作用超越了它在其中發(fā)揮作用的政治和經(jīng)濟(jì)范圍。這是法律的價(jià)值，是法律的唯一的價(jià)值，它是在法律系統(tǒng)中內(nèi)在地被建構(gòu)起來的。實(shí)現(xiàn)的所有其他價(jià)值都是從外部引入的，也就是由權(quán)力引入的。”“在法律系統(tǒng)‘自然法’和‘不可剝奪的自然權(quán)力’只有被國家機(jī)構(gòu)認(rèn)同才具有政治意義?！谶@個(gè)范圍內(nèi)，它們成為實(shí)證法?！眳⒁婅：Ｄ?困頓中的法治[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2003.，法律始終無法消除概念重構(gòu)與之原始角色間的緊張關(guān)系，這種概念重構(gòu)的產(chǎn)生過程是在持續(xù)的評估反饋中打磨完善的，基于認(rèn)識行為的有限性，對自然意義上的正義進(jìn)行觀察必須借助某些概念要素來完成，這決定了法律在制定與實(shí)施兩個(gè)維度上的保守性與滯后性。因此，對司法公信力，外部影響絕不輕于司法自身，很難指出某種法律體系，是完全憑借公正評價(jià)建立起來的(除了商事審判中這一理想部分得以實(shí)現(xiàn))。多年來司法機(jī)關(guān)違心披上的泛行政化標(biāo)簽正在逐漸褪去(貼標(biāo)簽不僅是人們處理問題的方法，也是人們回避問題的方法。)*“刻板的東西幫助人們把那些對無知的人來說混沌的東西組織起來：他越是不能進(jìn)入真正的認(rèn)知過程，就越是頑固地執(zhí)著于某種模式，信任那些能夠避免真正地深入事實(shí)的麻煩的那些東西?！薄栋⒍嘀Z文集》，北京師范大學(xué)出版社，第9卷第1分冊，第346頁。但轉(zhuǎn)型中的司法機(jī)制仍有很長的路要走，僅法律問題本身的邏輯演繹已經(jīng)足夠復(fù)雜，不應(yīng)再添上應(yīng)付諸多環(huán)境因素的壓力，如果行政干預(yù)的負(fù)面因素完全由司法體系承擔(dān)，很難使公眾相信法律確實(shí)并非“征服的技術(shù)和權(quán)力的維持”。*瑙曼,基希海默.困頓中的法治[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2003.15.

(二)行政訴訟既定力與民權(quán)保護(hù)實(shí)效性

行政訴訟的既定力可以根據(jù)判決的接受度衡量，接受度低可能表現(xiàn)為上訴、申訴或信訪，接受度高可能表現(xiàn)為認(rèn)同判決、和解或撤訴。但矛盾的是，一方面上訴、申訴、信訪居高不下，一方面卻有相當(dāng)一部分案件的當(dāng)事人選擇以撤訴形式結(jié)案。而對照域外行政法院，無論上訴率還是撤訴率都同時(shí)保持極低水平。

例如，全國2012年一審民事上訴率為20%，行政案件上訴率則接近80%，申訴率為8.38%，分別是刑事和民事案件的8.1倍和7.5倍*梁鳳云.關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想[J].行政法學(xué)研究，2015,(1):82.。而當(dāng)事人撤銷訴訟的也為數(shù)不少，例如，山東威海市環(huán)翠區(qū)法院2013年上半年審結(jié)的21件案件中，有19件以原告撤訴結(jié)案，撤訴率達(dá)90.5%*王海光,中國法院網(wǎng)威海環(huán)翠頻道.[2013-07-12](2017-04-05).http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/06/id/1639666.shtml.，除了自身“充分利用和吸收各種社會力量，積極探索行政審判多元化協(xié)調(diào)和解機(jī)制”的主觀因素之外，也有當(dāng)事人自己的利益衡量因素，這種衡量很難說是出于對法律的理性分析，而更多為單向度的經(jīng)濟(jì)效率追求。例如，我國2012年時(shí)一審行政案件大約12.5萬件，在受理的700萬各類一審案件中，行政案件只占1.8%，按人口平均，大約每萬人一件行政案件，人均訴訟比處于較低水平*何海波.困頓的行政訴訟[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012,(2):86.，而同時(shí)行政訴訟與信訪之間存在“非常可觀的重疊”，相當(dāng)一部分信訪案件可以用行政訴訟解決，“每年引發(fā)上訪的可以通過訴訟方式解決的行政糾紛約有400～600萬件”*張?zhí)┨K.中國人在行政糾紛中為何偏好信訪[J].社會學(xué)研究,2009,(3):140.，行政訴訟數(shù)量偏少，無法體現(xiàn)“公民與國家的矛盾關(guān)系，應(yīng)由作為居中裁判的第三者法院來完成”之義，以行政訴訟較為發(fā)達(dá)的大陸法系德國為例，行政法院一年審理案件最少在50萬件以上，而德國人口為8000多萬，根據(jù)這個(gè)比例，在中國支持相似發(fā)達(dá)程度的行政訴訟環(huán)境每年至少應(yīng)解決800余萬件訴訟，之間的幾百萬差額很大程度流入了信訪渠道，現(xiàn)實(shí)中行政強(qiáng)司法弱的環(huán)境，導(dǎo)致司法救濟(jì)的效果與信訪相比時(shí)有不足，群眾發(fā)現(xiàn)行政訴訟在現(xiàn)實(shí)中解決問題的能力十分有限，就會對這個(gè)制度喪失信心，很多人就此產(chǎn)生了打官司不如上訪、訴訟不如鬧事的想法。對此，十八屆四中全會提出，應(yīng)實(shí)現(xiàn)信訪制度與司法救濟(jì)制度的動(dòng)態(tài)銜接，將涉訴信訪糾紛納入到司法活動(dòng)范圍。法律救濟(jì)解決信訪案件，具有“三贏”效果：1.對原告，能夠從心理上得到安慰。對于城市拆遷、社會保障等民生案件，平常難見其面的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，能夠讓原告切實(shí)感受到政府的關(guān)心、重視，也令行政機(jī)關(guān)切身體會到糾紛癥結(jié)，為爭議解決創(chuàng)造一個(gè)氣氛融洽的平臺。2.對被告，可免除自行應(yīng)對與公民糾紛的麻煩，有效減少相對人與行政機(jī)關(guān)的沖突，提高行政機(jī)關(guān)工作效率。3.對司法機(jī)關(guān)，能夠改變司法被動(dòng)的局面，建立司法權(quán)威，發(fā)揮行政訴訟救濟(jì)民權(quán)、紓緩民怨的作用。4.對跨區(qū)域行政訴訟管轄制度的分析通說認(rèn)為，我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合的體制，法院人財(cái)物管理完全受制于地方政府，為行政干預(yù)司法提供了空間，在這一觀念之下，鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)入了人們的視線：2012年，全國鐵路法院完成了管理體制改革，整體納入國家司法體系，由于鐵路法院傳統(tǒng)上的獨(dú)立性，使其與普通法院系統(tǒng)相比和地方行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系要少得多，一定程度上，鐵路法院率先實(shí)現(xiàn)了普通法院一直追求的財(cái)政獨(dú)立于地方政府的設(shè)想。為新《行政訴訟法》規(guī)定的跨區(qū)域管轄行政案件提供了有利條件。最高人民法院副院長江必新指出，“具體而言，就是利用原來鐵路法院的框架，把一部分行政案件，一部分與交通有關(guān)的刑事案件、與行政訴訟有關(guān)的民事案件，將來還可能有其他一些案件，指定到原來的鐵路中院或基層法院管轄。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步探索在鐵路法院的基礎(chǔ)上設(shè)立跨行政區(qū)域的法院集中審理行政案件?！薄蛾P(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》，也明確提出“將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院”，目前有地區(qū)已嘗試行政案件部分交由鐵路運(yùn)輸法院管轄，如廣州自2016年1月1日起由鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ汗茌爮V州市一審行政訴訟案件，廣州市中級人民法院及所屬各基層法院不再受理行政案件。2016年7月，上海鐵路運(yùn)輸法院依法管轄靜安、虹口、普陀、長寧區(qū)法院管轄的一審行政案件，以及上級法院指定管轄的其他一審行政案件。鐵路法院的轉(zhuǎn)型，使建設(shè)行政法院系統(tǒng)的設(shè)想更近了一步。

行政法院是大陸法系的標(biāo)志特點(diǎn)之一，但以興建行政法院來解決行政訴訟的公正性困擾，卻蘊(yùn)含著一番不足為外人道的苦惱：與英美法系動(dòng)輒以司法審查行政不同，大陸法系法官形象“是一個(gè)執(zhí)行重要的而實(shí)際上無創(chuàng)造性任務(wù)的文職官員”，在現(xiàn)代公法理論和行政法院的發(fā)源地法國，近代以來高等法院一直是封建勢力借以干擾行政權(quán)力的工具，因此大革命的首部憲法制定者們堅(jiān)定寫明，“司法職能與行政職能不同，現(xiàn)在和將來永遠(yuǎn)分離，法官不得以任何形式干擾行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)?！钡狗ㄔ菏芾硇姓讣?，卻不能消除大量行政糾紛的存在，而憲法規(guī)定的由政府受理行政糾紛的做法也嚴(yán)重?fù)p害了行政效率，行政法院終于應(yīng)運(yùn)而生。法國行政法院不僅與普通司法部門截然分開，而且與行政部門相當(dāng)接近，而在美國，人們認(rèn)為一切訴訟包括行政訴訟在內(nèi)都屬于司法權(quán)的范疇，應(yīng)由普通法院管轄。由此看出，大陸法系更看重公民與國家之訴的特殊性，行政訴訟也先后經(jīng)歷了從普通司法中獨(dú)立和與普通行政分割的過程，而確實(shí)存有排除行政權(quán)力干預(yù)的初衷。在中國，這種期待同樣存在，而且更為迫切。與異地交叉等管轄改革相比，創(chuàng)建行政法院系統(tǒng)的改革成本為數(shù)倍甚至數(shù)十倍，特別是建設(shè)之初，機(jī)構(gòu)繁冗幾乎是改革者們逃脫不了的指責(zé)，除成本因素之外，抱持著解決全部問題的希望寄托在一個(gè)新生機(jī)構(gòu)的建立上的心態(tài)也多少有些簡單化，而僅應(yīng)看作實(shí)現(xiàn)公平的一個(gè)開端，畢竟，行政權(quán)力如何作用于普通法院的機(jī)制尚未完全厘清，僅憑創(chuàng)建機(jī)構(gòu)這一點(diǎn)很難完全確信能免遭普通法院所受的行政干擾之苦?！暗胤疆?dāng)局不會因?yàn)槟忝Q不叫‘行政審判庭’，改叫‘行政法院’而不干預(yù)?！?姜明安.我國行政訴訟體制是否應(yīng)實(shí)行行政法院模式[J].中國審判，2013,(9):28-29.換句話說，人財(cái)物獨(dú)立僅僅是實(shí)現(xiàn)公平的基礎(chǔ)，能否將前文“上級行政機(jī)關(guān)對下級的保護(hù)、官員定期交流、政府、負(fù)責(zé)人之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系”這種非機(jī)構(gòu)化、潛在性影響排除在新生的行政法院門外，才是實(shí)現(xiàn)行政訴訟真正公平的關(guān)鍵。同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)識到，行政機(jī)關(guān)插手司法的傾向并不單純是某些地方機(jī)關(guān)自我約束的問題，能夠期待通過自我管控而銷聲匿跡，而是現(xiàn)代行政差異化分散化理念之下的管理功能膨脹的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)與公民在非傳統(tǒng)行政語境下交往的增多，使行政服務(wù)產(chǎn)生了從批量化生產(chǎn)到關(guān)注具體經(jīng)驗(yàn)和個(gè)體獨(dú)特闡釋的轉(zhuǎn)變，其結(jié)果之一就是訴訟數(shù)量和種類快速增長。因此，行政訴訟相關(guān)問題的解決，需要在洞悉行政理論和法治理論基礎(chǔ)上的部門法運(yùn)行規(guī)律研究，隨著法治環(huán)境的改善和行政關(guān)系的無窮細(xì)化，公眾將會出現(xiàn)對行政司法產(chǎn)品的更大需求，行政法院體系的創(chuàng)建，既是司法對行政訴訟特殊性的承認(rèn)，也是堅(jiān)持行政爭議司法化這一努力的體現(xiàn)，意義將超出審判機(jī)構(gòu)改革問題，也不止于司法領(lǐng)域，隨著行政法院與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力交集不斷擴(kuò)大，行政訴訟系統(tǒng)將更深地影響行政法治理論的發(fā)展。在法德等國，行政法院不僅審理案件，還承擔(dān)著部分監(jiān)督行政機(jī)關(guān)法令、起草相關(guān)規(guī)范性文件的職能，有利于對國家治理行為的客觀訴訟化狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。去年12月，《廣東省行政應(yīng)訴工作規(guī)定》，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況將作為“硬指標(biāo)”納入政府考核，年度行政機(jī)關(guān)派員出庭應(yīng)訴1598人次，同比上升45.27%；縣級以上行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴201人次，同比上升25.62%。另外，行政法院的建設(shè)，不僅能相當(dāng)程度上解決行政訴訟現(xiàn)存的問題，還能夠?yàn)樗痉ǜ母锖头ㄖ谓ㄔO(shè)積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，鑒于刑事和民事訴訟中也存在一些不同的問題，行政法院的完成形態(tài)，也能夠成為普通法院的借鑒對象。因此，雖然創(chuàng)建之初不見得能立即營造出一個(gè)獨(dú)立的審判環(huán)境，但始終是值得努力的方向。

當(dāng)然，管轄改革還應(yīng)解決行政訴訟中的信訪責(zé)任主體問題、當(dāng)事人訴訟成本問題、非集中法院行政庭改革問題、裁判后的執(zhí)行問題、法官選調(diào)問題等非核心問題，以保障解放基層行政審判生產(chǎn)力、促進(jìn)司法與行政的良性互動(dòng)和實(shí)現(xiàn)官民平等的最終目的。

TheThinkingofEffectivenessAbouttheAdministrativeLitigationCross-JurisdictionSystem

SUN Tao

(ShenheDistrictPeople’sCourtofShenyang,Shenyang,Liaoning110011,China)

The administrative litigation system is an important factor in administrative litigation， administrative litigation jurisdiction of traditional territorial principle by the administrative power， from the beginning of 2007， in order to solve the problem of administrative intervention， including the various parts of the implementation of a system of administrative litigation jurisdiction offsite cross jurisdiction， but the implementation of administrative reform， the improper intervention of judicial problems have not been fundamentally to solve. In 2015， the new “administrative litigation law” promulgated and implemented， at the legislative level established administrative litigation across the administrative area under the jurisdiction of civil litigation right， protection thought， become the important principle of the equality of the two sides of the implementation， and for the establishment of administrative court system of reserved space for legislation. This paper discusses the advantages and disadvantages of the existing administrative cross jurisdictional approach， and tries to inherit and reform， so as to provide an effective assumption for the establishment and improvement of the administrative court system.

administrative litigation; administrative interference; cross-jurisdiction; administrative court

2017-03-25

該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年6月7日數(shù)字出版，全球發(fā)行

孫陶，女，沈陽市沈河區(qū)人民法院法官，主要研究方向：行政訴訟法學(xué)。

D925.3

A

1672-769X(2017)05-0097-07

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170607.001