論公共行政現(xiàn)代化中的價(jià)值演變

王秋敏

（甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

論公共行政現(xiàn)代化中的價(jià)值演變

王秋敏

（甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

本文以世界現(xiàn)代化進(jìn)程及其階段性為基點(diǎn)，探討了公共行政現(xiàn)代化的變革與發(fā)展，其中，公共行政價(jià)值則經(jīng)歷了一個(gè)由效率至上到公共性日益凸顯的演進(jìn)過程。

公共行政 價(jià)值演變

在現(xiàn)代社會(huì)，無論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府的行為和能力對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民族興衰起著舉足輕重且不可替代的作用，每一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展，既要求本國(guó)政府建立適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代化階段的公共行政機(jī)制，又受制于本國(guó)政府公共行政的現(xiàn)代化水平，國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，必然也是一個(gè)政府的公共行政不斷走向現(xiàn)代化的變革進(jìn)程。公共行政現(xiàn)代化，不僅包括管理制度、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)手段的科學(xué)構(gòu)建，更是一種與倫理相關(guān)的現(xiàn)代化的公共行政價(jià)值的建設(shè)過程。公共行政價(jià)值是政府治理的靈魂，它引導(dǎo)、規(guī)范著政府的治理行為，決定著公共行政體制改革的目標(biāo)和路徑，在國(guó)家治理體系的建設(shè)中發(fā)揮著重大作用?，F(xiàn)代化本身是一個(gè)歷史的、發(fā)展的概念，公共行政的價(jià)值理念也隨著人類現(xiàn)代化的實(shí)踐、探索、創(chuàng)新不斷豐富和發(fā)展變化，在人類社會(huì)現(xiàn)代化的不同階段表現(xiàn)為不同的內(nèi)容。

一、公共行政的價(jià)值體系

公共行政由“公共”與“行政”兩個(gè)詞語(yǔ)構(gòu)成，要把握公共行政的精神，就必須對(duì)“公共”與“行政”做出明確的界定和全面的理解。第一個(gè)明確使用公共行政這個(gè)術(shù)語(yǔ)的人是伍德羅·威爾遜，他以政治與行政二分法為基礎(chǔ)，將公共行政學(xué)從政治學(xué)的研究中分離出來，使公共行政成為獨(dú)立的專門的研究領(lǐng)域，因此，界定行政便成為研究公共行政的邏輯起點(diǎn)。“行政”一詞在英文中有控制事務(wù)的方向、運(yùn)用合法權(quán)力處理事務(wù)、管理等含義，但同“管理”一詞相比，行政更側(cè)重于執(zhí)行指令和提供服務(wù)，關(guān)注過程和程序，而管理更側(cè)重于結(jié)果和責(zé)任。在公共行政中，行政特指政府對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)。威爾遜認(rèn)為，公共行政就是政府的執(zhí)行，政府的操作，公共行政領(lǐng)域是事務(wù)性的領(lǐng)域，行政問題不是政治問題而是管理問題，公共行政是技術(shù)職員的事情，它需要管理的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。因此，公共行政研究的目的就是政府如何以最高的效率和最低的消耗來完成它應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作。懷特在其著作《公共行政研究概論》中指出：“公共行政研究的起點(diǎn)應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)，因此我們應(yīng)多加注意‘美國(guó)管理學(xué)會(huì)’的活動(dòng)，而不必太在乎法院的判決?！盵1](P18)公共行政的行政性意味著管理領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、效率價(jià)值也是公共行政的主要行動(dòng)價(jià)值，公共行政的現(xiàn)代化包含了工具理性和技術(shù)理性，要通過管理技術(shù)的科學(xué)化和精細(xì)化實(shí)現(xiàn)。

“公共”是用來修飾和限定“行政”的，它決定了政府管理的本質(zhì)特征，也是公共行政構(gòu)建、運(yùn)行和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，甚至在很大程度上決定了政府治理的合法性。然而，長(zhǎng)期以來，行政性一直是理論和實(shí)踐關(guān)注和研究的主題，人們總是從改善行政方法來改革政府，不斷提高政府的管理效率和職業(yè)能力。這樣的發(fā)展和進(jìn)步卻帶來了很多意料之外的負(fù)面結(jié)果，例如生態(tài)環(huán)境的破壞，貧富差距的擴(kuò)大，公平正義的缺失，政府腐敗的泛濫，甚至動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、饑餓、流亡等。人們開始反思由于價(jià)值偏離所導(dǎo)致的治理失敗，“公共”重新進(jìn)入人們的視線，特別是新公共行政理論對(duì)“公共”內(nèi)涵的詮釋和倡導(dǎo)使人們逐漸認(rèn)識(shí)到，“公共”才是公共行政的本質(zhì)屬性，它應(yīng)該成為公共行政現(xiàn)代化的方向標(biāo)，引領(lǐng)政府治理改革。但是，對(duì)于如何界定“公共”一詞，它應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，學(xué)者們眾說紛紜，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的說法。本文認(rèn)為，公共行政的公共性應(yīng)包含以下寓意：

第一，公共利益。政府是公共利益的代表和體現(xiàn)，公共行政存在和發(fā)展的目的是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，公共行政只能是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益，增進(jìn)全民福祉，推動(dòng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，公共利益是公共行政公共性最核心的體現(xiàn)。二千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！盵2](P48)相對(duì)于私人利益而言，公共利益更加難以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，國(guó)家便是作為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的一種集體行動(dòng)機(jī)制而產(chǎn)生?，F(xiàn)代公共行政是在西方國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中發(fā)展起來的一種社會(huì)治理途徑，“在參與社會(huì)治理的過程中，公共行政的基本任務(wù)就是處理個(gè)人與集體、不同的社會(huì)團(tuán)體、不同的利益階層等之間的關(guān)系，以求在多元的利益沖突中發(fā)現(xiàn)共同的基點(diǎn)，這個(gè)基點(diǎn)就是公共利益。對(duì)公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性”[3]。

第二，社會(huì)公平。公平考慮的重心在于社會(huì)分配的結(jié)果和效果。社會(huì)公平要求公務(wù)員致力于更合理地分配公共物品和服務(wù)，要代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重個(gè)人（公共雇員及其他公民）的尊嚴(yán)并不遺余力地維護(hù)他們的權(quán)利。[4](P106)社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府提供服務(wù)的平等性，尤其是要為現(xiàn)代化發(fā)展中所獲資源最少，處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的弱勢(shì)群體提供公平的公共服務(wù),社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)積極回應(yīng)公民的需求,以公共利益的實(shí)現(xiàn)為行動(dòng)目標(biāo)而不是追求組織自身需要的滿足。社會(huì)公平只能通過政治共同體內(nèi)部那些地位平等的人的公開對(duì)話來實(shí)現(xiàn)，如果做出決定的過程是公平的，所有受到公共行政決定影響的公民，特別是弱勢(shì)群體都參與到公開對(duì)話中來，公共行政的決定就是公平的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平要求公民參與、程序正義和行政法治，公平是形式公平和實(shí)質(zhì)公平的統(tǒng)一。公平行政并不反對(duì)效率價(jià)值，如果沒有效率，公共利益無法得到更好地實(shí)現(xiàn)與保護(hù)，公共行政難以為社會(huì)治理做出重要貢獻(xiàn)，但對(duì)效率的追求必需符合公平的道德要求，必須置于民主和公共利益的框架體系中。

第三，公開與公民參與。在民主治理中，公民就是公共，“公民第一”是公共行政的核心原則，強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性就是強(qiáng)調(diào)公共行政對(duì)公民的責(zé)任。政府必須能夠聽到各種集體的和非集體的公共利益訴求，對(duì)公民的需要做出快速回應(yīng)，只有這樣，公共行政才能促進(jìn)公民整體的利益?，F(xiàn)代政府治理應(yīng)當(dāng)采取民主行政模式，鼓勵(lì)公民參與公共決策的制定和執(zhí)行，公共行政官員應(yīng)與公民建立合作伙伴關(guān)系，通過與公民合作來更有效地提供公共物品，并利用自己的專業(yè)知識(shí)和技能幫助公民實(shí)現(xiàn)自主治理,為此政府的運(yùn)作必須保持公開透明。只有當(dāng)公共行政直接承擔(dān)了民主的責(zé)任，按民主的方式運(yùn)作，民主治理才得到徹底的貫徹，積極的公民精神和公民參與是民主制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。正是公民對(duì)公共行政的積極參與，公共行政才能成為“公共”的行政。

公共行政的公共性強(qiáng)調(diào)，政府治理無論是在理論還是實(shí)踐中，都必須遵循“公共”的基本內(nèi)涵，以憲政主義的民主價(jià)值、公民本位、公平正義、代表性與回應(yīng)性作為行為準(zhǔn)則，公共行政的現(xiàn)代化要根據(jù)民主的要求建立民主行政和依法行政。

綜合“公共”與“行政”二詞的內(nèi)容，可以看見，經(jīng)濟(jì)、效率和公平、民主等共同構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政的價(jià)值體系，從而使政府治理實(shí)踐與改革也表現(xiàn)出兩種價(jià)值取向：一種是管理主義的取向，它秉承了管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)，以經(jīng)濟(jì)、效率作為行動(dòng)的價(jià)值指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)工具理性和技術(shù)理性；一種是憲政主義的取向，它秉承了政治學(xué)和法學(xué)的傳統(tǒng)，關(guān)注公共性，以公共利益、公平、民主作為行動(dòng)的價(jià)值指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)公民參與、民主行政和依法治國(guó)。

二、工業(yè)化社會(huì)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值——效率至上

現(xiàn)代公共行政,是在西方國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中發(fā)展起來的一種國(guó)家治理職能，在其產(chǎn)生之初，以政治與行政二分法為哲學(xué)基礎(chǔ)，以官僚制為組織原則，以科學(xué)管理方法為技術(shù)支撐，將自己的職能定位于對(duì)國(guó)家意志的高效執(zhí)行。

工業(yè)革命初期，由于政治上奉行政黨分贓制和恩賜官爵制，無專業(yè)知識(shí)和技能之人依靠政治獻(xiàn)金、選票和賄賂占據(jù)了政府職位，造成政府辦事效率低下且貪污腐敗盛行，政府的行為和立場(chǎng)無法預(yù)見，政府管理越來越不適應(yīng)日趨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活以及由此而來的政府規(guī)模與職能的擴(kuò)大，改革政府，建立一個(gè)高效的、負(fù)責(zé)任的、與工業(yè)文明相適應(yīng)的現(xiàn)代政府管理體制勢(shì)在必行。1870年、1883年英美兩國(guó)相繼建立現(xiàn)代文官制度，改進(jìn)了政府的人事管理，也使公共行政成為一個(gè)獨(dú)立的職業(yè)領(lǐng)域。1887年，威爾遜在其著名的《公共行政之研究》一文中首次提出了政治與行政二分法，現(xiàn)代公共行政，作為國(guó)家權(quán)力的一種形式和職能，開始確立了自己在國(guó)家治理中相對(duì)獨(dú)立的地位和職責(zé)，此文被認(rèn)為是現(xiàn)代公共行政建立的標(biāo)志。后來，古德諾在《政治與行政》一書中進(jìn)一步闡述了政治與行政二分論。從二分論的政治方面來看，政治是國(guó)家法律和政策制定的活動(dòng)，在此過程中，公民通過各種政治參與途徑，如選舉投票、政治游說、結(jié)黨結(jié)社等等來表達(dá)意志和利益需求，影響公共政策的制定。由于政治是對(duì)社會(huì)資源和福利的分配，是公共利益的凝聚和表達(dá)，公平與民主理應(yīng)成為它的活動(dòng)準(zhǔn)則；在二分論的行政方面來看，行政則是法律和政策的執(zhí)行活動(dòng)。公共行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的工具，公共行政應(yīng)以最高的效率和最低的成本做好自己應(yīng)完成的事情，它是一項(xiàng)事務(wù)性和技術(shù)性工作。既然公共行政與私人行政都屬于事務(wù)性領(lǐng)域，都是管理問題，那么管理的經(jīng)濟(jì)、效率價(jià)值觀也應(yīng)成為公共行政運(yùn)行的準(zhǔn)則。為了實(shí)現(xiàn)公共行政的高效率，公共組織采取了現(xiàn)代官僚制組織模式。官僚制理論來自于馬克斯·韋伯，韋伯根據(jù)法理權(quán)威的思想，確立了現(xiàn)代官僚制的主要特征是：法制化、層級(jí)節(jié)制、專業(yè)分工、職業(yè)主義、非人格化以及效果的可預(yù)見性?，F(xiàn)代官僚制本質(zhì)上是一種追求形式合理性的管理體制，其理性原則強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、專業(yè)化和技術(shù)分工，它適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)形式平等的追求，也適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和公共行政復(fù)雜化的客觀需要，是現(xiàn)代公共行政達(dá)到最高效率的理想組織工具。與此同時(shí)，產(chǎn)生于工廠管理實(shí)踐的科學(xué)管理理論也被作為提高政府管理效率的手段引入政府改革中，美國(guó)政府運(yùn)用泰勒的科學(xué)原理和方法調(diào)整機(jī)構(gòu)，改進(jìn)工作方法，提高行政效率。

由上可見，工業(yè)文明時(shí)期民主治理的邏輯在于：當(dāng)政治領(lǐng)域以民主、公平、代表性與回應(yīng)性等價(jià)值作為自己的行為準(zhǔn)則表達(dá)國(guó)家意志時(shí)，公共利益在國(guó)家法律和公共政策中得以充分體現(xiàn)；公共行政則以經(jīng)濟(jì)和效率為行動(dòng)準(zhǔn)則，以官僚制作為組織基礎(chǔ)，發(fā)揮最大能力不折不扣地執(zhí)行法律和政策，公共利益得以完滿地實(shí)現(xiàn)，民主治理由此完成。因此，對(duì)于現(xiàn)代公共行政而言，由職業(yè)專家高效地執(zhí)行法律和政策，便是對(duì)自己責(zé)任的有效履行，也是對(duì)公共利益的最大維護(hù)。所以，效率便成為公共行政部門“最高的善”或“行政價(jià)值鏈條中的原點(diǎn)”[1](P18)，“而有關(guān)參與、協(xié)商、公民投身于公共事務(wù)、授權(quán)公民和民主過程的思想則退居到公共行政的次席地位”。[5](序，P4)第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，出于對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷和行政帝國(guó)主義的反思，也為了回應(yīng)上個(gè)世紀(jì)60年代社會(huì)動(dòng)蕩、社會(huì)危機(jī)和社會(huì)變革的壓力，人們開始反對(duì)和批評(píng)主張效率至上，追求形式理性和工具理性的官僚制政府治理模式。尤其是1968年，在公共行政學(xué)大師沃爾多的倡導(dǎo)下，由一群年輕的公共行政學(xué)者所發(fā)起的新公共行政運(yùn)動(dòng)，對(duì)政治與行政二分法和效率至上的治理觀念進(jìn)行了深刻的反思與批判。新公共行政運(yùn)動(dòng)的先鋒和代表人物弗雷德里克森教授認(rèn)為，由于政策制定過程中對(duì)專業(yè)知識(shí)的尊重，政策執(zhí)行中行政自由裁量權(quán)的行使，以及政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活積極主動(dòng)地干預(yù)，公共行政事實(shí)上在公共政策制定和執(zhí)行中都發(fā)揮著重要的影響。因此，公共行政應(yīng)將社會(huì)公平作為自己的核心價(jià)值觀，以民主行政模式促使公共行政發(fā)現(xiàn)自己的身份并且變得更有效率。然而對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率的過分迷戀和追求使公共行政逐漸喪失了公共性，忽略了民主治理的目的和精神，應(yīng)當(dāng)通過對(duì)“公共”一詞的明確界定，以公共行政的精神引導(dǎo)公共組織切實(shí)有效地負(fù)起民主治理的責(zé)任。盡管新公共行政運(yùn)動(dòng)如曇花一現(xiàn)很快沉寂下去，但其對(duì)公共一詞的詮釋，對(duì)公共行政精神的弘揚(yáng)卻為公共行政的理論研究和改革實(shí)踐提供了一種新的范式。

三、信息化社會(huì)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值——凸顯公共性

20世紀(jì)80年代西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家進(jìn)入了現(xiàn)代化較高階段——信息社會(huì)，石油危機(jī)，經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，對(duì)政府的治理能力和治理水平提出了更高的要求。然而工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來的官僚制政府，專注于各種規(guī)章制度和層疊的指揮系統(tǒng)，奉行國(guó)家干預(yù)主義承擔(dān)了過多的職能且處于社會(huì)壟斷地位，日趨龐大臃腫，行動(dòng)僵化，效率低下，既無力應(yīng)對(duì)自身機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開支加大的困境，又無法有效回應(yīng)公民的各種需求，導(dǎo)致普遍的政府信任危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)信息社會(huì)的挑戰(zhàn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家于70年代末80年代初掀起了一場(chǎng)席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人部門的管理理論為基礎(chǔ)，將官僚制政府的弊病診斷為組織結(jié)構(gòu)問題、管理技術(shù)問題、運(yùn)行方式問題，并開出采用私營(yíng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和管理技術(shù)以及市場(chǎng)化的運(yùn)作模式來改革政府，其口號(hào)是摒棄官僚制，建立企業(yè)家政府；其核心是對(duì)“三E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率、效益的追求；其主要措施包括：通過政府職能的市場(chǎng)化，壓縮政府活動(dòng)的規(guī)模和空間，并將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府部門；采用扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使公共機(jī)構(gòu)更為分權(quán)、靈活；采用私營(yíng)企業(yè)的管理方法創(chuàng)新政府的服務(wù)方式；其最終目標(biāo)是以更低的費(fèi)用、更高的效率實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。新公共管理運(yùn)動(dòng)以私有化、市場(chǎng)化的改革措施再造政府，關(guān)注公共部門內(nèi)部的理性化，力求提高政府辦事的經(jīng)濟(jì)效率。這一理論認(rèn)為，公私管理之間的區(qū)別其實(shí)是一種假象，因?yàn)楣芾砭褪枪芾?，二者追求的目?biāo)和采用的手段是相通的。新公共管理運(yùn)動(dòng)將“公共”從公共行政的理論和實(shí)踐中抽離出去，只留下管理的內(nèi)容，造成了管理價(jià)值在公共行政領(lǐng)域的再度流行。

新公共管理運(yùn)動(dòng)崇拜市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制，忽視了公共部門與私人部門之間本質(zhì)的區(qū)別，片面地追求效率，縮小了公共責(zé)任的范圍并且不利于政府部門責(zé)任的落實(shí)，將公民降低為顧客，既妨礙了政府官員與民眾之間的聯(lián)系與溝通，又損害了公民參與。因此倡導(dǎo)管理主義的新公共管理運(yùn)動(dòng)在其風(fēng)靡歐美等西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家時(shí)遭到了來自各方面的質(zhì)疑和批評(píng)。人們不禁追問：一個(gè)低成本、高效率的服務(wù)型政府，就是公共行政的全部嗎？這種追求技術(shù)理性的政府改革并沒有想清楚公共行政到底是為誰(shuí)服務(wù)，如何公平地分配其服務(wù)，怎樣實(shí)現(xiàn)其對(duì)現(xiàn)代民主治理的責(zé)任。即便是管理，也有其二重性，除去實(shí)現(xiàn)組織各要素的有效結(jié)合和高效利用，以產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效率這一直接目標(biāo)之外，還要回答究竟是為誰(shuí)管理這一根本目的。目的不同，實(shí)現(xiàn)目的的手段和方式便不相同。由于公共行政在民主治理中扮演著重要角色，它便取代議會(huì)成為各種利益集團(tuán)施加影響的主要對(duì)象，如何使政府超越各種特殊利益，服務(wù)于所有享有平等權(quán)利的公民，并對(duì)弱勢(shì)群體給予特別關(guān)注，而不是社會(huì)中一部分人，尤其是強(qiáng)勢(shì)群體，將直接決定政府的治理措施。在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的批判和反省中，在超越管理主義的價(jià)值取向中，現(xiàn)代政府治理的民主行政范式浮現(xiàn)出來，并在應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜、動(dòng)蕩和多樣的信息社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中逐漸得到構(gòu)筑。

早在新公共行政運(yùn)動(dòng)中，學(xué)者們就提出了建立以民主、公平為價(jià)值取向的新公共行政。文森特·奧斯特羅姆教授在其著作《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書中以公共選擇途徑構(gòu)建了不同于官僚制的民主制行政模式，并認(rèn)為，從官僚制到民主制，這是一個(gè)“哥白尼式的轉(zhuǎn)移點(diǎn)”。[6](P169)2002年登哈特夫婦針對(duì)企業(yè)家政府的缺陷，出版了《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》一書，提出了新公共服務(wù)理論。登哈特夫婦以公民社會(huì)的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)的模型、組織人本主義和后現(xiàn)代主義的話語(yǔ)理論為基礎(chǔ)，提出了新公共服務(wù)的七條原則：服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；服務(wù)于公民而非顧客；責(zé)任的非單一性；重視人而不只是生產(chǎn)率；超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。[7]如果說新公共服務(wù)思想提供的主要是理念指導(dǎo)的話，現(xiàn)實(shí)中需要通過一定的制度安排來使新的價(jià)值優(yōu)先性得以實(shí)現(xiàn)。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式國(guó)家的四種參與機(jī)制：（1）監(jiān)督。公民要有權(quán)利監(jiān)督和評(píng)判政府的制度運(yùn)作及其服務(wù)質(zhì)量，并且政府要在公民參與的條件下建立適宜的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而不是從官僚的立場(chǎng)出發(fā)告知公民應(yīng)期待的質(zhì)量要求。（2）授權(quán)。參與式管理注重決策過程向下延伸，培養(yǎng)低層員工和公民影響決策的能力，使以顧客為導(dǎo)向的治理方法可能轉(zhuǎn)變成如何管理民主體制的概念。（3）對(duì)話。公民可以直接與政策觀點(diǎn)不同的公民討論，也可以直接與政府機(jī)關(guān)協(xié)商，通過對(duì)話協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)共識(shí)和共同的責(zé)任感，從而有利于確定和實(shí)現(xiàn)符合公共利益的目標(biāo)。（4）選擇。參與式國(guó)家中的消費(fèi)者選擇方式比市場(chǎng)模式下的消費(fèi)者選擇方式更具有政治性，是基于強(qiáng)化參與和自我管理的選擇，依賴于政治過程而非市場(chǎng)過程。[8](P80-85)約翰·克萊頓·托馬斯以丹麥的公共管理改革經(jīng)驗(yàn)為理論來源，精心設(shè)計(jì)了公民參與的各種途徑。他將公民參與的具體途徑分為四類：以獲取信息為目標(biāo)的公民參與，包括關(guān)鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、公民調(diào)查等方法；以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公民參與，包括公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)、斡旋調(diào)解等；以構(gòu)建政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系為目標(biāo)的公民參與，包括領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)可、培養(yǎng)知情公眾、相互學(xué)習(xí)，以及政府支持等；公民參與新的高級(jí)形式，包括申訴專員和行動(dòng)中心、共同生產(chǎn)、志愿主義、決策中制度化的公民角色、保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)等。[9](譯者前言，P5)最后，在對(duì)上述理論的進(jìn)一步發(fā)展和實(shí)踐中，共同治理的社會(huì)機(jī)制得以形成。共同治理的社會(huì)機(jī)制的內(nèi)容包括： 一是治理主體的多元化。政府不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種組織（包括社會(huì)的，私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，都可以成為社會(huì)權(quán)力的中心，政府只是眾多治理主體之一。二是主體間責(zé)任界限的模糊性。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)合作的過程中，模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任，也強(qiáng)調(diào)了眾多的私營(yíng)部門和公民社會(huì)組織在分享權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三是主體間權(quán)力的依賴性。由于環(huán)境的復(fù)雜動(dòng)蕩，沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人擁有足夠的知識(shí)和資源獨(dú)自解決所有問題，即使政府也是如此。因此，公共事務(wù)的組織和管理不得不依賴于眾多的利益相關(guān)者共享知識(shí)和資源，通過協(xié)商談判，基于互惠達(dá)成共識(shí)，取得信任建立合作，從而采取有效的集體行動(dòng)。四是自主自治的合作網(wǎng)絡(luò)。各行為主體自行管理本領(lǐng)域內(nèi)部事務(wù)，在此基礎(chǔ)上，整個(gè)社會(huì)構(gòu)成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)。在自組織網(wǎng)絡(luò)中，行動(dòng)者為了達(dá)成目標(biāo)而相互依賴，又因?yàn)橐蕾嚩谛袆?dòng)者之間創(chuàng)造可持繼的互動(dòng)關(guān)系。在這種可持繼的互動(dòng)關(guān)系中，每個(gè)行動(dòng)者都擁有對(duì)社會(huì)事務(wù)的否決權(quán)，行動(dòng)者通過談判、磋商等手段互相博弈，以此對(duì)資源進(jìn)行分配。同時(shí)，在這一過程中，規(guī)則被創(chuàng)設(shè)并被強(qiáng)化，以用來規(guī)制行動(dòng)者的行為。五是治理手段的多樣化。不再以強(qiáng)制和壓迫為主，主要依靠民主協(xié)商、合作互助以及網(wǎng)絡(luò)化管理等。從本質(zhì)上來說，治理就是一個(gè)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程。

由上可見，民主行政并非是對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的全盤否定，也無意回歸傳統(tǒng)的官僚制模式，它承認(rèn)新公共管理運(yùn)動(dòng)所帶來的一些積極的變化，但加入了更多的價(jià)值考量，把公民權(quán)、公民參與、公共利益等公共性內(nèi)涵置于公共行政的優(yōu)先地位，試圖在公共行政的價(jià)值領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)乾坤大挪移，將經(jīng)濟(jì)、效率等價(jià)值置于公平、民主等價(jià)值統(tǒng)攝之下，通過在公共行政領(lǐng)域進(jìn)行更加符合現(xiàn)代化發(fā)展的價(jià)值創(chuàng)新，來引導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

綜上所述，公共行政現(xiàn)代化經(jīng)歷了官僚制模式—新公共行政運(yùn)動(dòng)—新公共管理運(yùn)動(dòng)—民主行政模式的發(fā)展過程，相應(yīng)地,公共行政的價(jià)值也經(jīng)歷了效率至上—公共性回歸—效率張揚(yáng)、公共性衰減—公共性張揚(yáng)的演變過程。適應(yīng)工業(yè)文明時(shí)代發(fā)展起來的，建立在政治與行政相分離和古典管理理論基礎(chǔ)上的現(xiàn)代官僚制，崇尚理性和技術(shù)，過度強(qiáng)調(diào)管理的價(jià)值，越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)不斷發(fā)展的民主朝流，不能有效解決由于信息社會(huì)的復(fù)雜性、多樣性和差異性而造成的各種社會(huì)沖突和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。新公共行政運(yùn)動(dòng)批判官僚制熱衷于等級(jí)命令而忽略公民權(quán)利，倡導(dǎo)公平行政與民主行政，希望通過對(duì)公共性價(jià)值的弘揚(yáng)重振公共行政的活力，但由于缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)很快沉寂下去。新公共管理運(yùn)動(dòng)用市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)企業(yè)的管理方法和技術(shù)再造政府，在改進(jìn)政府的運(yùn)作效率，提高政府的服務(wù)能力，創(chuàng)新政府與公民的關(guān)系、超越官僚制上確實(shí)成績(jī)顯著，但它并沒有跨越效率主義的藩籬，其實(shí)質(zhì)不過是新瓶裝舊酒。信息革命在推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的同時(shí)也在不斷促進(jìn)人的現(xiàn)代化，公民權(quán)利、公民組織、公民參與日益興盛，特別是社會(huì)分化和貧富懸殊的擴(kuò)大化把社會(huì)引入風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的時(shí)候，人們對(duì)公共行政的公共性價(jià)值達(dá)到了前所未有的重視程度，只有通過重新構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的互動(dòng)與合作關(guān)系，樹立公平行政與民主行政的理念，才能克服由于社會(huì)轉(zhuǎn)型所造成的不可治理性。當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入了現(xiàn)代化發(fā)展的新階段時(shí)，公共行政的現(xiàn)代化必須沿著民主行政的方向推進(jìn)，這個(gè)過程必然伴隨著公共性價(jià)值的回歸和日益凸顯。

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（責(zé)任編輯：潘維永）

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1007-9106（2017）12-0057-06

王秋敏（1972—）女，甘肅政法學(xué)院副教授，從事行政改革與行政發(fā)展研究。