社會(huì)保障如何能成為國(guó)家治理之“重器”？
——基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角的研究

林閩鋼

社會(huì)保障如何能成為國(guó)家治理之“重器”？
——基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角的研究

林閩鋼

一部社會(huì)保障發(fā)展史就是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的歷史?，F(xiàn)代社會(huì)保障作為國(guó)家的一項(xiàng)根本性的制度安排，具有回應(yīng)性、有效性和全局性的作用。目前，中國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村貧困地區(qū)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧和經(jīng)濟(jì)處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的變革之中，這為社會(huì)保障從國(guó)家“小器”變?yōu)閲?guó)家“重器”打開(kāi)了重要的時(shí)間窗口。在新時(shí)期，社會(huì)保障所面對(duì)的主要挑戰(zhàn)是：需要發(fā)揮出托底和促進(jìn)的作用，為中國(guó)改革和發(fā)展保駕護(hù)航；同時(shí)還要發(fā)揮出再分配的功能，讓社會(huì)發(fā)展更具有包容性，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的共享發(fā)展。為此，需要通過(guò)法制化、協(xié)同化、社會(huì)化和信息化的建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障的現(xiàn)代化，成為國(guó)家治理之重器。

社會(huì)保障；國(guó)家治理能力

一、研究緣起

現(xiàn)代社會(huì)保障作為國(guó)家的一項(xiàng)制度安排，它不僅是解決民生問(wèn)題的社會(huì)政策，更是關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安和國(guó)民基本權(quán)益的根本性制度。在這個(gè)意義上，社會(huì)保障在面對(duì)和解決社會(huì)問(wèn)題之時(shí)，具有回應(yīng)性和有效性的工具取向。在另一個(gè)層面上，社會(huì)保障與一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，關(guān)乎于國(guó)家認(rèn)同、社會(huì)公平和正義，具有全局性的戰(zhàn)略地位和重要作用。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的加速變化，社會(huì)保障的制度建設(shè)得到了前所未有的重視。但長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)保障被理解為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的“配套”機(jī)制，對(duì)社會(huì)保障地位和作用的判斷僅停留在政策工具這個(gè)層面。目前，中國(guó)處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村貧困地區(qū)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，同時(shí)經(jīng)濟(jì)處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深刻變革之中，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)化和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化的趨勢(shì)明顯，這為社會(huì)保障從國(guó)家“小器”變?yōu)閲?guó)家“重器”打開(kāi)了重要的時(shí)間窗口。因此，面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所提出的挑戰(zhàn)，社會(huì)保障需要厘清目標(biāo)和重新定位，通過(guò)自身發(fā)展的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

二、一部社會(huì)保障發(fā)展史就是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的歷史

從西方社會(huì)保障發(fā)展的歷史來(lái)看，社會(huì)保障作為政策工具本質(zhì)上具有回應(yīng)性和有效性，但要具有全局性，還必須能回應(yīng)一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所出現(xiàn)的重大問(wèn)題，才有可能成為國(guó)家治理能力的主要組成部分。

（一）《濟(jì)貧法》推動(dòng)英國(guó)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，成為英國(guó)政治近代化的標(biāo)志之一

西方社會(huì)保障發(fā)展的第一次時(shí)間窗口出現(xiàn)在15世紀(jì)末到16世紀(jì)初，由于工業(yè)化運(yùn)動(dòng)，英國(guó)大批農(nóng)民被迫出賣土地，或遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，或到處流浪，陷于極端悲慘的境地，大量的圈地導(dǎo)致了大量的流民。16世紀(jì)英國(guó)統(tǒng)治者被迫考慮救濟(jì)貧民問(wèn)題。救濟(jì)貧民問(wèn)題成為16世紀(jì)英國(guó)首要問(wèn)題，為此，1601年英國(guó)歷史上第一部專門的濟(jì)貧法——《伊麗莎白濟(jì)貧法》（The Elizabeth Poor Law），又稱“舊濟(jì)貧法”出臺(tái)。它規(guī)定以教區(qū)作為濟(jì)貧的基本單位，并將貧困者劃分為三類：一類是無(wú)工作能力的老弱病殘者；一類是失去依靠的兒童；最后一類是有勞動(dòng)能力者，對(duì)于這一類人不予救助，強(qiáng)制其做工自給。救濟(jì)資金的來(lái)源則分為濟(jì)貧稅、自愿捐款以及罰款三項(xiàng)。將原來(lái)分散化、應(yīng)急性的濟(jì)貧事務(wù)轉(zhuǎn)化成為政府的一項(xiàng)基本職能，《濟(jì)貧法》成為第一部表明政府承擔(dān)公民福利的正式法律。a威廉姆·H·懷特科、羅姆斯·C·費(fèi)德里科：《當(dāng)今世界的社會(huì)福利》，法律出版社，2003年，第151頁(yè)。由此，確立了社會(huì)救助在英國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展中的托底性作用，將濟(jì)貧與英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好地協(xié)調(diào)起來(lái)，濟(jì)貧由一件出于人道主義責(zé)任的善舉變?yōu)榱艘豁?xiàng)與經(jīng)濟(jì)緊密相連的重要制度安排。

之后，1834年英國(guó)又出臺(tái)了《濟(jì)貧法修正案》（The Poor Law Amendment Act of 1834）。新濟(jì)貧法制度的經(jīng)濟(jì)功能從舊濟(jì)貧法制度所具有的保證農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為主，變?yōu)樘峁┐罅孔杂闪鲃?dòng)的勞動(dòng)力以適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展為主，并發(fā)展成為適應(yīng)和促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具。新濟(jì)貧法制度自上而下建立了全國(guó)性濟(jì)貧工作行政管理體制，通過(guò)合并教區(qū)，建立濟(jì)貧院，任命地方濟(jì)貧工作人員，并向首相匯報(bào)各地濟(jì)貧政策的執(zhí)行情況等，推行全國(guó)一致的濟(jì)貧措施，使?jié)毠芾砉ぷ髡交?、?guī)范化。英國(guó)摸索出一套自治分權(quán)的社區(qū)型政府體系來(lái)走出轉(zhuǎn)型中的困境。這樣政府既能夠有足夠權(quán)威獲取資金，又能夠因地制宜地給不同群體提供救濟(jì)和福利。因此，英國(guó)幸運(yùn)地避開(kāi)了托克維爾悖論，成為全世界第一個(gè)在沒(méi)有革命的情況下實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化的國(guó)家。b蔣狄青：《貧困，國(guó)家與托克維爾悖論：“濟(jì)貧法報(bào)告”中的社會(huì)政策思想》，《學(xué)?！?015年第1期。

總體來(lái)看，濟(jì)貧法制度既與英國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的變遷直接聯(lián)系，更對(duì)英國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變化產(chǎn)生了重要影響，英國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷決定了濟(jì)貧法制度性質(zhì)與功能的變化，濟(jì)貧法制度性質(zhì)與功能的變化反過(guò)來(lái)影響了英國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展變化。c丁建定：《試論英國(guó)濟(jì)貧法制度的功能》，《學(xué)?！?013年第1期。

（二）三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法的出臺(tái)緩解了德國(guó)勞資關(guān)系，促進(jìn)了收入再分配和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展

西方社會(huì)保障發(fā)展的第二次時(shí)間窗口出現(xiàn)在19世紀(jì)80年代初期，為了對(duì)付日益高漲的工人運(yùn)動(dòng)和德國(guó)社會(huì)民主黨不斷擴(kuò)大的影響，德國(guó)首相俾斯麥（Otto von Bismarck）主持創(chuàng)辦了一系列社會(huì)保險(xiǎn)。俾斯麥以鐵血宰相著稱，為德國(guó)統(tǒng)一不惜動(dòng)用武力。但他在國(guó)家治理中，卻充分發(fā)揮出社會(huì)保障的整合性作用。德皇威廉一世在1881年11月頒布“皇帝告諭”中提出，工人因患病、事故、傷殘和年老而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)應(yīng)得到保障，他們有權(quán)得到救濟(jì)；工人保障應(yīng)由工人自行管理等。這份“皇帝告諭”被稱為“德國(guó)社會(huì)政策的大憲章”，奠定了德國(guó)社會(huì)保障的基礎(chǔ)。a曾繁正：《西方國(guó)家法律制度社會(huì)政策及立法》，紅旗出版社，1998年，第205頁(yè)。

1883年醫(yī)療保險(xiǎn)首先在德國(guó)開(kāi)辦，接著工傷保險(xiǎn)（1884年）和養(yǎng)老保險(xiǎn)（1889年）也相繼推出。在俾斯麥看來(lái)：“一個(gè)期待著養(yǎng)老金的人是最守本分的，也是最容易被統(tǒng)治的人”bEmil Ludwig,Bismarck—the Story of a Fighter,N.Y.,1927,pp.548-549.。德國(guó)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，直接與解決德國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問(wèn)題相關(guān)，是德國(guó)百年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的基石。

（三）福利國(guó)家的出現(xiàn)使市場(chǎng)運(yùn)行的缺陷首次得到系統(tǒng)修正，為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)高峰

西方社會(huì)保障發(fā)展的第三次時(shí)間窗口出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)殘酷毀滅了英國(guó)大部分人的家園。在抵抗德國(guó)法西斯最艱難的時(shí)期，英國(guó)戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣委托當(dāng)時(shí)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院（LSE）院長(zhǎng)貝弗里奇（William Beveridge），設(shè)計(jì)了一份未來(lái)英國(guó)建設(shè)的藍(lán)圖來(lái)激勵(lì)英國(guó)人英勇奮戰(zhàn)。1942年，《貝弗里奇報(bào)告》（Social Insurance and Allied Service）出臺(tái)，該報(bào)告分析了英國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題，建議英國(guó)政府建立全面的社會(huì)保險(xiǎn)制度和國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提出在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，盡早建立一個(gè)由政府向每個(gè)社會(huì)成員提供基本生活保障的構(gòu)想。1948年7月4日，英國(guó)工黨首相艾德禮（Clement Richard Attlee）宣布國(guó)民保險(xiǎn)法、工業(yè)傷害法、國(guó)民補(bǔ)助法、國(guó)家醫(yī)療服務(wù)法生效，每個(gè)公民都享受社會(huì)保障，這標(biāo)志著福利國(guó)家的建立。這是自資本主義制度誕生以來(lái)，市場(chǎng)運(yùn)行的不足或缺陷第一次得到了系統(tǒng)的修正。它意味著不僅是貧苦者，所有中產(chǎn)階級(jí)及以上者都被賦予享受國(guó)民福利的權(quán)利，人類文明的社會(huì)制度演化自此有了新高點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)上來(lái)看，福利國(guó)家與資本主義政治、經(jīng)濟(jì)制度緊密地契合在一起，成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)高峰。福利國(guó)家開(kāi)始成為英國(guó)，乃至西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理體系的主要框架。

總之，社會(huì)保障發(fā)展機(jī)遇總是與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所出現(xiàn)的重大或關(guān)鍵問(wèn)題聯(lián)系在一起，往往與國(guó)家治理時(shí)間窗口的出現(xiàn)緊密結(jié)合在一起。從西方社會(huì)保障發(fā)展歷史來(lái)看，社會(huì)保障具有明顯的工具性特征。但社會(huì)保障并不必然是國(guó)家治理能力的主要構(gòu)成，只有在回應(yīng)性和有效性的基礎(chǔ)上，抓住重要的時(shí)間窗口并具有全局性，才能上升成為國(guó)家治理能力的核心部分。

三、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展機(jī)遇

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障遇到了多次重要的時(shí)間窗口，不僅是一種挑戰(zhàn)，而且是制度跨越式發(fā)展的機(jī)遇。

（一）實(shí)施“兩個(gè)確?！焙汀叭龡l保障線”，初步確立了中國(guó)社會(huì)保障框架

1998年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了“兩個(gè)確?！贝胧阂皇谴_保國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活，在國(guó)有企業(yè)普遍建立下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心，由再就業(yè)服務(wù)中心為下崗職工發(fā)放基本生活費(fèi)，并為他們繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，所需資金由政府財(cái)政、企業(yè)和社會(huì)（主要是失業(yè)保險(xiǎn)基金）三方面共同籌集。同時(shí)，組織下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。二是確保離退休人員的基本生活，保證按時(shí)足額發(fā)放基本養(yǎng)老金。

為“兩個(gè)確?！钡膶?shí)施，國(guó)家提出與“兩個(gè)確保”相銜接的“三條保障線”政策：國(guó)有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中，最長(zhǎng)可領(lǐng)取3年的基本生活費(fèi)；2年期滿仍未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，領(lǐng)取時(shí)間最長(zhǎng)為2年；享受失業(yè)保險(xiǎn)金期滿仍未就業(yè)的，可申請(qǐng)領(lǐng)取城市居民最低生活保障金。1998年至2002年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工90%以上進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，進(jìn)企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工基本都能按時(shí)領(lǐng)到生活費(fèi)，并由中心代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

“三條保障線”在當(dāng)時(shí)確保失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，有力地支持了國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的開(kāi)展。“三條保障線”相互銜接，回應(yīng)了國(guó)企改革中出現(xiàn)的重大社會(huì)問(wèn)題，確保了下崗失業(yè)人員和低收入居民的基本生活，對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)穩(wěn)定起到了全局性的作用。

（二）通過(guò)補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障制度的短板，建立健全了中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系

2002年國(guó)家提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，之后為解決“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)施了一系列有力、有效的政策措施。到2012年，國(guó)家明確提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動(dòng)性，保證可持續(xù)性，全面建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，促進(jìn)形成適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的制度框架。

在農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域，先后建立了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，不斷完善城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，健全了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育特別是義務(wù)教育制度，覆蓋數(shù)億農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)保障多項(xiàng)制度得到實(shí)施，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)農(nóng)民學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟(jì)的愿望成為現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)村社會(huì)保障制度框架的全面建設(shè)，不僅搭建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架，而且為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使農(nóng)民能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展的成果。

（三）當(dāng)前面臨精準(zhǔn)扶貧和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)社會(huì)保障經(jīng)全面優(yōu)化至定型

全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵是“全面”，只有全面才能在制度上體現(xiàn)共同富裕追求，難點(diǎn)在于如何讓目前尚未達(dá)到小康的一部分地區(qū)和一部分人如期實(shí)現(xiàn)全面小康，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最艱巨的任務(wù)是扶貧解困。在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，明確定位了社會(huì)政策的托底作用，在“五個(gè)一批”中，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批，其中社會(huì)保障兜底一批。即通過(guò)找準(zhǔn)致貧原因，對(duì)困難地區(qū)和人群進(jìn)行靶向幫扶，為貧困群體解決基本生活問(wèn)題。

在全面建成小康社會(huì)時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)之中，社會(huì)保障的作用和定位有新變化：一是在社會(huì)保障制度和公共服務(wù)體系基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提高保障和服務(wù)水平，發(fā)揮出社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的托底作用，尤其要提升對(duì)中低收入群體的保障和服務(wù)水平。二是突出公平導(dǎo)向，進(jìn)一步發(fā)揮好社會(huì)保障的再分配功能。在社會(huì)保障領(lǐng)域，有步驟地推進(jìn)各種制度的整合與統(tǒng)一，逐步縮小群體間待遇差距；在公共服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。三是進(jìn)一步提升各種社會(huì)保障的宏觀效率，盡可能實(shí)現(xiàn)既定投入水平下國(guó)民福利的最大化，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度的優(yōu)化升級(jí)。

總之，“十三五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)將進(jìn)入全面發(fā)展時(shí)期，也將推動(dòng)中國(guó)特色的社會(huì)保障體系從長(zhǎng)期試驗(yàn)性改革狀態(tài)經(jīng)過(guò)全面優(yōu)化走向定型。同時(shí)“十三五”期間社會(huì)保障制度優(yōu)化與發(fā)展，圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大發(fā)展任務(wù)，將建立起更加公平、更有效率、更可持續(xù)的現(xiàn)代社會(huì)保障體系。

四、新時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障所面臨的挑戰(zhàn)

三十多年來(lái)，中國(guó)改革的主要成果之一，就是全面建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度框架，形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系。從政府層面來(lái)看，以民生為本、民生為先、民生為重，已開(kāi)始成為服務(wù)型政府的導(dǎo)向。從社會(huì)層面上看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)越是發(fā)展，民生的內(nèi)涵就越豐富，保障和改善民生是一個(gè)循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！霸诒Ｕ虾透纳泼裆鷨?wèn)題上，絕不能滿足現(xiàn)狀、止步不前，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善良性循環(huán)”。a中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社，2014年，第110頁(yè)。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)保障和改善民生，讓人民過(guò)上更美好生活，成為中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的主要目標(biāo)和主要?jiǎng)恿Α?/p>

（一）為中國(guó)改革和發(fā)展保駕護(hù)航

1.為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮出托底的作用。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力會(huì)明顯增大，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級(jí)換檔期，也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯性化的時(shí)期，“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會(huì)政策要托底”，通過(guò)實(shí)施社會(huì)保障來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體基本生活不受影響，創(chuàng)造良好的社會(huì)條件，能緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的社會(huì)壓力，支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展。

2.為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮出促進(jìn)的作用。就業(yè)是民生之本，與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度能為保障勞動(dòng)者就業(yè)建立起社會(huì)安全網(wǎng)，從而能夠幫助勞動(dòng)者勞動(dòng)能力的保持、恢復(fù)和再生產(chǎn)。比如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為勞動(dòng)者退休后提供基本生活保障，免除他們?cè)诰蜆I(yè)時(shí)的后顧之憂；醫(yī)療、工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度為勞動(dòng)者在遭遇疾病、工傷或者職業(yè)病時(shí)提供基本生活保障和醫(yī)療康復(fù)幫助等等。更重要的是通過(guò)建立健全社會(huì)保障體系，為統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的確立創(chuàng)造良好前提條件。同時(shí)通過(guò)加大就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的投入，為勞動(dòng)者積極參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)提供全面的社會(huì)支持。今后，要把有利于促進(jìn)就業(yè)作為社會(huì)保障制度重要的改革取向。

社會(huì)保障有效實(shí)施可以調(diào)動(dòng)國(guó)民勞動(dòng)的積極性，從而提高勞動(dòng)效率，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全面建成小康社會(huì)中，從“高增長(zhǎng)、低福利”轉(zhuǎn)向“中增長(zhǎng)、中福利”，也就是在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)政策相融合所形成的合力，比經(jīng)濟(jì)政策單一的作用更大、更持續(xù)。社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整關(guān)鍵需要解決民生熱點(diǎn)問(wèn)題，這也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)社會(huì)保障提出的首要目標(biāo)。目前，國(guó)民消費(fèi)長(zhǎng)期不振，主要肇因之一就是面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效分散，國(guó)民對(duì)于未來(lái)收入的預(yù)期不穩(wěn)定，這其中，潛在消費(fèi)需求如何釋放，并使中國(guó)最終走向消費(fèi)大國(guó)，社會(huì)保障對(duì)供給側(cè)改革的作用和影響，就成為能否成功轉(zhuǎn)型的決定性因素。a林閩鋼：《積極社會(huì)政策與中國(guó)發(fā)展的選擇》，《社會(huì)政策研究》2016年第1期。

（二）促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的共享發(fā)展

從未來(lái)發(fā)展新格局看，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全局性問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。中國(guó)社會(huì)的共享發(fā)展就是體現(xiàn)以人民為中心，在全社會(huì)共享改革發(fā)展的物質(zhì)文化成果，共享優(yōu)質(zhì)的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)，共享安全和諧舒適的生活環(huán)境。其中，消滅貧困、縮小收入差距、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是共享發(fā)展的核心內(nèi)容。共享發(fā)展是城鄉(xiāng)全體人民共享，但即使在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、財(cái)富充分涌流的條件下，也會(huì)出現(xiàn)貧富分化。因此，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展還需要制度保證，其中社會(huì)保障制度是共享發(fā)展的基本途徑。

1.社會(huì)保障制度不僅可以防范勞動(dòng)者和社會(huì)成員的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，而且具有國(guó)民收入再分配功能，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，是重要的制度安排。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用在很多國(guó)家超過(guò)了稅收，基本的共識(shí)是社會(huì)保障具有明顯的調(diào)節(jié)收入差距、改善收入分配的功能和作用。b高霖宇：《發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障水平與收入分配差距關(guān)系及對(duì)中國(guó)的啟示》，《地方財(cái)政研究》2011年第7期。

目前，我國(guó)最低生活保障制度對(duì)貧困的緩解作用越來(lái)越明顯c楊穗、高琴、李實(shí)：《中國(guó)城市低保政策的瞄準(zhǔn)有效性和反貧困效果》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3期。。在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的內(nèi)部，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)收入再分配都具有正向的調(diào)節(jié)作用，但是城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度調(diào)節(jié)收入分配的效果卻顯著大于農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間，社會(huì)保險(xiǎn)卻存在“逆調(diào)節(jié)”的效應(yīng)，差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大d王延中、龍玉其、江翠萍、徐強(qiáng)：《中國(guó)社會(huì)保障收入再分配效應(yīng)研究：以社會(huì)保險(xiǎn)為例》，《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第2期。?？偟膩?lái)看，社會(huì)保障收入再分配的正負(fù)作用取決于制度模式、覆蓋范圍、制度設(shè)計(jì)、制度轉(zhuǎn)軌、管理服務(wù)等相關(guān)影響因素。因此，可供選擇的政策是進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，向城鄉(xiāng)中低收入群體傾斜，向農(nóng)村傾斜，向中西部地區(qū)傾斜，重點(diǎn)考慮中低收入人口和貧困人口的社會(huì)保障需求。

立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，基本社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)圍繞提高公平性、共濟(jì)性進(jìn)行根本性的改革，以平抑一次分配的差距。為此，需要倡導(dǎo)社會(huì)保障國(guó)民待遇的理念，把構(gòu)建普惠和公平的國(guó)民基礎(chǔ)年金制度作為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的“牛鼻子”。借鑒德國(guó)和日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，打通目前所有養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目分設(shè)的局面，通過(guò)國(guó)家稅收征繳方式，從而使國(guó)民年金覆蓋全體國(guó)民，實(shí)現(xiàn)各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在國(guó)民基礎(chǔ)年金制度上的統(tǒng)一和統(tǒng)籌，體現(xiàn)出普惠公平和政府有限責(zé)任。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，通過(guò)國(guó)民健康保險(xiǎn)制度改革，逐步取消個(gè)人賬戶，使醫(yī)療保險(xiǎn)待遇統(tǒng)一，達(dá)到“有醫(yī)無(wú)類”。e林閩鋼：《中國(guó)社會(huì)保障制度優(yōu)化路徑的選擇》，《中國(guó)行政管理》2014年第7期。

2.社會(huì)保障通過(guò)為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期，促進(jìn)包容性社會(huì)的形成，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)打破原有利益分配格局，其結(jié)果是社會(huì)資源、財(cái)富分配的差異，社會(huì)階層地位的上升與下降，以及社會(huì)成員間發(fā)生的多元利益分化，表現(xiàn)為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，但這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)動(dòng)力所在。通過(guò)社會(huì)保障功能的發(fā)揮，可以為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期。有了良好預(yù)期，就會(huì)對(duì)未來(lái)的生活有信心，就能夠化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會(huì)心態(tài)，構(gòu)建出一個(gè)合作的、包容的體制和機(jī)制，創(chuàng)造出一個(gè)充滿活力又和諧穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)。

在解決溫飽問(wèn)題后，良好的教育、較充分的就業(yè)、公正的收入分配、發(fā)達(dá)的公共服務(wù)、健康的生活環(huán)境都將會(huì)成為國(guó)民的普遍追求，成為國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中必須考慮的重大民生問(wèn)題，要努力實(shí)現(xiàn)國(guó)民追求幸福生活的新期待。為此，需要通過(guò)社會(huì)保障規(guī)范政府、社會(huì)和個(gè)人三者之間的責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人多元共責(zé)，激發(fā)個(gè)人和社會(huì)的活力，提高國(guó)民的福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性發(fā)展。

五、促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的現(xiàn)代化

建立一個(gè)具有中國(guó)特色的、現(xiàn)代化的社會(huì)保障制度，直接關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗、社會(huì)的全面發(fā)展和穩(wěn)定。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的角度去謀劃未來(lái)社會(huì)保障的發(fā)展，首先要在管理理念和實(shí)施手段上推進(jìn)現(xiàn)代化，從而在新條件下通過(guò)社會(huì)保障的法制化、協(xié)同化、社會(huì)化和信息化，努力形成“法治規(guī)范運(yùn)行、制度優(yōu)化定型、部門協(xié)同管理、社會(huì)廣泛參與、信息有效共享”的新型社會(huì)保障管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（一）補(bǔ)足社會(huì)保障法制化的短板，推動(dòng)社會(huì)保障在法制化軌道上規(guī)范運(yùn)行

近五年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障的法制化進(jìn)程全面加快，2011年正式實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施提供了基本的法律依據(jù)。2012年制定與實(shí)施的《軍人保險(xiǎn)法》為維護(hù)軍人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、構(gòu)建具有中國(guó)特色的軍人保險(xiǎn)制度提供了法律依據(jù)與保障。2013年《老年人權(quán)益保障法》的大幅度修訂，使該法以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化為基本理念，確立了有中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2016年9月，《慈善法》正式施行，標(biāo)志著社會(huì)保障法制化又有重大突破。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告社會(huì)保障事項(xiàng)并接受其監(jiān)督逐漸走向常態(tài)化。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與各種社會(huì)保障組織等依照法定職責(zé)各司其職的新格局正在形成。

但是，社會(huì)保障法制化短板還明顯存在。目前應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步修訂、充實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》；在社會(huì)救助領(lǐng)域，通過(guò)評(píng)估《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)和研究《社會(huì)救助暫行辦法》在實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的主要問(wèn)題，進(jìn)一步消除部門分歧達(dá)成更多的共識(shí)，促進(jìn)《社會(huì)救助法》的早日頒布和實(shí)施；同時(shí)把《社會(huì)福利法》，以及制訂其他專項(xiàng)社會(huì)保障立法（如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資法等）納入立法議程，從而形成比較完善的中國(guó)社會(huì)保障法律體系。

社會(huì)保障屬于國(guó)家管理的一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，屬于政府的職能。從發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障管理和運(yùn)行來(lái)看，只有社會(huì)保障法制走向健全完備，確保社會(huì)保障在法治軌道上運(yùn)行，才能有效規(guī)范社會(huì)保障行為，才能為這一制度的良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展提供保證。著眼于中國(guó)社會(huì)保障法制的現(xiàn)代化，健全、完善社會(huì)保障法律制度，從而使社會(huì)保障法制化，應(yīng)是國(guó)家需要采取的緊迫之策，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之需。同時(shí)還要形成更加完備的與法律、行政法規(guī)相配套，與社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的政策體系，為社會(huì)保障法治建設(shè)提供制度支撐。

（二）開(kāi)展社會(huì)保障大部制改革，形成統(tǒng)分結(jié)合、跨部門協(xié)同的管理新格局

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中逐漸形成的，具有分散性、自發(fā)性等特點(diǎn)。近年來(lái)，由于管理部門分割，造成了管理接口與縫隙多，以及職能交叉重疊等問(wèn)題，社會(huì)保障行政管理體制不順，服務(wù)能力不足問(wèn)題已突顯?，F(xiàn)行社會(huì)保障管理體制的矛盾和問(wèn)題，已直接影響到社會(huì)保障的管理和決策。

依據(jù)社會(huì)保障的立法、行政、基金管理、監(jiān)督職能分設(shè)的原則，建構(gòu)起職責(zé)劃分明確，相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的社會(huì)保障管理體制系統(tǒng)是我國(guó)社會(huì)保障管理現(xiàn)代化的長(zhǎng)期目標(biāo)。在過(guò)渡時(shí)期，可以通過(guò)建立“社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)委員會(huì)”作為國(guó)家層面上的統(tǒng)分結(jié)合、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施和運(yùn)行。

社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)委員會(huì)作為全國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)事務(wù)的決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)城鄉(xiāng)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)，擬定社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)年度、中期和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；制定社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)各項(xiàng)目的有關(guān)政策、法規(guī)、條例，起草有關(guān)法律草案；對(duì)全國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)事務(wù)進(jìn)行宏觀管理，協(xié)調(diào)地區(qū)之間社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)利益和關(guān)系。委員會(huì)主任可由國(guó)務(wù)院總理或副總理、國(guó)務(wù)委員擔(dān)任，配備少量專業(yè)人員負(fù)責(zé)社會(huì)保障規(guī)劃研究、日常事務(wù)及文件處理。委員會(huì)成員由人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、財(cái)政部、教育部、稅務(wù)總局等社會(huì)保障相關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，由此強(qiáng)化社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)事務(wù)的宏觀協(xié)調(diào)。

同時(shí)，推動(dòng)在省級(jí)建立跨部門合作平臺(tái)。社會(huì)保障管理要從原有的市縣級(jí)提升至省級(jí)，實(shí)現(xiàn)管理主體層次的提升。社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省以下垂直管理，按“管理層次提升，服務(wù)端口下移”的原則，重新理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，合理分配事權(quán)。實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌以后，省、市級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不應(yīng)再負(fù)責(zé)直接面對(duì)參保單位和參保人的業(yè)務(wù)，具體服務(wù)工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)屬地化管理。

（三）構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元共責(zé)共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障改革的主要成果之一就是國(guó)家主導(dǎo)、多方共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制全面形成。社會(huì)化、多層次、權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的“國(guó)家—社會(huì)”共責(zé)機(jī)制替代了原有的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦的“國(guó)家—單位”共責(zé)機(jī)制。特別是社會(huì)保障體系建設(shè)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家、企業(yè)保障向國(guó)家、社會(huì)（企業(yè)）、個(gè)人多方共責(zé)的重要轉(zhuǎn)變。a鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年，第37頁(yè)。在新型社會(huì)保障體系建設(shè)中，已體現(xiàn)出了政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等多主體共同分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)建立在用人單位與參保人繳費(fèi)的基礎(chǔ)之上，再加上政府補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是三方分擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，不僅使社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)功能得到了鞏固，也為這一制度實(shí)現(xiàn)定型與可持續(xù)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

但長(zhǎng)期以來(lái)，政府在社會(huì)保障管理中處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)保障領(lǐng)域大多數(shù)事務(wù)都由政府及其職能部門主導(dǎo)完成，公眾參與途徑缺乏，導(dǎo)致公眾的參與不足，影響到公眾的社會(huì)保障預(yù)期。公眾作為相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的責(zé)任主體，既是社會(huì)保險(xiǎn)的投保人，也是受益人。因此，需要按照社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，積極推動(dòng)公眾參與社會(huì)保障管理，通過(guò)民主參與和平等協(xié)商機(jī)制維護(hù)自身的社會(huì)保障權(quán)益，積極推動(dòng)參與社會(huì)保障的政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而提高政府的公信力和公眾對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)同度。

另一方面，全面推行政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)，通過(guò)廣泛向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的手段，轉(zhuǎn)變政府職能，提高社會(huì)保障管理的效率，增強(qiáng)社會(huì)保障的服務(wù)能力。我國(guó)的社會(huì)保障經(jīng)辦管理屬于政府經(jīng)辦模式。有關(guān)社會(huì)保障行政部門分別牽頭負(fù)責(zé)相關(guān)社會(huì)保障政策的制訂和監(jiān)督管理，各項(xiàng)社會(huì)保障業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦工作則由這些行政部門的下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。目前，在我國(guó)政府大力推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的背景下，應(yīng)大力推動(dòng)社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)的社會(huì)化：一是通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)崗位的形式；二是通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)項(xiàng)目的形式，推動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)代辦和代理社會(huì)保障服務(wù)。

（四）強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)條件下數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及其信息共享和使用，提升社會(huì)保障信息運(yùn)用水平

當(dāng)今時(shí)代，以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命已興起，互聯(lián)網(wǎng)日益成為管理創(chuàng)新發(fā)展的先導(dǎo)力量，深刻改變著政府行政管理的方式。因此，社會(huì)保障進(jìn)行信息化建設(shè)是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，更是社會(huì)保障管理和服務(wù)現(xiàn)代化的重要途徑，信息化建設(shè)將對(duì)社會(huì)保障管理和服務(wù)能力提升產(chǎn)生重大的影響。

建立全國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。應(yīng)從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)信息大數(shù)據(jù)建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)，成立社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，制定社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)大數(shù)據(jù)研究與開(kāi)發(fā)計(jì)劃，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的信息共享機(jī)制。按“數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸”原則，基于目前省、部?jī)杉?jí)信息建設(shè)的基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加快完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)主干網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心建設(shè)，形成部、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級(jí)縱向貫通，國(guó)家各部門橫向互聯(lián)的共享機(jī)制，為國(guó)家決策和協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)查詢和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。

實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，完成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)信息管理系統(tǒng)軟件開(kāi)發(fā)，建立上下各級(jí)業(yè)務(wù)互通、省部際之間信息互聯(lián)的社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)綜合管理網(wǎng)絡(luò)。使用全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)信息數(shù)據(jù)代碼，通過(guò)建立社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)國(guó)家超級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，省、部級(jí)建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中心，市縣普遍建立服務(wù)器和終端采集系統(tǒng)，使社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)管理工作，即政策發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表分析等，主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成。確保各類社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳，保證上傳數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性，總體上提升社會(huì)保障信息運(yùn)用的水平。

Abstract:The developmental history of social security is also the history of state governance modernization.As a fundamental institution of the state,modern social security is of responsiveness,effectiveness,and comprehensiveness.China is now in the decisive period of building a moderately prosperous society,developing targeted poverty alleviation in the rural areas and transforming economic structure.It opens a vital window of opportunity leading the social security to become one of the most important tools of China governance.In the new stage,the major challenges faced with social security are:Giving play to basic support and promotion to guarantee China's reform and development;Giving play to the function of redistribution to promote social inclusiveness and shared development.Thus,construction of legalization,collaboration,socialization,and informatization are of great importance to achieve the modernization of China's social security.

Key words:social security;state governance capability

（責(zé)任編輯：郭 林）

How Can Social Security Become One of the Most Important Tools of State Governance:A Study from the Perspective of Modernizing State Governance Capability

Lin Mingang
(Center for Social Security Research,Nanjing University,Nanjing 210023,China)

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，社會(huì)保障研究中心主任。主要研究方向：社會(huì)保障理論與政策。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新”（12&ZD063）。