回報(bào)遞增、體制鎖定與中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化
——一個(gè)歷史制度主義的分析框架

李棉管 姚媛

回報(bào)遞增、體制鎖定與中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化
——一個(gè)歷史制度主義的分析框架

李棉管 姚媛

近年來(lái)，盡管中央及各地方政府都在大力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展，但其實(shí)際推進(jìn)依舊緩慢，這一現(xiàn)象著實(shí)令人費(fèi)解。從歷史制度主義分析，該矛盾現(xiàn)象是制度變遷中路徑依賴的結(jié)果。中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化過(guò)程的路徑依賴通過(guò)兩種具體機(jī)制而實(shí)現(xiàn)：一方面，由于“回報(bào)遞增”機(jī)制的作用，龐大的行政性非專業(yè)社會(huì)工作對(duì)于公共資源的優(yōu)先占有使專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展空間受限；另一方面，由于“體制鎖定”原理的存在，處在“雙重弱勢(shì)”的制度地位的專業(yè)社會(huì)工作既難以滿足生產(chǎn)主義福利體制的需求，也難以為社會(huì)工作的職業(yè)化發(fā)展?fàn)幦「嗟馁Y源。

社會(huì)工作職業(yè)化 制度變遷 回報(bào)遞增 體制鎖定 歷史制度主義

李棉管，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（浙江金華 321004）；姚 媛，中共桐鄉(xiāng)市委黨校教師，碩士（浙江桐鄉(xiāng) 314599）。

一、問(wèn)題提出

回顧中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展的軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)令人費(fèi)解的現(xiàn)象：政府一直在強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化，但是其現(xiàn)實(shí)進(jìn)展卻極為緩慢。為什么政府提供了強(qiáng)力支持，但“社會(huì)工作的春天”卻沒(méi)能真正到來(lái)？

與西方來(lái)自社會(huì)需求的漸進(jìn)式發(fā)展不同，社會(huì)工作在中國(guó)的發(fā)展是在黨和政府的強(qiáng)有力推動(dòng)下進(jìn)行的。2006年，在黨的十六屆六中全會(huì)上，中央明確提出“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需求”，黨中央的這一重大決定首次把對(duì)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)提到了中央決策的高度。2007年7月，民政部下發(fā)了《民政部關(guān)于確定社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)和單位的通知》；2008年6月，人事部人事考試中心和民政部相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)在全國(guó)舉辦了首屆社會(huì)工作師、助理社會(huì)工作師職業(yè)水平考試；2010年6月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由新華社授權(quán)全文播發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》；2011年11月，中央十八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》；2012年6月20日，全國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)戰(zhàn)略研討會(huì)在浙江嘉興召開，這是民政部首次組織研究政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)問(wèn)題的全國(guó)性會(huì)議。

各級(jí)地方政府積極響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，紛紛出臺(tái)相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作職業(yè)化發(fā)展。早在2003年，上海就已經(jīng)出臺(tái)了《上海市社會(huì)工作職業(yè)資格認(rèn)證暫行辦法》。2007年，深圳市出臺(tái)了《深圳市社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)實(shí)施方案（試行）》《社會(huì)工作人才教育培訓(xùn)方案（試行）》《深圳市社會(huì)工作專業(yè)崗位設(shè)置方案（試行）》等多個(gè)實(shí)施方案，致力于初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展。2009年，北京市民政局發(fā)布了《北京市民政局關(guān)于貫徹落實(shí)民政部〈社會(huì)工作者職業(yè)水平證書登記辦法〉的實(shí)施意見》。在浙江、福建、湖北、山西、內(nèi)蒙古、重慶等地，近年來(lái)也出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)政策。

然而，現(xiàn)實(shí)情況是除了京滬粵三地外，社會(huì)工作職業(yè)化在大陸其它地區(qū)的發(fā)展卻很緩慢，沒(méi)能達(dá)到政府預(yù)期的水準(zhǔn)。盡管相關(guān)的政策文件時(shí)有出臺(tái)，但是社會(huì)工作職業(yè)化的實(shí)際進(jìn)程卻跟不上這些政策文件的步伐，社會(huì)工作職業(yè)化的實(shí)際成效滯后于政策進(jìn)程的現(xiàn)象較為明顯。政府的強(qiáng)力推動(dòng)和社會(huì)工作職業(yè)化的滯后現(xiàn)狀所形成的落差，給研究者提出了極具價(jià)值的研究話題：既然政府掌握至關(guān)重要的政治合法性和公共資源，為何在中國(guó)政府大力給予相關(guān)政策支持的前提下，中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化發(fā)展還會(huì)滯后？社會(huì)工作職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)狀況揭示了怎樣的制度變遷路徑？

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

盡管國(guó)內(nèi)關(guān)于“社會(huì)工作職業(yè)化”的研究已經(jīng)不少，但是研究者對(duì)“社會(huì)工作職業(yè)化”的概念界定仍然沒(méi)有取得共識(shí)，多數(shù)研究在模糊意義上籠統(tǒng)地使用該詞。研究者常常引用Greenwood（1957）有關(guān)界定“職業(yè)”的五個(gè)條件——理論體系、專業(yè)權(quán)威、專業(yè)認(rèn)可、專業(yè)價(jià)值和專業(yè)文化——作為判斷社會(huì)工作職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是關(guān)于“社會(huì)工作專業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)而非“社會(huì)工作職業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)。另外一些學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程大體分為社會(huì)工作專業(yè)教育及專業(yè)組織初步發(fā)展、職業(yè)化學(xué)術(shù)討論逐漸開展、職業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)逐漸發(fā)展出來(lái)等三個(gè)階段”（尹保華，2008），這一判斷混淆了“社會(huì)工作教育”、“社會(huì)工作專業(yè)”和“社會(huì)工作職業(yè)”的差異。比較而言，李迎生（2008a）從職業(yè)化的要素出發(fā)所進(jìn)行的分析更接近“職業(yè)化”概念的本質(zhì)屬性，他認(rèn)為“社會(huì)工作職業(yè)化的基本要素包括職業(yè)區(qū)隔、職業(yè)資格、職稱體系、職業(yè)認(rèn)證、職業(yè)保護(hù)和監(jiān)管等。推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化，需要在對(duì)社會(huì)工作職業(yè)（社會(huì)工作者）的就業(yè)環(huán)境、崗位特征、數(shù)量規(guī)模及結(jié)構(gòu)層次等做出界定的基礎(chǔ)上建立健全社會(huì)工作職業(yè)制度體系”。因此，“社會(huì)工作職業(yè)化”實(shí)質(zhì)上指向一種制度變遷：國(guó)家建立一種新的職業(yè)制度體系，這一制度體系接納專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)作為原來(lái)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)方式的補(bǔ)充或替代。既然社會(huì)工作職業(yè)化的本質(zhì)屬性是制度變遷，那么制度分析的方法自然適用于該現(xiàn)象的分析。

（一）文獻(xiàn)回顧

從制度分析的角度歸納，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化推進(jìn)緩慢的原因解釋大體可總結(jié)為三種解釋：效率邏輯、社會(huì)認(rèn)同邏輯和路徑依賴邏輯。

效率邏輯是理性選擇制度主義的核心原理。在理性選擇制度主義者看來(lái)，一種新的制度之所以會(huì)取代舊的制度，關(guān)鍵在于新制度比舊制度更有效率。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯、諾思和威廉姆森等認(rèn)為，制度變遷的目的在于節(jié)約交易成本，交易成本是決定一種政治或經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。將這一原理應(yīng)用于中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的研究，不少學(xué)者認(rèn)為，雖然專業(yè)社會(huì)工作在西方已經(jīng)被證明是社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的有效制度安排，但是國(guó)內(nèi)社會(huì)工作實(shí)踐卻沒(méi)能展現(xiàn)這種專業(yè)優(yōu)勢(shì)。效率機(jī)制是制度變遷的根本邏輯，然而，盡管有著各級(jí)政府的強(qiáng)力推進(jìn)，社會(huì)工作本身的效率優(yōu)勢(shì)并不明顯，所以中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的制度變遷是緩慢的（童敏，2007；文軍，2009）。這類研究往往從分析中國(guó)社會(huì)工作的專業(yè)性和本土化的角度來(lái)分析效率低下的原因。研究者強(qiáng)調(diào)，中國(guó)社會(huì)工作教育的“土法上馬”和缺乏實(shí)務(wù)教學(xué)已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)工作的專業(yè)性，這是導(dǎo)致社會(huì)工作實(shí)踐效率低下的重要原因（林卡，2009；文軍，2009）。另一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)社會(huì)工作教學(xué)和實(shí)踐過(guò)程中的西方移植導(dǎo)致“本土理論供給不足”，其結(jié)果是社會(huì)工作者解決本土社會(huì)問(wèn)題的能力不足和針對(duì)性不強(qiáng)（李迎生，2008；童敏，2007）。在效率邏輯的支持者看來(lái)，只有增強(qiáng)社會(huì)工作本身的專業(yè)性和本土化水平，才能迎合政府對(duì)社會(huì)工作發(fā)展的期待，也唯有如此，才能讓社會(huì)工作獲得社會(huì)認(rèn)同，這是解決中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化問(wèn)題的關(guān)鍵出路（李迎生，2008b；何雪松，2009、2012）。效率機(jī)制的解釋邏輯提出了一個(gè)重要的問(wèn)題：中國(guó)的社會(huì)工作是否能夠高效而有針對(duì)性地解決當(dāng)前出現(xiàn)的各種社會(huì)問(wèn)題？這無(wú)疑是影響中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的重要因素。但是恰恰在這個(gè)問(wèn)題上，研究者出現(xiàn)了較大的分歧，王思斌指出，一些由高校教師領(lǐng)辦的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在降低社會(huì)管理的行政成本，為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)方面展現(xiàn)出了應(yīng)有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，甚至成為了一道“城市風(fēng)景”（王思斌，2013a），史柏年（2011）的跟蹤研究證明，“希望社工”在三年的災(zāi)后重建工作中已經(jīng)得到服務(wù)對(duì)象的充分認(rèn)可。由此可見，學(xué)術(shù)界對(duì)專業(yè)社會(huì)工作在中國(guó)應(yīng)用中的效率問(wèn)題還存在較大爭(zhēng)議，因此采用“效率低下”這一判斷來(lái)解釋中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化推進(jìn)緩慢有可能面臨“預(yù)設(shè)有誤”的風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)認(rèn)同邏輯是組織制度學(xué)派的核心觀點(diǎn)，它指的是“一個(gè)社會(huì)的文化觀念、法律制度可以塑造社會(huì)事實(shí)，對(duì)社會(huì)的所有成員產(chǎn)生影響”（周雪光，2003：75）。鮑威爾和迪馬吉奧認(rèn)為，社會(huì)認(rèn)同機(jī)制會(huì)通過(guò)強(qiáng)制性同形、模仿性同形和規(guī)范性同形三種方式進(jìn)行擴(kuò)散，導(dǎo)致組織的制度同形，對(duì)組織和行動(dòng)者的制度選擇形成強(qiáng)大的約束力（DiMaggio&Powell，1983）。一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)社會(huì)工作的教育和實(shí)踐無(wú)不體現(xiàn)出模仿性同形的特點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)了與西方社會(huì)工作誕生時(shí)類似的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)需求，而西方國(guó)家采用社會(huì)工作這種專業(yè)技術(shù)有效地回應(yīng)了這些需求，從而使得社會(huì)工作被認(rèn)為是一種先進(jìn)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)制度（林卡，2009）。這就對(duì)中國(guó)的社會(huì)管理者提出了一種社會(huì)認(rèn)同壓力：如果不采用社會(huì)工作這種制度安排，中國(guó)的社會(huì)管理制度就會(huì)被認(rèn)為是落后的、不入流的。在這一社會(huì)認(rèn)同壓力下，中國(guó)政府模仿性地引入社會(huì)工作制度安排（肖小霞、張興杰，2012）。社會(huì)認(rèn)同邏輯的一個(gè)研究?jī)?yōu)勢(shì)在于，它不但能夠解釋制度的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)散，而且能夠解釋制度的形式性擴(kuò)散，也就是說(shuō)“制度擱置”現(xiàn)象是社會(huì)認(rèn)同邏輯的重要理論發(fā)現(xiàn)。制度擱置是指，各種組織受到社會(huì)認(rèn)同的強(qiáng)大壓力而不得不形式性采納某種制度安排，但是一旦制度建立滿足形式化需求之后卻被束之高閣，這種制度安排不會(huì)得到真正的實(shí)施。王思斌指出，要想促進(jìn)中國(guó)社會(huì)工作的職業(yè)化發(fā)展，政府必須要從“形式承認(rèn)”走向“實(shí)質(zhì)承認(rèn)”，這恰恰是對(duì)“制度擱置”現(xiàn)象的回應(yīng)（王思斌，2013b）。社會(huì)認(rèn)同邏輯的確直接回應(yīng)了本文的問(wèn)題：政府的口號(hào)很響亮是為了滿足社會(huì)認(rèn)同需求，但由于缺乏實(shí)質(zhì)性推進(jìn)而出現(xiàn)了制度擱置現(xiàn)象，這是導(dǎo)致社會(huì)工作職業(yè)化緩慢的原因。這一理論視角的重要啟示在于，在政策分析中，政策過(guò)程比政策文本更為重要。但是這一解釋邏輯卻沒(méi)有回答一個(gè)重要問(wèn)題：為何在中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化在推進(jìn)過(guò)程中缺乏實(shí)質(zhì)性政策支持？對(duì)這一問(wèn)題的忽視使得社會(huì)認(rèn)同邏輯的解釋顯得不徹底。

近些年來(lái)，“嵌入性”理論被引入社會(huì)工作職業(yè)化的研究，引發(fā)了大量的討論，這代表了該領(lǐng)域研究的第三種視角——路徑依賴邏輯。歷史制度主義的研究表明，在制度變遷的過(guò)程中，過(guò)去的制度安排在隨后的決策中會(huì)產(chǎn)生持續(xù)的建構(gòu)性影響，換句話來(lái)說(shuō)，制度變遷體現(xiàn)了歷史的經(jīng)驗(yàn)。政策制定和制度變遷往往是一種路徑依賴的過(guò)程（Thelen&Steinmo，1992）。研究者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程無(wú)不與過(guò)去存在并持續(xù)至今的社會(huì)服務(wù)體系、公共資源分配體制和文化特征高度相關(guān)，因此，學(xué)術(shù)界用“體制嵌入”、“結(jié)構(gòu)嵌入”或“文化嵌入”等概念描述中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的特殊經(jīng)驗(yàn)（熊躍根，2006；徐永祥，2009；王思斌，2011a）。嵌入性發(fā)展的一個(gè)重要結(jié)果是，社會(huì)工作不是替代性地挑戰(zhàn)原有的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)制度，而是在原有制度安排內(nèi)尋求依附式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一種增量變革（王思斌，2011a）。“嵌入性”這一特殊經(jīng)驗(yàn)使中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展體現(xiàn)出緩慢推進(jìn)的特點(diǎn)，尤其在職業(yè)化初期更是如此。路徑依賴邏輯在解釋中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化滯后的原因時(shí)更具有現(xiàn)實(shí)性，事實(shí)上它也回應(yīng)了合法性邏輯所忽視的問(wèn)題，即中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化之所以缺乏實(shí)質(zhì)性推進(jìn)政策，根源在于路徑依賴。從這個(gè)角度說(shuō)，路徑依賴邏輯既比效率邏輯更現(xiàn)實(shí)，又比合法性邏輯更深入。但是目前這一解釋模式依然存在一定的薄弱點(diǎn)。作為社會(huì)科學(xué)制度分析的三大流派之一，歷史制度主義在近二十余年里已經(jīng)致力于將其理論模型系統(tǒng)化，路徑依賴的具體機(jī)制已經(jīng)成為歷史制度主義必不可少的分析要素，但是國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究仍然在籠統(tǒng)意義上使用“路徑依賴”等概念，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的分析框架。本文將致力于將“路徑依賴”的整體分析框架應(yīng)用于中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的分析，建立一個(gè)清晰的分析框架。

（二）分析框架

與理性選擇制度主義的效率邏輯和社會(huì)學(xué)制度學(xué)派的合法性邏輯相對(duì)應(yīng)，歷史制度主義的核心機(jī)制是路徑依賴（path dependence）邏輯，其基本關(guān)注點(diǎn)是制度慣性：制度往往在延續(xù)與變遷之間保持一定的平衡，歷史中的制度安排會(huì)對(duì)日后的制度安排產(chǎn)生重大影響（彼得斯，2011：71；劉圣中，2010：126）。從長(zhǎng)時(shí)段看，新近的制度與歷史上的制度或許存在重大差異，但是這些差異只不過(guò)是制度慣性在歷史中演變的結(jié)果，因此要理解當(dāng)前的制度需要從歷史中尋找解釋。

在技術(shù)變革史的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，路徑依賴概念得到了初步闡釋。保羅（A.David Paul）指出技術(shù)變革中存在著一種正反饋機(jī)制（positive feedback），一旦某項(xiàng)技術(shù)被市場(chǎng)所采納，就會(huì)沿著固定的軌跡或路徑一直演化下去；即使有更具效率的技術(shù)出現(xiàn)，既定的演變路徑也很難被絕對(duì)打破。而后出現(xiàn)的回報(bào)遞增（increasing return）和鎖定（lock-in）兩個(gè)概念，使得路徑依賴從假設(shè)性理念轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)制性分析（劉和旺，2006）。而諾思（2008）的經(jīng)濟(jì)史分析則將路徑依賴從純粹的技術(shù)變革研究拓展到制度變革的研究。在諾思看來(lái)，經(jīng)濟(jì)制度變革之所以出現(xiàn)路徑依賴，其核心原理與技術(shù)變革一樣仍然是回報(bào)遞增。

在社會(huì)學(xué)的理論脈絡(luò)中，彼得·霍爾（Peter Hall）、彼得·卡岑斯坦（Peter Katzenstein）和西達(dá)·斯考克波（Theda Skocpol）等人的國(guó)家理論已經(jīng)包含了歷史制度主義的基本內(nèi)涵。直到西倫、斯坦莫等人創(chuàng)造性地提出了“歷史制度主義”概念，“歷史制度主義”才得到學(xué)術(shù)界的充分認(rèn)知，并成為了制度分析的三大主流學(xué)派之一（Thelen&Steinmo，1992）。但是直到2000年，保羅·皮爾遜相對(duì)清楚地闡釋了回報(bào)遞增在制度演變中的具體因素和過(guò)程，路徑依賴的分析方法才得到了框架式架構(gòu)（Pierson，2000）。

與諾斯的經(jīng)濟(jì)史分析一脈相承，皮爾遜認(rèn)為，回報(bào)遞增實(shí)際上是制度的自我強(qiáng)化機(jī)制，而制度的自我強(qiáng)化傾向主要根源于以下幾個(gè)原因：制度成本、利益群體和觀念框架。首先，制度的建立需要巨大的建設(shè)成本，而且制度的運(yùn)行也需要大量的維持成本，因此隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，改變這一制度需要付出的成本更大；其次，制度一旦產(chǎn)生便劃分了利益群體，從既有制度中獲利的群體有著強(qiáng)烈的維持制度的意愿。更重要的是，利益群體越能熟知和利用既有制度，就越能從制度中獲取利益，這具有典型的累積效應(yīng)。最后，制度是一個(gè)體系，它不但提供行動(dòng)規(guī)則，而且通過(guò)制度理念提供觀念框架，也就是說(shuō)，一旦行動(dòng)者接受了一套行動(dòng)規(guī)則，實(shí)際上就已經(jīng)對(duì)制度所包含的理念有了一定認(rèn)知，而這種認(rèn)識(shí)事實(shí)上塑造了行動(dòng)者的觀念邊界和思維空間。受到觀念邊界和思維空間的限制，行動(dòng)者很難在邊界之外尋找到替代性制度變遷方案。

但是，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)證明，路徑依賴之所以會(huì)發(fā)生，除了“回報(bào)遞增”機(jī)制之外還有一種機(jī)制發(fā)生著重要的作用：體制鎖定（李棉管，2014）。體制鎖定的研究視角從某一項(xiàng)具體制度內(nèi)部轉(zhuǎn)向制度之間關(guān)系的分析。這一視角認(rèn)為，任何一項(xiàng)制度都不是單獨(dú)發(fā)揮作用，而是與其他各項(xiàng)制度相互配合，共同構(gòu)成制度之網(wǎng)，即制度矩陣。制度之間的相互依賴關(guān)系會(huì)對(duì)單項(xiàng)制度的變遷產(chǎn)生重要影響，于是，從某一單項(xiàng)制度開始的變革往往只能是邊際變革而非根本性變革，這樣就使得原有制度在延續(xù)與變革之間保持了一定的平衡。體制鎖定理論特別強(qiáng)調(diào)制度場(chǎng)域的三個(gè)特性，一是體制粘性。由于制度矩陣中各項(xiàng)制度之間存在依賴關(guān)系，各項(xiàng)制度難以擺脫其他制度實(shí)現(xiàn)單獨(dú)變遷，于是多項(xiàng)制度集合而成的制度場(chǎng)域往往具有穩(wěn)定性特征，這就是體制粘性。二是場(chǎng)域規(guī)制性。各項(xiàng)制度所構(gòu)成的體制或矩陣是任何一項(xiàng)具體制度生存和運(yùn)作的環(huán)境，但是由于體制粘性的存在，單項(xiàng)制度的變革不得不在體制環(huán)境中尋求妥協(xié)式變遷。這種制度生存環(huán)境對(duì)于制度變遷的約束被稱為場(chǎng)域規(guī)制性。三是場(chǎng)域內(nèi)部的制度地位分化。每項(xiàng)制度規(guī)則在制度場(chǎng)域中的位置和地位是不一樣的，核心制度的變遷能夠激發(fā)相關(guān)制度發(fā)生配合性變遷，邊緣制度的變遷則更受制于場(chǎng)域中其他制度（尤其是核心制度）的形態(tài)，制度場(chǎng)域中的各項(xiàng)具體制度地位的分化使得不同的制度的變遷路徑具有顯著差異。

“回報(bào)遞增”機(jī)制分析了制度運(yùn)作的社會(huì)后果，聚焦于某一項(xiàng)具體制度及其運(yùn)作，是一種典型的內(nèi)部視角；“體制鎖定”機(jī)制集中研究該制度與其他制度的關(guān)系，將制度矩陣作為分析的焦點(diǎn)，是一種典型的外部視角。這種視角的結(jié)合為我們研究路徑依賴和制度慣性提供了更完整的解釋?；谝陨戏治?，本文的分析框架得以建立（如下圖所示）。

三、回報(bào)遞增與社會(huì)工作職業(yè)化困境

社會(huì)工作從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一套解決社會(huì)問(wèn)題、提供社會(huì)福利的理念和方法。從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，在西方的專業(yè)社會(huì)工作被再次引入中國(guó)之前，本土性的社會(huì)工作就已經(jīng)存在，因?yàn)樵械囊惶捉鉀Q社會(huì)問(wèn)題、提供社會(huì)福利的方法一直在發(fā)揮作用。當(dāng)前所討論的“社會(huì)工作職業(yè)化”雖然主要指的是專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展，但是對(duì)于它的討論絕不能離開原有的解決社會(huì)問(wèn)題的模式而空談（王思斌，2011a）。因此，中國(guó)的社會(huì)工作制度向來(lái)包含兩個(gè)方面：專業(yè)社會(huì)工作和本土社會(huì)工作。

（一）制度成本、利益群體與變遷難題

雖然在20世紀(jì)80年代末期以前，作為一個(gè)專業(yè)的社會(huì)工作被長(zhǎng)期取消了，但是社會(huì)問(wèn)題卻不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)工作的取消而消亡，因此政府必須建立一套工作模式來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)需求。一種行政性的社會(huì)問(wèn)題解決模式應(yīng)運(yùn)而生。與西方專業(yè)社會(huì)工作概念不同，由于歷史、體制和政治的原因，中國(guó)的本土社會(huì)工作大體被認(rèn)為包括思想政治工作、群眾工作、民眾服務(wù)工作在內(nèi)的集合體，而這些工作是通過(guò)行政化體系而運(yùn)作的。王思斌認(rèn)為，“本土性社會(huì)工作指的是對(duì)某種助人模式（包括理念、過(guò)程和方法）的判斷和認(rèn)定，即指那些土生土長(zhǎng)的、發(fā)揮著有效的助人功能的制度化的行動(dòng)過(guò)程。那些生長(zhǎng)于本土的、與其經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)制度以及文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的有效的、制度化的助人模式可稱為本土性社會(huì)工作”（王思斌，2011b）。

奠基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的福利體制，滿足民眾福利需求尤其是困難群眾的福利需求往往依托政府系統(tǒng)中比較基層的工作人員來(lái)實(shí)現(xiàn)的。分布在民政系統(tǒng)、社會(huì)保障系統(tǒng)、工會(huì)系統(tǒng)和婦聯(lián)系統(tǒng)的政府工作人員，其重要的職能是有針對(duì)性地滿足特定對(duì)象的福利需求。除此之外，長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)著直接福利職責(zé)的城市社區(qū)和農(nóng)村村莊，雖然不是嚴(yán)格意義上的行政系統(tǒng)，但是卻是實(shí)質(zhì)意義上的行政系統(tǒng)的延伸。隨著社會(huì)工作教育在國(guó)內(nèi)的普及，在政府和黨委內(nèi)部也出現(xiàn)了“社會(huì)工作委員會(huì)”“社會(huì)工作部”和“社會(huì)工作科”等直接以社會(huì)工作命名的分支部門，但大體上仍然是行政性社會(huì)工作在新形勢(shì)下的流變。行政性非專業(yè)社會(huì)工作的總體特征是：第一，運(yùn)用公共資源尤其是財(cái)政資源滿足福利需求；第二，運(yùn)用非專業(yè)化方法尤其是利用行政手段解決社會(huì)問(wèn)題；第三，作為行政系統(tǒng)的一部分，工作人員不得不承受來(lái)自行政系統(tǒng)的考核，因此“向上負(fù)責(zé)”是一個(gè)普遍現(xiàn)象。

不得不承認(rèn)，中國(guó)政府為探索和建立這一整套行政性社會(huì)工作體系付出了巨大的制度成本，在解決社會(huì)問(wèn)題和提供社會(huì)福利的同時(shí)，也建立起了一個(gè)相對(duì)龐大的從事社會(huì)福利的群體。隨著制度的運(yùn)行，它的成本在不斷增加，因?yàn)榕f的社會(huì)問(wèn)題依然存在，而新的社會(huì)問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，于是行政性福利體系只能“攤大餅”式的拓展以應(yīng)對(duì)新的需求。制度成本已經(jīng)付出，而新的替代性制度的有效性尚不明確，在變革成本與變革收益的綜合比較中，相對(duì)保守的“嵌入性”視角往往是比較“穩(wěn)妥”的選擇：將專業(yè)社會(huì)工作部分地吸納到原有的福利體系中來(lái)。

另一方面，福利體系還在塑造著利益群體，這些直接或間接與福利提供相關(guān)的部門系統(tǒng)或從原有的福利體系中獲得利益的社會(huì)群眾都對(duì)原有的體系采取維護(hù)的態(tài)度。高夫（Ian Gough）指出，在一個(gè)由政府主導(dǎo)的福利體制中，隨著社會(huì)福利的擴(kuò)張，福利體系工作團(tuán)隊(duì)的擴(kuò)張幾乎是一件無(wú)法避免的事情（奧菲，2006：9）。更為重要的是，在基層政府和地方政府行政人員晉升的“錦標(biāo)賽體制”（周飛舟，2009）中，與社會(huì)福利相關(guān)的行政體系自然要想方設(shè)法擴(kuò)大自己的支配范圍以凸顯自身的行政績(jī)效?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)較為流行的社會(huì)工作崗位性質(zhì)主要有兩種：第一種是在體制內(nèi)讓渡空間，即在不改變現(xiàn)有的政策與制度框架的前提下，在新的政策與制度框架和新的領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展，比如，在一些政府崗位中縮減舊名額或增加新名額以新招聘一批專業(yè)社會(huì)工作人員從事相關(guān)工作；另一種方式是在現(xiàn)有的體制內(nèi)輸入社會(huì)工作元素，在現(xiàn)有的政策和制度框架內(nèi)嵌入相關(guān)政策、項(xiàng)目與服務(wù)，為社會(huì)工作爭(zhēng)取領(lǐng)域與空間，如政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，在政府與社會(huì)之間構(gòu)建起一種新的辦事渠道。但是上述兩種空間爭(zhēng)取方式都必須以不沖擊原有福利體系所塑造的利益群體為前提。

因此，專業(yè)社會(huì)工作在發(fā)展的過(guò)程中不得不面對(duì)原有的行政性非專業(yè)社會(huì)工作制度所帶來(lái)的制度成本和利益群體所產(chǎn)生的制度變遷障礙。專業(yè)社會(huì)工作只能在原有的行政性非專業(yè)社會(huì)工作所“允許”的范圍內(nèi)尋求一個(gè)發(fā)展空間。

（二）觀念框架與認(rèn)知限定

觀念框架邏輯是指制度制定者身處于一定的主流認(rèn)知氛圍之中，主流思想觀念為制度制定者設(shè)定了認(rèn)知框架和變遷邊界，行動(dòng)者只能在此框架內(nèi)進(jìn)行策略選擇，而根本想象不到觀念框架之外的其他選擇，即便其他選擇可能更有效率，它們也不能進(jìn)入制度制定者的視野。這樣一種邏輯就導(dǎo)致了制度變遷的延續(xù)性：盡管制度的具體規(guī)則會(huì)發(fā)生演變，但是制度核心價(jià)值依然得到延續(xù)。當(dāng)然，制度巨變也是現(xiàn)實(shí)存在的，但是制度巨變的前提是認(rèn)知范式的巨變（Hay，2001）。

深受中國(guó)原有制度安排的影響，中國(guó)人頭腦中有一套固定的求助文化與方式?！安钚蚋窬帧笔侵袊?guó)社會(huì)特有的體制特征，熟人圈是中國(guó)人的主要求助方式之一。在農(nóng)村社會(huì)，人們基本長(zhǎng)期穩(wěn)定地生活在同一地緣網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期互動(dòng)，能形成相對(duì)穩(wěn)定的、持久的、相互依賴的關(guān)系，并能培養(yǎng)出一種親密和相互信賴的情感。通過(guò)對(duì)這一情境的反復(fù)認(rèn)知，當(dāng)他們?cè)谟龅嚼щy時(shí)，首先想到的是從身邊熟人網(wǎng)中尋求幫助。而在城市社區(qū)，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，人們?cè)诘鼐壘W(wǎng)絡(luò)中獲得的情感聯(lián)系可能并沒(méi)有像農(nóng)村社會(huì)那樣緊密，但是他們可以從業(yè)緣網(wǎng)絡(luò)中發(fā)展出類似的關(guān)系，從而獲得一定幫助。同時(shí)，相比于農(nóng)村社會(huì)，城市人在碰到困難時(shí)更善于從中國(guó)傳統(tǒng)行政部門中尋得幫助。盡管民眾對(duì)于行政部門是否值得信賴也存在一定的質(zhì)疑，但是與新近出現(xiàn)且不甚熟悉的專業(yè)社會(huì)工作比較起來(lái)，中國(guó)人在日常辦事中常會(huì)表現(xiàn)出一種明顯的對(duì)行政部門的依賴特征。在對(duì)熟人網(wǎng)絡(luò)與行政部門這些傳統(tǒng)的求助方式經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期認(rèn)知與反復(fù)實(shí)踐后，中國(guó)人頭腦中形成了一股強(qiáng)勁的粘滯性觀念，這股觀念限定了他們的思維框架。

事實(shí)上，不論是熟人網(wǎng)絡(luò)，還是傳統(tǒng)的行政部門，它們之所以能對(duì)中國(guó)人的思維觀念產(chǎn)生深刻影響，是因?yàn)檫@些傳統(tǒng)求助方式更具便利性、可信賴性和節(jié)約成本的特征；并且，人們?cè)缫蚜?xí)得了如何更有效率地使用這些求助方式和這套制度，他們或擁有之前成功的體驗(yàn)，或有眾多身邊人的親身經(jīng)驗(yàn)做參考。與此相反，專業(yè)社會(huì)工作是一種新的制度模式，中國(guó)人對(duì)其缺乏足夠又廣泛的認(rèn)知，會(huì)質(zhì)疑社會(huì)工作解決實(shí)際問(wèn)題的有效性。社會(huì)工作尚未能真正進(jìn)入中國(guó)人的觀念框架之內(nèi)。

四、體制鎖定與社會(huì)工作職業(yè)化困境

體制鎖定視角幫助研究者跳出某一個(gè)制度的局限，從制度矩陣和制度場(chǎng)域中分析一項(xiàng)制度與其他制度的關(guān)系，關(guān)注制度所生存和運(yùn)作的環(huán)境，這是一種更宏觀的制度分析思維。要想運(yùn)用這一視角分析中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化問(wèn)題，首先必須對(duì)中國(guó)的福利體制甚至是經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制有宏觀的認(rèn)知?，F(xiàn)有的研究已經(jīng)越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到不是社會(huì)工作決定社會(huì)福利，而是社會(huì)福利體制決定社會(huì)工作的形態(tài)，有什么樣的社會(huì)福利體制就會(huì)發(fā)展出相應(yīng)的社會(huì)工作類型（殷妙仲，2011）。

（一）生產(chǎn)主義體制及其延續(xù)：體制粘性

雖然對(duì)包括中國(guó)大陸在內(nèi)的東亞國(guó)家和地區(qū)社會(huì)福利的個(gè)案研究和政策分析早已有之，但是社會(huì)福利研究圈的多數(shù)學(xué)者還是將“東亞福利體制”（East Asia Welfare Regime）這一研究主題的源頭追溯至20世紀(jì)90年代初期。二十余年以來(lái)，關(guān)于東亞福利體制形成了多種學(xué)術(shù)概括，如“家戶福利國(guó)家”（Jones，1990）、“儒家福利國(guó)家”（Jones，1993）、“低度民主福利社會(huì)”（Rose，1993）和“保守型福利國(guó)家”（Aspalter，2011）等，但是“生產(chǎn)主義體制”和“發(fā)展型福利體制”得到了最多的認(rèn)同并引發(fā)了大量相關(guān)的理論建構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)研究。

Holliday（2001）認(rèn)為，東亞國(guó)家和地區(qū)社會(huì)福利的典型特征是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)高于一切，社會(huì)政策必須服從于它；社會(huì)權(quán)利在東亞社會(huì)中并不是一個(gè)關(guān)鍵要素，并且社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)展要與生產(chǎn)活動(dòng)相結(jié)合，只有那些被認(rèn)為有助于促進(jìn)生產(chǎn)活動(dòng)的權(quán)利訴求才會(huì)得到承認(rèn)；由此導(dǎo)致的直接政策結(jié)果是，社會(huì)資源高度向生產(chǎn)要素傾斜，社會(huì)福利淪為輔助性政策。郝利德將上述福利特征歸納為“生產(chǎn)主義體制”（Productivist Welfare Regime），這種體制與艾斯平-安德森所歸納的三種體制都不同：“自由世界優(yōu)先考慮市場(chǎng)，保守世界重視不同的人的社會(huì)地位，社會(huì)民主主義世界重視福利，而促進(jìn)生產(chǎn)的世界則一切以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為前提”（劉金婧，2001）。高夫（Gough，2004）也認(rèn)為，東亞國(guó)家和地區(qū)社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)的特征的確與“福利資本主義的三個(gè)世界”各不相同，他主張將“生產(chǎn)型福利體系”（Productive Welfare System）與傳統(tǒng)福利國(guó)家的三種體制并列。

盡管不少學(xué)者從東亞國(guó)家和地區(qū)的內(nèi)部差異出發(fā)質(zhì)疑“東亞福利體制”作為一個(gè)總體概念的有效性，但是對(duì)“社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)”這一總體特征還是達(dá)成了基本共識(shí)。改革以前的中國(guó)福利體制從表面上看似乎是一種“平均主義”的體制，但是無(wú)論從城市內(nèi)部還是城鄉(xiāng)差異的角度來(lái)看，當(dāng)時(shí)的福利體制也是一種“生產(chǎn)主義”體制。在城市內(nèi)部，政府通過(guò)“低工資、高福利”的制度安排實(shí)現(xiàn)一種“集體消費(fèi)”，而集體消費(fèi)的結(jié)果則是拉動(dòng)了工業(yè)化生產(chǎn)的需求；而城鄉(xiāng)之間的“剪刀差”制度更是直接將農(nóng)村的資源抽取到城市以支持趕超式的工業(yè)化和城市化（李棉管，2013）。改革初期的經(jīng)濟(jì)體制改革更是將諸多社會(huì)福利職責(zé)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“包袱”而拋掉，直接強(qiáng)化了生產(chǎn)主義體制。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中國(guó)走上了社會(huì)福利重建的階段，不少學(xué)者認(rèn)為通過(guò)這場(chǎng)“大轉(zhuǎn)型”中國(guó)會(huì)走向一個(gè)“社會(huì)政策時(shí)代”（王思斌，2004；王紹光，2008；郁建興，何子英，2010），其中“適度普惠型社會(huì)福利”被視為中國(guó)福利體制改革的方向而被寄予厚望。然而，制度變遷一定會(huì)體現(xiàn)出歷史痕跡，福利體制同樣會(huì)存在的體制粘性。更具體地說(shuō)，雖然在國(guó)家層面上已經(jīng)不再直接提“社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)”，關(guān)于民生保障的話題已經(jīng)取得了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的話語(yǔ)權(quán)，但是生產(chǎn)主義體制以一種更隱蔽的方式得到了延續(xù)，中國(guó)福利體制的多重分割說(shuō)明了一個(gè)事實(shí)：那些被認(rèn)為更有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率的社會(huì)成員更容易得到社會(huì)保險(xiǎn)和其他社會(huì)福利的覆蓋。

（二）生產(chǎn)主義體制對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化的雙重影響：場(chǎng)域規(guī)制性和制度地位

生產(chǎn)主義體制的存在和延續(xù)對(duì)中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化產(chǎn)生了雙重影響：一方面，傳統(tǒng)的社會(huì)工作模式極難滿足生產(chǎn)主義體制的需求，進(jìn)一步加劇了社會(huì)工作的邊緣化，這是“場(chǎng)域規(guī)制性”的直接體現(xiàn)；另一方面，社會(huì)福利制度在公共政策中的弱勢(shì)地位使得社會(huì)工作的發(fā)展較難獲得充足的資源，這體現(xiàn)了制度在制度場(chǎng)域中的地位對(duì)制度變遷的影響。

生產(chǎn)主義體制要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先，社會(huì)服務(wù)只有在“是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的語(yǔ)境中才能獲得討論空間。因此，生產(chǎn)主義體制對(duì)于社會(huì)工作制度的接納存在著一個(gè)預(yù)設(shè)的前提：社會(huì)工作必須直接或間接地為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。然而傳統(tǒng)的社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式和當(dāng)前的社會(huì)工作人才培養(yǎng)模式都難以滿足生產(chǎn)主義體制的這一需求。雖然在社會(huì)工作理論中有若干關(guān)于“增權(quán)模式”、“優(yōu)勢(shì)視角”等發(fā)展型社會(huì)工作的模型，但是由于在國(guó)內(nèi)實(shí)踐環(huán)境中的操作化難題，這些發(fā)展取向的社會(huì)工作基本沒(méi)有得到應(yīng)用。目前仍處于引介階段的中國(guó)社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式，基本都是參照西方已有的成熟模式，而這些模式又基本以“問(wèn)題解決”為導(dǎo)向，總體來(lái)看屬于關(guān)注“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題”，而沒(méi)有介入到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要素”中來(lái)。專業(yè)社會(huì)工作實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的這一主流取向與當(dāng)前的社會(huì)工作人才培養(yǎng)模式存在重要關(guān)系?，F(xiàn)有的中國(guó)社會(huì)工作教育往往將心理學(xué)知識(shí)作為人才培養(yǎng)的核心內(nèi)容，這一微觀取向無(wú)法回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中宏大社會(huì)變遷所出現(xiàn)的問(wèn)題意識(shí)。

生產(chǎn)主義體制的本質(zhì)性屬性在于社會(huì)政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策，社會(huì)福利依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此中國(guó)的社會(huì)政策長(zhǎng)期以來(lái)在公共政策平臺(tái)上處于弱勢(shì)地位。這一弱勢(shì)地位導(dǎo)致投向社會(huì)福利領(lǐng)域的公共財(cái)政長(zhǎng)期不足。與西方國(guó)家相比較，中國(guó)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的特殊性在于它先有“專業(yè)化”后有“職業(yè)化”，這一特殊路徑注定了它從一開始無(wú)法獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同，通過(guò)“市場(chǎng)化”或“社會(huì)化”運(yùn)作而獲取發(fā)展所需要的資源變得異常艱難。于是從政府獲得公共資源的支持成為中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的重要路徑。但是由于社會(huì)福利的弱勢(shì)地位，社會(huì)福利本身的資源長(zhǎng)期有限，社會(huì)工作所能獲得的資源自然十分有限。與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，社會(huì)工作制度在社會(huì)福利制度這一制度矩陣中又處于弱勢(shì)地位。政府更希望通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等福利計(jì)劃“一攬子”地解決問(wèn)題，對(duì)強(qiáng)調(diào)通過(guò)個(gè)別化方式來(lái)提供服務(wù)的社會(huì)工作在效率方面有所質(zhì)疑。這一狀況進(jìn)一步加劇了社會(huì)工作的資源困境。所以，雖然全國(guó)各地都出現(xiàn)了“政府購(gòu)買服務(wù)”來(lái)支持社會(huì)工作事業(yè)，但是各社會(huì)工作機(jī)構(gòu)所獲得的資源量?jī)H供維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的大規(guī)模發(fā)展?？傊?，從制度地位分化的角度來(lái)看，一方面社會(huì)政策在公共政策平臺(tái)上處于相對(duì)弱勢(shì)地位，另一方面專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)又在社會(huì)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，這種“雙重弱勢(shì)”地位極大地限制了專業(yè)社會(huì)工作獲取更多的資源和擴(kuò)大其專業(yè)性影響。

五、結(jié)論與討論

社會(huì)工作作為一種新的制度被引進(jìn)中國(guó)后，它在中國(guó)的推行往往是按照自上而下的路徑逐級(jí)展開的，研究者指出，“中國(guó)的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進(jìn)行的……新制度的安排往往就是要在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)由中央或某一級(jí)地方政府強(qiáng)制推行下去”（劉玉照，田青，2009）。政府主導(dǎo)式的改革是目前國(guó)內(nèi)的主要的制度變遷模式，它是在中國(guó)政府主動(dòng)適應(yīng)歷史發(fā)展的要求形成的制度變遷過(guò)程（張玉，武玉坤，2010），它的特點(diǎn)在于力量集中，推行穩(wěn)定，能有效的組織和動(dòng)員社會(huì)各方面的資源致力于眼前的改革（王建芹，2009），政府作為一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威組織，是制度變遷推行的權(quán)力后盾（張玉，武玉坤，2010）。一般來(lái)說(shuō)，在中國(guó)政府強(qiáng)制力的推行下，政策文件的推行與實(shí)踐應(yīng)該是較快的。然而采用這一視角來(lái)分析中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程卻發(fā)現(xiàn)了一個(gè)突出的問(wèn)題：雖然高層政府一直在致力于倡導(dǎo)和推廣社會(huì)工作，然而社會(huì)工作職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展卻相當(dāng)緩慢。

綜上分析發(fā)現(xiàn)，歷史制度主義的分析視野對(duì)這一問(wèn)題可以提供比較充分的解釋。中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化推進(jìn)過(guò)程體現(xiàn)了明顯的路徑依賴現(xiàn)象，它通過(guò)兩種具體機(jī)制而發(fā)生：回報(bào)遞增和體制鎖定。就社會(huì)工作制度本身而言，“回報(bào)遞增”是核心機(jī)制。一方面，原有的社會(huì)問(wèn)題解決模式建立了一套“本土社會(huì)工作制度”，行政性社會(huì)工作制度的建立和維持都已經(jīng)付出了巨大的制度成本，由于對(duì)新制度效果的確定性存有疑惑，維持原有的制度安排被視為一種“穩(wěn)妥”的選擇。與此同時(shí)，本土社會(huì)工作制度還塑造了利益群體，他們是原有制度維持的政治基礎(chǔ)。另一方面，本土社會(huì)工作制度與鄉(xiāng)土中國(guó)的求助文化相結(jié)合塑造了民眾的思維框架，在自己的“差序格局”網(wǎng)絡(luò)中不能解決的問(wèn)題，民眾往往會(huì)向行政系統(tǒng)求助，專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)往往不會(huì)進(jìn)入求助者的思維范圍。就社會(huì)工作制度所處的制度場(chǎng)域而言，“體制鎖定”是核心機(jī)制。包括中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家和地區(qū)的福利體制往往被歸納為“生產(chǎn)主義體制”，它的突出特點(diǎn)是社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，這一福利體制對(duì)于中國(guó)社會(huì)工作職業(yè)化產(chǎn)生了深刻影響。由于傳統(tǒng)社會(huì)工作的特性和當(dāng)前社會(huì)工作教育的現(xiàn)狀，目前的社會(huì)工作服務(wù)較難適應(yīng)生產(chǎn)主義體制對(duì)于“發(fā)展和增長(zhǎng)”的需求。此外，“社會(huì)政策在公共政策中的弱勢(shì)地位”和“社會(huì)工作在社會(huì)福利中的弱勢(shì)地位”這一“雙重弱勢(shì)”的制度地位也使得社會(huì)工作較難獲得發(fā)展所需要的資源。

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編輯/程激清

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“社會(huì)工作職業(yè)化推進(jìn)與發(fā)展型社會(huì)工作建構(gòu)研究”（15YJA840008）。

C916

A

1672-4828(2017)01-0025-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.003