全球政治經濟視角下的社會保障:歷史經驗與發(fā)展趨勢

（德）沃夫岡·舒爾茨

全球政治經濟視角下的社會保障:歷史經驗與發(fā)展趨勢

（德）沃夫岡·舒爾茨

回顧人類歷史，不難發(fā)現(xiàn)一些具備社會保障要素的制度，這表明社會保障不僅是人類的內在核心需求之一，而且也符合普遍意義上的理性人假設。本文考察了歐洲文藝復興以來英國、德國和羅馬教廷的社會保障立法進程與思想演變，以及德國的社會保障立法在兩次世界大戰(zhàn)期間對歐洲大陸、英國和美國社會保障制度建設的影響。二戰(zhàn)結束后，福利國家的發(fā)展可劃分為三個階段，蘇聯(lián)解體后全球資本主義越發(fā)不穩(wěn)定，社會保障私有化實驗也面臨反思和改革。在回顧影響社會保障的若干傳統(tǒng)后，本文考察了學術界如何從經濟學視角看待社會保障，并以俾斯麥模式和貝弗里奇模式為例，闡述了社會保障與經濟發(fā)展的相互影響。

社會保障發(fā)展；俾斯麥模式；福利國家；社會保障與經濟發(fā)展

一、引 言

本文主題所覆蓋范圍之廣，以一篇文章的有限篇幅顯然難以全面論及，難免會有一些尚未討論或解決的問題。例如，本文尚未觸及法屬殖民地的社會保障史a遵循國際慣例，本文所理解的“社會保障”，是指一系列制度化的轉移支付機制，在社會成員因遭遇特定突發(fā)事件時保障其收入水平（不發(fā)生劇烈波動）。上述特定事件一般包括生育、兒童撫育、失業(yè)、殘障、老齡化、 疾病和一般生活保障（參見國際勞工組織頒布的102號公約）。轉移支付機制通常還需要一系列社會福利服務加以補充，并與相應的經濟體制、憲法和法律框架相結合。通過籌資者的繳費和受益者所領取的津貼，社會保障總能對收入進行再分配，盡管在具體實現(xiàn)機制上有其多樣性。要更詳細地了解社會保障在宏觀經濟中的再分配作用，可參見聯(lián)合國的國民經濟核算體系。，有關英屬非洲、南亞殖民地的社會保障史和拉丁美洲社會保障發(fā)展歷程的論述亦相當粗淺。除歐洲社會保障史之外b羅馬對西班牙中西部埃斯特雷馬杜拉地區(qū)美里達市（Merida/Extremadura/Western Central Spain）的建設，就是一例。后者于1993年被聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）列為世界遺產。參見：https://en.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9rida,_Spain#History，最后訪問時間：2016年12月8日。，筆者確信那些尚未為人所熟知的亞洲古代、近代社會保障思想（也許還包括古代社會保障制度實踐），以及南美洲各國歷史文化與社會保障之間的關系等，還有待進一步研究與探索?？v使兩千年前古羅馬帝國橫跨地中海，我們卻很難相信只有古羅馬帝國統(tǒng)治者建立了被現(xiàn)代人稱之為象征社會保障雛形的治理機制——盡管可能只是不完整的、只針對特定群體的制度。

鑒于已有史料的不全面，本文不可避免地采取一種“歐洲中心主義”的敘事方式。這也考慮到，現(xiàn)代意義上第一次社會保障立法發(fā)生于19世紀80年代的德國——這是全世界學者的共識。在當時，這一立法以一個世紀以來不斷演變的社會與宗教思想為基礎，旨在緩解第一次工業(yè)革命給社會帶來的沖擊。這一立法也是當時政治精英的一種對策，以期避免再次出現(xiàn)1789年至1799年法國大革命的類似事件——大革命對政治制度造成的動蕩席卷歐洲，令歐洲人民歷經三代人的時間仍銘記于心。

我們將看到，第一次世界大戰(zhàn)前（1914—1918年）社會保障理念和制度實踐席卷整個歐洲和美國；一戰(zhàn)后，20世紀20年代和30年代社會保障在部分地區(qū)加速發(fā)展，并以美國羅斯福新政下（1935年）的社會保障立法以及英國著名的貝弗里奇報告（1942年）達到高潮。第二次世界大戰(zhàn)結束后，英美兩國的社會保障建設激勵了“福利國家”前所未有的發(fā)展。直到1989年柏林墻倒塌前，在所謂“東西對抗”時期“福利國家”一直被當作國際政治博弈的工具。

二戰(zhàn)后的社會保障歷史趨勢并非不明顯，但需要描述的細節(jié)也越來越多。某種程度上，在國家、地區(qū)層面，這些趨勢變得越來越難以概括。換言之，越是試圖把握地區(qū)、各國、國際和全球社會保障制度實踐的細節(jié)特征，或越是試圖考察聯(lián)合國、國際勞工組織等制定的國際標準，就越容易忽略對總體趨勢的考察。因此，本文力求采取一種抽象概括而不是具象化的敘述方式（因參考文獻的匱乏，不得不省略對中國和印度的社會保障發(fā)展考察），但筆者希望讀者仍能從閱讀本文時立足歷史而有所收獲。

如果能提前把握社會保障制度設計中所應用的技術，掌握社會保障分析方法并熟悉國際社會保障界的一些“專業(yè)術語”，將有助于更充分地理解本文。有興趣深入了解本學科的讀者，進一步閱讀本文的參考文獻也將有所脾益。

二、遙遠的過去：現(xiàn)代社會保障的先驅與發(fā)展動因

對古代社會保障所知甚少的原因之一，是歷史學家們并不（在古代歷史中）尋找現(xiàn)代意義上的社會保障，他們將社會保障大致只理解為第一次工業(yè)革命（18世紀到19世紀間）的產物，因此并不指望在古代社會發(fā)現(xiàn)任何類似社會保障的制度。

誠然，現(xiàn)代意義上的社會保障概念與古代社會相距甚遠。但是，如果從社會保障專業(yè)的視角考察關于羅馬帝國的現(xiàn)有文獻，不難發(fā)現(xiàn)羅馬帝國也曾嘗試建立一些正式但并不成熟的社會機制。這些機制自羅馬王政時期到東羅馬帝國時期（約公元前7世紀至公元6世紀）的很長一段時間里一直存續(xù)，盡管它們帶著精英階層的父愛主義（paternalism）作風，但從這些社會機制的特征看，大可稱之為“社會保障項目”。

最早被編入法典的社會保障項目之一，當屬羅馬帝國首位皇帝奧古斯都在位期間（公元前27年至公元14年）制定實施的、覆蓋羅馬帝國/原羅馬共和國軍人的收入保障制度。在當時，軍人們往往需要在離家千里之外的地方服役20多年。這一制度保障軍人收到的薪餉足夠養(yǎng)活家人——用現(xiàn)代語言描述，就是他們的工資包含了家庭津貼的要素。軍人退役后，還能免費得到一片可觀的土地，以此保障其之后的生活。從奧古斯都統(tǒng)治時期開始，在軍人退休時，羅馬帝國向他們一次性支付相當于11年至13年的薪餉——依據軍人退休后的預期壽命不同，這筆退休薪餉的“替代率”約為50%到100%不等。

據古代文獻記載，羅馬帝國常備軍的花費占據中央很大一部分的預算（這一預算由各行省向中央繳納的稅收，以及市民繳納的稅費組成）。雖然難以計算社會保障的實際費用，但如果考慮前述軍人退休制度，并依據有關學者的資料aJochen Bleicken,Augustus:The Biography,Chapter 13:The Army of Augustus,Penguin,2015.進行估算，筆者認為，因社會保障而增加的額外費用大致占軍人總薪餉的75%以上。

這一事例表明，無論是古代還是當今的社會保障制度，享受社會保障者并不總是貧窮階級，也未必來自“民間”——眾所周知的是，羅馬帝國軍隊曾給人留下深刻印象，在當時是野蠻而“有效”的戰(zhàn)爭機器。實際上，包括軍人在內的任何人，無論其收入水平或社會地位高低，都希望當他們在經濟活動中不再活躍時可以得到一份收入保障，免除其后顧之憂。羅馬帝國的統(tǒng)治者與精英為軍隊建立社會保障制度，并不是出于仁慈之心，主要是出于國家理性：軍人受到過良好的軍事訓練，如果產生不滿情緒，這些技藝將用于推翻統(tǒng)治者（在羅馬帝國的版圖十分遼闊之時，這一問題確實制約了帝國繼續(xù)的擴張）。類似地，“對底層人民的恐懼”（fear of the bottom）也促使19世紀的歐洲大陸b“大陸”一詞在本文及歐洲語境下，是指不包括英國在內的歐洲。政治精英紛紛支持社會保障立法，從而使立法帶著一種家長式（paternalistic）作風。

家長式的社會保障立法思路根植于羅馬法傳統(tǒng)，與此相對應的另一種思想流派是歐洲的濟貧法傳統(tǒng)（在后面的章節(jié)，我們還會從其他角度討論這一傳統(tǒng)）cJohn Dixon,Social Security in Global Perspective,Westport,CT,Praeger,1999.。1597年和1601年英國的舊濟貧法，正是在總結和整合已有法律的基礎上頒布的，最早可追溯到公元928年歐洲大陸和英國的相關立法實踐?，F(xiàn)在，《舊濟貧法》被認為是歐洲中世紀之后，首部長效解決一國之內（英國）的社會貧困問題的法律。自其頒布后的300年間，《舊濟貧法》影響了歐洲大陸和英國的社會保障思想，引領了當時的社會保障實踐。與前述羅馬法傳統(tǒng)截然不同的是，濟貧法傳統(tǒng)聚焦于與軍人完全不同的另一類群體：與社會生產無直接關系的窮人。因此，濟貧法天然地帶著某種懲罰色彩，以期阻嚇那些潛在的申請者——而前述羅馬傳統(tǒng)則聚焦于促進社會生產的士兵，愿意為其提供幫助?！杜f濟貧法》的實施重點在于對人“冷若冰霜”的濟貧院，這顯然反映了當時的主流看法，后者受加爾文教派與路德教派道德戒律的影響，是對16世紀歐洲清教徒革命的共鳴?，F(xiàn)在一般認為，這種制度設計源于勞動力短缺——14世紀的黑死病使歐洲人口減少了三分之一。在農業(yè)社會，為了填飽民眾的肚子，需要大量廉價勞動力，為此只得不時把那些具備勞動能力（卻逃避社會勞動）的市井無賴和乞丐派上勞動崗位。類似的做法在現(xiàn)代社會仍然存續(xù)，主要存在于英美國家的社會保障制度，歐洲大陸的社會保障制度中則較少。在世界其他地區(qū)，這種形式也有可能復辟。

三、19世紀：英國、德國與羅馬教廷

英國的《舊濟貧法》分別于1597年和1601年頒布、修訂。1834年不僅見證了《新濟貧法》的出臺，也迎來了無所限制的市場資本主義。具體而言，《新濟貧法》a對此內容感興趣者可參見以下介紹，內含更多參考文獻：https://en.wikipedia.org/wiki/Enghlish_Poor_Laws#New_Poor_Law。規(guī)定，任何有勞動能力者除非進入濟貧院參加勞動，否則無法接受政府的補貼或其他幫助?？紤]到“劣等待遇”原則的貫徹實施（即要求申請加入濟貧院者的狀況，應當比社會上最貧窮的自由勞動者的狀況更差），這一規(guī)定使得往往只有陷入赤貧或近似赤貧者才能接受救助。周期性出現(xiàn)的暫時性失業(yè)，是工業(yè)化社會的新現(xiàn)象，其所帶來的負面影響，《新濟貧法》無法應對：那些遭解雇又無法進入濟貧院的失業(yè)者，其健康狀況往往急速惡化，而這又反過來降低了他們再次進入勞動力市場時的生產效率。如此設計的社會保障制度不僅漠視了現(xiàn)代社會對人權的尊重，也與提高生產效率所需要的最起碼的勞動標準格格不入?，F(xiàn)在看來，1834年《新濟貧法》降低了生產效率，使得歐洲隨后所推動的“更有人性的資本主義”多花了一個世紀才得以實現(xiàn)。

不可否認的是，《新濟貧法》是英國當時最重要的立法之一，也確實影響并反映了英國到20世紀為止的社會經濟結構。在社會市場經濟理念尚未誕生的當時，這一立法受“自由放任主義”思想影響。后者作為當時強有力的治理工具有其掩人耳目的欺騙性，并相應地塑造和影響了那些從英國遷往美國者的觀念與實踐。這種思想的另一個結果是，19世紀80年代德國帶有社團主義（corporatist）色彩的社會保險立法模式無法在英國實現(xiàn)，在美國也只得到部分實現(xiàn)。

19世紀關于歐洲大陸社會保障模式的討論雖然也影響了英國的社會保障實踐，但從核心設計上看，英國還是選擇了與歐洲大陸不同的取向。出現(xiàn)這種格局的部分原因在于羅馬教廷一直以來的影響b隨著1531年英國圣公會的建立，羅馬教廷失去了對英國基督教治理結構的正式影響。。羅馬教廷長期受到舊羅馬法的影響，但它也宣揚并實踐著宗教慈善，與此同時也支撐著德國、奧地利、法國、意大利、西班牙和其他歐洲大陸國家（社會保障制度建設中）的家長式（paternal）傾向。

從國際視角看，在所有工業(yè)化國家中，19世紀80年代的德國能夠成為第一個為現(xiàn)代社會保障制度立法的國家，有其偶然性。盡管如此，這一成就仍然令人印象深刻：這個國家在短短7年內制定了一套完整的現(xiàn)代社會保障法，但大部分其他國家則需要數(shù)十年的時間（見表1）。在20世紀，許多國家以這種立法模式為典范并取得了成果。為此，有必要更詳細地考察俾斯麥時期促進社會保險制度形成的相關因素。

表1 社會保障項目首次立法時間與經濟發(fā)展水平

值得注意的是，德國在制定第一部社會保障立法時并不是經濟最發(fā)達的國家（見表1）。如果德國等到其經濟像英國或美國那么繁榮再制定社會保障法，則至少要推遲一到兩代人的時間。其他諸如意大利、日本、挪威或瑞典等國亦然，這些國家都制定了尚不成熟的社會保障制度，隨后其經濟也都大有長進。應當承認的是，在第一次工業(yè)革命的社會失序與焦慮中，無論是德國俾斯麥成功的社會保障立法，還是法國拿破侖三世類似但并不成功的立法嘗試，都出于特定的利益考量——這些考量顯然與當今國際社會承認的主流社會經濟理念相去甚遠。俾斯麥建立社會保障制度主要是為了反制社會民主黨人的政治運動?；I資模式方面，他起初并不想采納從收入中扣除保險費的社會保險模式，而更傾向于通過一般稅賦征收，從而增進工人對德意志帝國的忠誠——畢竟類似的方法也已適用于軍人和公務員。他反對由工人自己繳費籌資，因為這暗示著承認工人在社會保險中的法定自治地位。但是，俾斯麥的這些設想面臨最基本的憲政問題，難以實行：當時剛建立不久的德意志帝國幾乎沒有國稅收入和稅收管理體制，也就是說，國家稅收幾乎完全取決于30多個邦能向帝國交付多少稅款，而這又需要在每一個財政年度里協(xié)商談判。

最終，除建立社會保險制度外，俾斯麥的設想幾乎完全落空，而且這一制度還保留了自治模式。這就為社會黨人的團結和壯大提供了合法機制，促成社會黨人未來政治上的成功。唯一值得俾斯麥安慰的是，社會保險制度為德意志帝國提供了全國性的治理機制——現(xiàn)在看來，這是向很久以后才收回的全國稅收權邁出的第一步。

俾斯麥最終沒能推行其社會保障細節(jié)設計的原因有很多。一方面，收支平衡原則應用了最新的復雜精算技術，有著令人信服的說服力aDenkschrift,über die H?he der Finanziellen Belastung,Welche Durch die Alters- und Invalidenversicherung der Arbeiter Voraussichtlich Hervorgerufen Werden Wird,(o.J.) Bundesarchiv,66 Seiten.(Memorandum on the Level of Financial Burden Resulting from the Implementation of the Workers' Old-age and Invalidity Insurance,Federal Archives Germany,66 Pages.)。另一方面，一位才華橫溢的高級幕僚對此亦有貢獻，他設法“在幕后”完成了社會保障立法過程bTheodor Lohmann（1831—1905）是一位能力突出的技術官僚，多年來他支持著俾斯麥籌劃德國的社會保障立法。他的主要貢獻之一是將繳費型醫(yī)療保險制度立法籌備得十分完善，以致于俾斯麥只能同意這一方案，向繳費而不是稅收的籌資模式妥協(xié)。正因為如此，他將1883年的社會醫(yī)療保險立法稱為他的“私生子”?；仡櫄v史，Lohmann的成就可以說是在幕后進行政治運作的經典，并影響了俾斯麥諸如養(yǎng)老保險制度的其他改革，在其養(yǎng)老保險制度規(guī)劃中加入繳費籌資的要素。。

前文簡要介紹的俾斯麥社會保障立法過程及相關細節(jié)表明，現(xiàn)代社會保障政策并不總是出于理想主義動機c英國1942年的《貝弗里奇報告》并不是一個反例。從貝弗里奇提出的理想概念，到具體實施新政策（不再執(zhí)行《濟貧法》）之間，還有相當大差距。下文還會舉出更多的例子，從中我們將發(fā)現(xiàn)社會保障政策的“真正”潛在動因——出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因在于，社會保障是現(xiàn)代社會政治、經濟和財政政策的重要組成部分。，不僅如此，政策過程一旦啟動，其最終的實施結果可能與最初的政策意圖相左。這可能看似無關緊要，但實際上并非如此。德國的社會保障制度之所以最終如此設計，正是因為在三四代人的時間里，其人口和經濟能夠并且愿意以最有效率的方式與之相適應。但是，這并不意味著其他國家復制這一制度也能取得社會和經濟上的成功，因為一國的人口和社會經濟背景往往各有不同。有關社會經濟發(fā)展的政策尤其應該考慮這一點：從其他國家解決問題之道中尋求靈感是合理的，往往也是有效的；但是，若要順利地取得成效，則往往需要將這種靈感與具體國情相結合。縱觀全球，許多國家的社會保障制度面臨著各自的財政或結構問題，這恰恰證明，借鑒經驗與適應國情相結合的重要性并不總是得到足夠的重視。

1891年，在距俾斯麥的社會保險立法完成僅過去兩年之時，羅馬教皇頒布了其首部社會教諭《新事通諭》（在英語中通常稱之為《論勞動階層的狀況》）dLeo XIII,Rerum Novarum,Encyclical of Pope Leo XIII on Capital and Labor,Libreria Editrice Vaticana,http://w2.vatican.va/ content/leo-xiii/en/encyclicals/documents/hf_l-xiii_enc_15051891_rerum-novarum.html,1891 (last visited on 08.12.2016).，以期應對資本和勞工之間的沖突關系。作為一個國家，梵蒂岡通常被認為有保守主義傾向，但與此截然不同的是，羅馬教廷的社會教諭卻令人驚訝地帶有現(xiàn)代和進步色彩。相繼頒布的8份社會教諭（分別頒布于1891年、1931年、1961年、1967年、1981年、1987年、1991年和2009年），涵蓋了諸如勞資雙方制度化合作機制、企業(yè)管理中工人的共同決定權、私有財產隨附的社會責任、勞工優(yōu)先于資本、工人組建工會的權利以及社會市場經濟等議題。對上述文獻的分析和結論自然也借鑒了“全世界”的科學資源，并或多或少地影響了“天主教國家”中普羅大眾對于社會保障的有關態(tài)度（雖然在實踐中往往并不十分成功，令人遺憾）。這就不難理解盡管近數(shù)十年來許多社會出現(xiàn)了規(guī)模龐大的世俗化浪潮，但“天主教的社會保障教誨”對社會保障政策的定位仍有著潛在影響a值得中國讀者注意的是，羅馬教廷與德國政府、民間組織之間一直以來有著緊密聯(lián)系。例如，一直以來那些富裕的德國天主教教區(qū)有著向羅馬教廷捐獻大量資金的傳統(tǒng)。畢竟，直到1806年拿破侖戰(zhàn)爭結束以前，德意志帝國的正式名稱是“神圣羅馬帝國”。。

四、20世紀：兩次世界大戰(zhàn)期間的社會保障

國際勞工組織在1919年的建立是社會保障邁向國際化的一項重大事件bILO,Gründungsdokument ILO (1919) (Founding Document of the ILO),2016.。受德國社會保障立法進程啟發(fā)，早在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，歐洲各國政府和美國民間組織就自發(fā)地開展了許多以勞工為本的社會保障立法和政策cDaniel T.Rodgers,Atlantic Crossings:Social Politics in a Progressive Age,The Belknap Press of Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,and London,England,1998.。在金本位制的貨幣緊縮情況下，國際競爭勢必使各國開始尋求建立一種國際機制，以期協(xié)調有關勞工成本與社會保障政策的實施效應。

德國的鄰國們高度評價俾斯麥的社會保障制度，主要是因為其建立的現(xiàn)代化治理機制既關注整體又抓住重點：該制度治理效果卓越，影響深遠，并且在歐洲與歐洲以外的地區(qū)都引起了廣泛的討論。

盡管德國的舉措引起其他歐洲大陸國家的注意，成為這些國家了解并逐漸制定類似制度的契機，但英國的政治家及社會保障倡導者認為俾斯麥這種由國家營運的社會保險模式“不適合英國”。其結果是，這種由國家組織的“社會保險”（實際上采取一種勞資自治的形式），沒能在英國得以實施。許多年后，1970年英國工黨政府主導實施的繳費籌資型社會保險制度，隨后也被撒切爾夫人所領導的保守黨政府（1979年至1990年）廢除。

如果說英國對俾斯麥社會保險立法模式的反應一目了然，相比之下美國的情況則難以一言蔽之。一戰(zhàn)爆發(fā)前的三十年間及爆發(fā)后的一段時間里，大量社會保障學者往來交流于大西洋兩岸——特別是法國、德國、英國與美國之間的學者往來甚密。在當時，德國后裔構成了美國最龐大的族裔群體，許多美國人在說英語的同時仍經常使用德語。不少美國人也學習德語——在當時，德國很多大學為國際學術界的標桿，德國社會政策協(xié)會（German Verein für Socialpolitik）d早在俾斯麥社會保障立法的10年前該協(xié)會就已成立（1873年），并影響了立法進程中的有關辯論?，F(xiàn)在，這個協(xié)會是德國保守經濟學界主流思想的代表，失去了其“社會”傾向。的研究與出版物亦舉世聞名。在此背景下，許多學者來到美國從事研究，探索俾斯麥模式應用在美國是否可行或應如何改進。學者之間潛移默化地相互促進，與此同時又競相為制度方案提出各自的建議，成為當時國際競爭與合作的典范之一——盡管在這一點上普羅大眾不甚了解。簡而言之，這種“制度競爭與合作”的結果是，美國在1935年為“社會保障”立法（主要是俾斯麥模式下的社會養(yǎng)老保險）a1935年8月14日頒布的《美國社會保障法》（H.R.7260）“旨在立法建立一個綜合的福利制度，提供聯(lián)邦養(yǎng)老保險金，并授權各州為老年人、盲人、無人扶養(yǎng)的或殘疾兒童等建立福利制度，建立生育與一般兒童福利制度，管理與制定有關失業(yè)保險法律，建立社會保障委員會，征收有關費用，及其他相關事項?！?，但未能就醫(yī)療保險問題和失業(yè)問題進行類似立法：

俾斯麥的社會保障立法模式在英國和美國都不是特別受歡迎——政策辯論能以（1935年的）社會養(yǎng)老保險立法結束，主要得益于社會保險模式在德國所取得的卓越成就，特別是工傷保險制度（于1884年取代了德國賠付極其吝嗇、效果不佳的雇主責任制度），能夠有效減少工傷事故bDaniel T.Rodgers,Atlantic Crossings:Social Politics in a Progressive Age,The Belknap Press of Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,and London,England,1998.。

羅斯福1935年的社會保障立法，成為美國當時唯一一個值得稱道的、由國家運營的、惠及整個國家的社會保險制度。商業(yè)保險公司預見到社會醫(yī)療保險將對其業(yè)績造成威脅，進行大量不成體統(tǒng)的游說，使得當時基本業(yè)已成形的社會醫(yī)療保險草案無法通過c要大致理解這一進程，可以想象奧巴馬醫(yī)療改革（2009年至2017年）推動全民醫(yī)保時所面臨的困難——類似的辯論也發(fā)生在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前后的美國。。隨著時間推移，工傷保險制度也逐步得以實施。

國際勞工組織的建立，旨在成為成員國之間有關勞動與社會保障問題的有效協(xié)調機制。然而，兩次世界大戰(zhàn)期間不斷重演的政治經濟競爭以及國際間相互不信任的氛圍，卻使得這一目標無從實現(xiàn)。盡管國際勞工組織在1919年至1939年期間頒布了67部公約和66條倡議dILO,NORMLEX,Information System on International Labour Standards,http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:12000:::NO:::,2016 (visited on 23.11.2016).，但全球范圍內勞工的社會保障狀況卻未有太大改善。一些國家的社會保障制度有所擴展或日趨完整，其中包括德國于1927年建立失業(yè)保險制度，而法國則于1928年建立社會醫(yī)療保險制度。

在這期間，英國、美國和歐洲大陸之間針對社會保障進行了大量的理念思辨、政策討論和立法實踐。出于各種原因，大部分英國精英對俾斯麥模式持懷疑態(tài)度，盡管他們也意識到當時英國的社會保障制度本身也確實乏善可陳，仍然基于1834年《新濟貧法》的陳舊理念：在20世紀20年代至30年代的英國，如果一個人未能誕生于上層階級，或者未能通過奮斗進入當時規(guī)模甚小的中產階級，則注定要像佃農或工資極低的勞工階級一樣過著十分樸素的生活，在面臨疾病、工傷、失業(yè)時或在垂暮之年往往有陷入赤貧之虞。

因此，在當時不少學者為英國社會保障制度改革奔走疾呼。而當美國總統(tǒng)羅斯福在其“新政”中加入著名的“四大自由”時——即言論自由、信仰自由、免于貧困的自由和免于恐懼的自由——英國不得不正式將社會改革提上議事日程。

受政府委托，威廉—亨利—貝弗里奇爵士（1819—1963）研究并提出五種阻礙社會發(fā)展的“社會罪惡”——包括骯臟、物質、貧窮、懶惰和疾病——并在1942年發(fā)表了著名的《社會保險與相關服務》。《貝弗里奇報告》提出的理念框架在英國a1942年的《貝弗里奇報告》在今天仍值得一讀。其理念在75年前就具有相當?shù)默F(xiàn)代性，為二戰(zhàn)后西方許多國家的福利國家體制建設提供了參考，近年來也獲得了國際認可與借鑒。盡管如此，除“國民醫(yī)療服務”外，這一報告在英國未能充分實現(xiàn)。引發(fā)了有關福利國家與政治的大辯論，并于二戰(zhàn)后在全球范圍內激勵了福利國家的發(fā)展。這一報告與凱恩斯主義的經濟和財政政策一起，在長達25年至30年的時間里與前蘇聯(lián)體制成功抗衡；而前蘇聯(lián)體制則通過國家承諾的全民就業(yè)，保障人民免受貧窮之苦。

五、20世紀：二戰(zhàn)后走向全球的社會保障

二戰(zhàn)后，福利國家體制被視為前蘇聯(lián)體制的競爭模式。大量專著和文章通過不同角度描述了福利國家的發(fā)展沿革過程，以及福利國家與人口、經濟的相互作用：政治、財政—經濟以及社會的分析視角占據主流，往往還需要結合法律或制度進行研究。

聯(lián)合國和國際勞工組織愈加頻繁地介入社會保障議題，近一段時間以來還大量擴展研究、分析與政策建議方面的工作。與此同時，社會保障成為世界各國社會治理的構成要素（見圖1）。

圖1 各社會保障項目的全國性立法情況（已立法的國家占所有國家比例）（1990—2005年）

社會保障確實已經成為各國政府施政方針的有機組成部分，要對其避而不談幾乎不可能，但這并不意味著社會保障就將因此覆蓋全民，事實上其尚未充分覆蓋全球大部分人口b據國際勞工組織預測，全球約四分之三的人口尚未被完整的社會保障制度所覆蓋。。雖然上述事實很少有人質疑，但社會保障制度建設仍然滯后，其原因在于社會保障不可避免地要與其他領域政策相互影響——有的領域有利于社會保障覆蓋率的擴張，而有的領域則不然。

二戰(zhàn)后，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會保障政策有時候迅猛發(fā)展并共同塑造了社會經濟發(fā)展，而有時候則只是被動地順應經濟和政治上的趨勢、模式和偏好。在此，本文將二戰(zhàn)后福利國家的發(fā)展劃分為如下三個階段aJohn Hudson,From Welfare State to Competition State? The Evolving Relationship between Social Security and the Economy in the United Kingdom,University of York,United Kingdom,First draft October,Forthcoming,2016;Tony Judt,Ill Fares the Land,New York,NY,Penguin,2010.：

1.福利國家體制的建立與擴張（1945年至20世紀70年代中期）。這一階段的特點可概括為：經濟高速增長、戰(zhàn)后失業(yè)率繼續(xù)下降、工資快速增長、征收個人所得稅幾乎毫無阻力而社會保障費率提高；勞工權利得以改善，資本承擔社會責任；社會保障開支相對于國民生產總值（GDP）的比值最初較低，但因立法通過了再分配制度而有所提高；在國際層面，美國建立了以美元為中心的國際貨幣體系，加入“布雷頓森林體系”的各成員國其貨幣對美元匯率固定bBradford J.DeLong,Macroeconomics,Rev.ed.,McGraw-Hill,New York,2002.，凱恩斯的宏觀經濟政策也獲得廣泛共識cPaul A.Samuelson,Foundations of Economic Analysis,Enlarged Edition,Harvard Economic Studies,1983.，上述事件都支持了福利國家相關政策的擴張。

2.福利國家體制的緊縮（20世紀70年代中期至90年代中期）。布雷頓森林體系解體與第一次石油危機（1973年）的余波標志著這一階段的開始，二者共同導致了全球范圍內大規(guī)模的經濟衰退；失業(yè)率上升，工會轉入被動防守態(tài)勢；凱恩斯共識遭瓦解，這成為導致持續(xù)時間長達一年的“滯脹”（伴隨通貨膨脹的經濟停滯）的原因之一；失業(yè)率居高不下，代價沉重，一種新的經濟學流派出現(xiàn)——“芝加哥學派”弗里德曼的“貨幣主義”dMilton Friedman,Michael D.Bordo,The Optimum Quantity of Money,Transaction Publishers,2005.。第二次石油危機（1981年）之后，許多國家的勞動收入占GDP比重開始下降，而社會保障的籌資也變得愈加困難，因為勞動的收入是社會保障的重要籌資來源之一；福利制度方面，各國政府極力減少福利擴張政策，并逐步撤銷部分勞動與社會保障法律法規(guī)。

3.以社會投資看待福利國家體制（20世紀90年代中期以后）。在這一階段，社會保障的懷疑者和擁護者將社會保障解釋為一種對人和經濟的投資。在形式上制度雖未有太大變化，但具體內容發(fā)生了轉變：應對社會風險的籌資方式開始從互助共濟偏向個人承擔。部分互助共濟型社會保障項目縮減（甚至廢除），取而代之的是自愿性或強制性的個人賬戶制度安排，包括那些極度依賴金融市場的制度。與此相對應的是，那些加入社會保障制度的社會成員被視為“客戶”，而不是有權享受公共福利的公民。在這一階段，世界銀行是主要的意識形態(tài)輸出者，它之所以能在國際范圍內達成目的，離不開《防止老齡危機》eWorld Bank,Averting the Old-age Crisis:Policies to Protect the Old and Promote Growth,New York,Oxford University Press,1994.的出版，后者在政治、學術和社會層面都極易掩人耳目。這種傾向的加強，還得益于所謂華盛頓共識fKatharina Müller,The Political Economy of Pension Reform in Central-Eastern Europe,Edward Elgar,1999;John Wil liamson,What Washington Means by Policy Reform,in John Williamson (ed.),Latin American Adjustment:How Much has Happened? Washington,DC,Institute for International Economics,2002.的形成、柏林墻的倒塌以及伴隨而來的政治混亂，特別是前蘇聯(lián)國家的政治混亂。以此為背景，盡管部分社會保障市場化實驗遭受合理質疑，許多政府也暫時無暇顧及aKrzysztof Hagemejer,Wolfgang Scholz,Nachhaltig,Sicher und Angemessen? Die Reformstrategie der Weltbank und die Rentenreformen in Polen,Ungarn,Tschechien und anderen osteurop?ischen L?ndern,Eine Neubetrachtung,(Soziale Sicherheit in Europa) in Deutsche Rentenversicherung 11/12,Berlin/Frankfurt,2004.[English Draft available under the title:Sustainable,Safe and Adequate? Pension Reforms in Poland,Hungary,Czech Republic and Other Countries of the Region and the World Bank Pension Agenda.。2008年至2010年的國際金融危機后，由于各國財政緊縮，社會保障政策在一些國家被進一步削減。至此，誕生并延續(xù)于20世紀50年代到90年代中期的福利國家體制，在早期有著進步和解放的性質，但此時已失去許多甚至是大部分這類進步性質，要領受福利變得越來越困難，以至于“福利國家”這一稱謂似乎也名不符實：法定退休年齡提高；資本越來越不愿承擔社會責任；社會保障不再通過互助共濟這一增進社會團結的方式為人民提供保障，卻越來越傾向于將風險轉移給個人承擔，但這種做法反而會降低人民的穩(wěn)定安全預期bTony Judt,Ill Fares the Land,New York,NY,Penguin,2010.。

有鑒于此，那些在20世紀90年代前后c據國際勞工組織統(tǒng)計，1981年至2008年期間，共有23個國家對其社會養(yǎng)老保險進行完全或部分私有化改革，其中包括拉丁美洲國家13個：智利（1981）、秘魯（1993）、阿根廷（1994）、哥倫比亞（1994）、烏拉圭（1996）、玻利維亞（1997）、墨西哥（1997）、薩爾瓦多（1998）、尼加拉瓜（2000）、哥斯達黎加 （2001）、厄瓜多爾（2001）、多米尼加共和國（2003）和巴拿馬（2008）；東歐國家10個：匈牙利（1998）、波蘭（1999）、拉脫維亞（2001）、保加利亞（2002）、克羅地亞（2002）、愛沙尼亞（2002）、立陶宛（2004）、斯洛伐克（2005）、馬其頓（2006）和羅馬尼亞（2008）。上述國家實際上僅占全球國家的一小部分（12%），實際受影響人口占全球人口比例則更小，這反映了大部分政府對激進式改革的固有懷疑。相關資料由國際勞工組織的施瓦策—赫爾穆特（Helmut Schwarzer）先生于2016年9月6日提供。將公共養(yǎng)老金制度進行私有化改革的國家，自2000年起也展開了二次改革：部分拉丁美洲國家宣告私有化改革無效或宣布其違憲（如厄瓜多爾和尼加拉瓜），最終公共養(yǎng)老金制度得以存續(xù)；有些國家部分或全面地重建了公共養(yǎng)老金制度，包括阿根廷（2008年）、玻利維亞（2010年）、匈牙利（2010年）、波蘭（2013年）、保加利亞（2014年）和哈薩克斯坦（2013年）；越來越多的國家正在研究如何進行二次改革，包括智利、薩爾瓦多和俄羅斯。

上述改革能否實際改善參保人的社會狀況仍有待觀察，但至少表明民間社會對這種私有化傾向并不能全盤接受。德國不是實行社會保障全面私有化的國家，只進行了部分市場化改革，但近年來因為人數(shù)不少的德國雇員反對“里斯特改革”所帶來的自愿性私人養(yǎng)老金制度dBMAS,Entwicklung der Privaten Altersvorsorge 2001 Bis 2016 (Bundeministerium für Arbeit und Soziales) (Development of the Number of Private Pension Contracts 2001 to 2016,Federal Ministry of Labour and Social Affairs.),http://www.bmas.de/DE/Themen/Rente/Zusaetzliche-Altersvorsorge/statistik-zusaetzliche-altersvorsorge.html,2016 (visited on 23.11.2016).，相關修訂議程目前正在進行中eComprehensive Approach to Old-Age Security,http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Thema-Rente/gesamtkonzept-alterssicherung-detail.pdf?__blob=publicationFile&v=6,2016 (visited on 11.12.2016).。

盡管二次改革方案也面臨問題，最終是否成功也尚不可知，但從改革進程中仍不難發(fā)現(xiàn)，這些改革的核心方向正在回歸“經典”社會保障原理與政策取向。中國的社會保障政策發(fā)展方興未艾，未來中國在這一點上的立場，也許會對國際社會保障界產生重要影響。

六、社會保障的若干傳統(tǒng)

應該注意到，在二戰(zhàn)后福利國家發(fā)展之后，社會保障總是受各種傳統(tǒng)思想所影響，并在不同時期對社會保障政策的選擇與實踐有著程度不同的影響aJohn Dixon,Social Security in Global Perspective,Westport,CT,Praeger,1999.：

1.在分別制定或修訂于1597年、1601年和1834年歐洲濟貧法傳統(tǒng)中，濟貧院是該傳統(tǒng)的構成要素，也是現(xiàn)代家計調查機制的思想淵源。

2.主仆傳統(tǒng)（Master-Servant Tradition）認為，“自負盈虧、追求利潤者，在設立代理人時會對他人構成風險，必須為該行為的結果負民事責任”bJohn Dixon,Social Security in Global Perspective,Westport,CT,Praeger,1999.——該原則看似合理，但在企業(yè)經營實踐中經常被濫用，從而使雇主對工人的優(yōu)勢得以延續(xù)。

3.職業(yè)儲備金傳統(tǒng)漠視現(xiàn)代社會對社會保障的要求，盡管如此，仍有政策制定者（特別是那些不了解情況的政策制定者）繼續(xù)為其所吸引。

4.社會保險傳統(tǒng)于19世紀至20世紀在全世界取得最廣泛的影響和成功，但近年來其對發(fā)展中國家的吸引力開始減退。

5.馬克思—列寧—斯大林傳統(tǒng)所力求建立的社會保障制度，與貝弗里奇在1942年提出的概念有許多交叉重疊之處。但這種傳統(tǒng)通過加強工作紀律的方式來削減個人權利并增加集體權利，是一種試圖讓日常社會保障為經濟增長服務的機制。

6.父愛主義國家福利傳統(tǒng)追求社會穩(wěn)定與進步，消除“那些讓我們遭受不幸的社會根源”，以期將資本主義變得更人性化。

7.市場化傳統(tǒng)強調市場的優(yōu)點。這種傳統(tǒng)信奉帕累托效率原則c帕累托效率原則是福利經濟學的術語。弱帕累托效率原則指的是，如果與A方案相比，B方案下某一群體的整體效用提高了，那么人們將更傾向于選擇B方案。強帕累托效率原則指的是，如果與A方案相比，B方案下至少有一個人的效用提高了，而又不減損其他人的效用，那么人們將更傾向于B選擇方案。，認為應當由每個個體評價其自身是否幸福，并認為每個人都是理性、有進取心、精于算計的利己主義個體，都有著自己的偏好。

8.一般最低收入（General Minimum Income）傳統(tǒng)（未納入具體化的分類標準中）可視為對其他傳統(tǒng)的一種激進回應。它提出兩個目標：一是免除人們通過工作獲得最基本收入的必要性，從而使每個人在做出日常決策時，免受物質匱乏的制約；二是用最少的管理制度——僅記錄出生、死亡和相應的給付金額——取代現(xiàn)有社會保障管理機構，減少行政部門的官僚作風。也有人將不附帶條件的轉移支付制度視為一般最低收入的先驅。

在發(fā)展成熟的社會福利國家里，往往能找到上述許多甚至所有傳統(tǒng)并行不?！M管對其稱謂有所不同。

七、社會保障與經濟發(fā)展a譯者按：本節(jié)之下的部分標題為譯者所增加。

（一）對已有研究的回顧

從前節(jié)對社會保障的有關論述中，不難觀察到近來學術界對社會保障與經濟發(fā)展關系的研究主要存在兩種趨勢：

有一類研究強調社會保障發(fā)展的起起落落是主流經濟學流派更迭的結果。此類研究的作者往往不是經濟學家。雖然作者往往對社會保障事業(yè)的遭遇深表同情，但卻從經濟政策的思維出發(fā)，認為社會保障從根本上看是經濟發(fā)展的結果。換句話說，此類研究以經驗數(shù)據為有力佐證，試圖改變當前社會保障的發(fā)展趨勢，以期完善社會保障制度。但他們知之甚少的是，為達到此目的應該如何有效地回應主流經濟學流派。此類研究的論述重點在于社會保障如何影響金融資本主義，如何影響經濟思想、經濟政策立法及其實踐的指導原則，屬于廣義上的“反華盛頓共識”和“反新自由主義”研究的范疇。

另一類研究則強調社會保障與經濟發(fā)展的相互依賴關系。近來，有些研究強調，社會保障是經濟發(fā)展的驅動因素之一，或應當視為促進經濟發(fā)展的政策工具——例如聯(lián)合國頒布的許多文件——此類研究正呈現(xiàn)出快速增長趨勢。有的研究帶有宣揚價值理念的色彩（不使用數(shù)據或資料來驗證或推翻研究假設），有的研究則看似科學但帶著強烈的政治目的——例如世界銀行1994年的報告bWorld Bank,Averting the Old-age Crisis:Policies to Protect the Old and Promote Growth,New York,Oxford University Press,1994.就是一本工于心計的著作，蒙蔽了許多政治家。特別是在20世紀90年代，這一報告促使拉丁美洲和東歐國家的政治家制定了值得商榷的養(yǎng)老金改革決策。

還有一些研究則顯得科學中立，在行文上傾向于描述事實，往往有經驗數(shù)據作為支撐。這類研究在給出政策結論時則謹慎得多。例如，瓦格納1876年的專著《政治經濟學》在“第一卷：基本經濟情況”中，提出并驗證了一個假說：隨著經濟和社會變得越來越復雜，國家的干預介入也將增加，其中包括社會政策方面的干預。瓦格納定律在很長一段時間內都具有較強的預測效力，至今很少有其他經濟假說能望其項背。林德特的專著《走向公共干預（Growing Public）》cPeter H.Lindert,Growing Public:Social Spending and Economic Growth since the 18th Century,University of California (UCLA),2010.沿著瓦格納的思路，描述了歐洲和美國的政府干預傾向與國家經濟增長之間的高度相關性。

現(xiàn)有干預措施能否抵消經濟周期性衰退的趨勢，瓦格納和林德特的理論能否繼續(xù)保持優(yōu)勢地位，都有待進一步觀察。但無論如何，瓦格納和林德特的研究似乎表明，現(xiàn)代社會的經濟增長在無意間不可避免地促成了社會保障的誕生與發(fā)展。

（二）社會保障傳統(tǒng)何以存在

對上述研究文獻的分類表明，經濟學理論也在試圖回答一個問題：本文第六部分所列舉的社會保障傳統(tǒng)何以存在？從既有研究中可以歸納出若干原因：

第一，如前文所述，《濟貧法》傳統(tǒng)在誕生之初，是為了應對黑死病所引致的勞動力大量短缺問題。

第二，許多學者都認為，誕生于19世紀后半葉的現(xiàn)代社會保障制度有其必然性，因為它使傳統(tǒng)的“多代同堂”家庭從照顧其他年老、患病或失業(yè)的家庭成員中解放出來，從而使處于“適合勞動年齡”的家庭成員免受上述家庭責任的制約，自由進入勞動力市場。

第三，近來，還有觀點指出社會保障提高了經濟效率，因為它“買斷”（buy-out）了社會生產過程中效率較低的勞動者aSala-I-Martin,Xavier,A Positive Theory of Social Security,Yale University,Revised:November 23,1995.，與此同時也“買進”（buy-in）了勞動效率較高的勞動者bWolfgang Scholz,Tractatus Securitatis Socialis,Mimeo.Pdf,Maastricht Graduate School of Governance,1999.——這些措施將有利于保持甚至提高現(xiàn)有勞動力的生產效率。以下是兩個例子：

●養(yǎng)老金制度“買斷”了生產效率較低的老年人或殘疾人（使其退出勞動力市場）。有人認為，這種舉措將提高其他勞動人口的生產效率。

●幼兒園為家長提供了育兒服務，使家長能高效地參與勞動力市場（“買進”了更多勞動力或勞動時間）。有這類需求的家長往往也是現(xiàn)代企業(yè)所需要的年輕、受教育的勞動力，當他們就業(yè)后，將提高整體生產效率。

在醫(yī)療保險、失業(yè)保險或工傷保險領域，也存在著類似的“買斷—買進”效應。

理解社會保障對經濟的這種影響方式，就可以從社會經濟過程的視角，通過調節(jié)有關參數(shù)，達到調整有效勞動力人口規(guī)模的目的，以調節(jié)福利或津貼的領取條件（給付水平、法定退休年齡、福利持續(xù)時間等）為例，許多政府已在政策實踐中經常運用。

（三）社會保障傳統(tǒng)如何發(fā)揮作用

就社會保障傳統(tǒng)對經濟的影響而言，這些傳統(tǒng)之間是否存在優(yōu)劣次序？從經濟發(fā)展實踐（而不是理論）的視角看，我們試圖回答一個問題：社會保障傳統(tǒng)實際上如何發(fā)揮作用？在回答這個問題之前，首先應當列舉出各種社會保障制度的設計模式，并盡可能地選擇那些廣為接受的社會保障制度。

具體而言，在現(xiàn)行制度中我們只選擇了兩種社會保障供給模式：

俾斯麥模式，通過繳費籌資的社會保險制度；

貝弗里奇模式，通過稅賦籌資的社會轉移支付制度（嚴格意義上講，貝弗里奇打算用統(tǒng)一的收費標準為福利國家體制籌資，可視為一種人頭稅）。

1.俾斯麥模式

在經濟發(fā)展的語境下，俾斯麥模式如何發(fā)揮作用呢？俾斯麥開創(chuàng)的社會保險制度被后人稱之為“走了歷史的好運”，部分原因在于這一制度天然帶著下列有利于經濟發(fā)展的特征：

通過社會保險機制，在勞動者面臨特定突發(fā)事件時，國家為其提供一定收入替代率的給付。具體方式是，勞動者（含雇主、政府）依據個人收入繳納保險費，所得的保險金亦依據其之前的收入而定；該制度由家計調查式的社會救助制度進行補充，后者保障了最低收入，防止人民陷入赤貧。

如果要從經濟上準確理解俾斯麥社會保險制度，需要意識到這一制度的籌資與給付機制有著天然的密切聯(lián)系。這一性質使得：

●勞動者有動力追求生產效率最大化，從而最大化其自身工資與社會保險給付；

●這一制度追求正式的勞動雇傭關系，以便有效率地管理并支付社會保險給付；

●這一制度追求最大化就業(yè)，以期不斷接近普遍覆蓋的目標。

最大化就業(yè)激發(fā)了宏觀經濟政策的促增長傾向。俾斯麥模式下的社會保障制度，幾乎只有社會醫(yī)療保險體現(xiàn)了收入再分配要素；其他的制度內再分配要素幾乎不存在；社會救助制度雖帶有再分配性質，但給付水平微乎其微，再加上其在整個社會保障制度中的定位，決定了只有在極少數(shù)情況下才會發(fā)放社會救助津貼。

經久不衰的俾斯麥模式得以在全球范圍內取得成就，主要有以下幾方面原因：

●其邏輯顯得“自然”，從直覺上易于理解；

●既可以只采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，也可以預籌基金，有多種組合方式；

●即使原先沒有繳費積累的人，也能夠得到給付；

●技術上能夠依據人口和新的經濟發(fā)展情況進行參數(shù)調節(jié)；

●能夠做到在制度內進行某種程度上的再分配，并保留其支持經濟增長的核心特征。

上述最后一點尤其重要，因為只要社會經濟與科技發(fā)展允許中產階級得以擴大，俾斯麥社會保險制度就將運行良好。而當中產階級規(guī)模逐漸萎縮，工資收入只夠維系最低水平的保險金，而不足以使參保人免于赤貧時，這一制度就將運行不良。此時，保險金給付將全面低于貧困線，需由社會救助津貼予以補足——不會有人希望這種情況變成“日常狀況”，從而需要通過必要的改革予以糾正。

作為社會治理工具，俾斯麥模式促進經濟發(fā)展的潛力在2008年至2009年的金融危機中再次得以顯現(xiàn)。在當時，德國成功運用了短期合同工作制，以避免出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)，并使暫時性閑置的勞動力做好準備，以期其在經濟復蘇后重新找到工作。

2.貝弗里奇模式

貝弗里奇模式又如何嵌套進經濟發(fā)展過程之中呢？貝弗里奇提出建立這樣一個制度，由國家通過以下措施保障全體人民享有免受貧困之自由：

●全體人民支付較低而統(tǒng)一的費用（即人頭稅）；

●全體人民在貧困之時，能獲得足夠的現(xiàn)金（以及服務）保障，而無需通過家計調查；

●如出現(xiàn)任何赤字 ，由國家填平；

●如果想要水平高于“免受貧困之自由”的保障，應當尋求私營部門的服務。

值得注意的是，貝弗里奇模式下社會保障繳費與享受的津貼之間相互獨立（這也是其與俾斯麥模式的核心區(qū)別），這就意味著：

●津貼給付水平取決于社會對其的規(guī)定，從而是由每一年度的政府預算所決定；該制度從設計之初就旨在保障“免受貧困之自由”，因此無需安排家計調查式的社會救助制度；

●這一制度需要生產出有足夠多的應稅產品，才能進行再分配。在嚴格意義上，只要稅收能順利從各種雇傭方式中征收，這一制度并不一定需要正式的勞動雇傭關系。

貝弗里奇模式的上述特征，使得個人在進行決策時可不受經濟限制。也就是說，這一制度模式蘊含著高度再分配功能，對經濟狀況的相互作用僅存在于需求側，而俾斯麥模式雖然相對而言，再分配功能弱，但供給側和需求側都與經濟狀況相互作用。

很難評判到底是俾斯麥模式，還是貝弗里奇模式“更有利于經濟發(fā)展”。從第一印象上看，有人可能更傾向于俾斯麥模式，因為它帶有清晰的效率取向。然而，我們的世界正面臨著各種問題，社會政策制定者必須考慮的一個核心命題是，在未來制度設計中，社會保障制度是否應該有更多的公平取向和再分配機制。

八、結論

回顧人類古代歷史，并不難發(fā)現(xiàn)社會保障的一些要素。這似乎可以表明，盡管社會保障的具體實施形式不同，但它確實是人類的內在核心需求之一，也符合普遍意義上的理性人假設。更深入地考察自歐洲文藝復興以來的社會保障思想與政策發(fā)展后，還應當注意到社會保障政策由多種政治利益所共同推動，而政治家的意圖與最終結果往往卻不完全吻合（俾斯麥就是一個顯著的例證）。盡管如此，在德國19世紀80年代進行現(xiàn)代社會保障立法之后，首先是歐洲各國紛紛成功效仿，隨后美國也開始借鑒，其影響至今仍然持續(xù)。二戰(zhàn)結束后，在以《貝弗里奇報告》為代表的福利國家發(fā)展過程中，社會保障是重要的驅動因素。自蘇聯(lián)解體后，除少數(shù)特例外，全球的資本主義變得越來越不穩(wěn)定，金融危機一再出現(xiàn)。這使得西方世界的社會保障制度進入防守態(tài)勢，但發(fā)展中國家對建立更加完善的社會保障制度的需求卻顯著增加。

社會保障被視為一項社會“投資”，與此同時，它也相應地推動了經濟發(fā)展進程。許多案例研究表明，社會保障對家庭收入狀況有著積極影響。通過比較社會保障實施政策前后的家庭人均收入水平可以發(fā)現(xiàn)，低收入家庭收入提高的效果非常顯著。這些家庭只能獲取很低的基本收入，而不用繳納或只繳納很少的個人所得稅或相應費用。對中高收入家庭而言，人均收入提高的結果也很重要，但相比之下其收入提高的相對值則不太顯著，因為中高收入家庭并不總能得到社會保障給付，但卻通過相關稅費承擔社會保障籌資責任。

由于宏觀經濟數(shù)據（以國家為單位）的統(tǒng)計口徑問題，社會保障通過“買斷—買進”機制，提高勞動生產率的宏觀經濟效應未得到有效衡量；在企業(yè)層面這一問題是否值得研究，目前仍有待商榷；今后還需要進行更多基礎性工作。

測量社會保障需求側的效應則簡單得多。例如，可以比較國民社會性支出（如“社會預算”aWolfgang Scholz,Michael Cichon,Krzysztof Hagemejer,Social Budgeting,ILO/ISSA,2000.）與國民收入（如國內生產總值）之間的關系。圖2為歐洲各國的情況。在此可以得出一個結論：盡管歐洲各國的社會保障制度在細節(jié)上仍面臨許多合理批評，但即使在金融危機期間仍發(fā)揮了預期功能，即促進了資本主義的平衡穩(wěn)定。金融危機發(fā)生后，幾乎所有歐洲國家在其國內生產總值（GDP）下降時，社會支出都提高了——如果制度設計合理的話，這正是社會保障支出的預期效果；與此同時，相對支出水平呈緩慢下降趨勢（因為各國財政緊縮，而且GDP復蘇緩慢）。

狄克遜（Dixon）所提煉的“社會保障傳統(tǒng)”或多或少地存在于當今世界各國的社會保障制度中。這些傳統(tǒng)有助于我們理解社會保障與經濟效率或勞動生產效率的關系。

本文的另一個考察重點在于學界如何從經濟理論的視角解釋社會保障。多年來，社會經濟學領域涌現(xiàn)出不少優(yōu)秀的研究，其中包括薩拉伊馬丁（Sala-I-Martin）的“買斷—買進”假說——從主流經濟學觀點上看，它非常符合直覺，與此同時又符合社會保障治理規(guī)律。因此，這一假說在過去三十多年間受到全球許多經濟學家的推薦，也為許多政府所接受。

圖2 歐洲各國社會支出比例

我們還考察了在制度相對完善的社會中，社會保障如何與經濟互動。社會保險在過去一個世紀里取得了巨大的成就，因此我們集中考察了社會保險傳統(tǒng)在俾斯麥和貝弗里奇兩種實踐模式中的表現(xiàn)。我們發(fā)現(xiàn)，俾斯麥模式下社會保障對經濟突出影響作用于經濟發(fā)展的供給側——即勞動生產效率，而貝弗里奇模式下社會保障的主要影響在于需求側。由于篇幅有限，本文對再分配效應只進行了粗略分析?，F(xiàn)有數(shù)據資料用于測量社會保障對需求側的影響令人滿意，但用于分析對供給側的影響則遠遠不足。導致這一狀況的原因主要在于聯(lián)合國“國民經濟核算體系”的理論基礎及其長期以來形成的方法論aSNA,United Nations System of National Accounts,European Commission,International Monetary Fund,Organisation for Economic Co-operation and Development,United Nations,World Bank,New York,2008.——這一點仍有待進一步研究。

Abstract:The essay begins with taking note of traces of social security practice that can already be found in ancient human history,arguing that social security seems to be a deeply rooted human want,including of the ubiquitous modern homo oeconomicus.It then explores the early forerunners,since Europe's Renaissance,of modern social security policy and thought,with the focus on the UK,Germany and respective writings of the Holy See.Germany's comprehensive social insurance legislation of the 1880s turned out to be influential on Continental Europe and triggered intense mutual exchange about best solutions between scholars and politicians of Germany,France,the UK and the US before and after World War I.The unprecedented development of the welfare state after World War II was inspired by consolidated social security visions as developed,mainly,in the UK in the 1940s.Latest with the fall of the Soviet System the welfare state concept has entered a phase of deep crisis and lost legitimacy.Global capitalism has become more volatile,with public social security on the retreat and privatized social security experiments missing their social targets and facing reconsideration and re-reforming.In this situation,social security,as materialized in various traditions,is hampered to unfold its potentially productivity enhancing impacts as well as its socially and economically stabilizing functions.As it turns out the chosen core structure of social security solutions (their "design") is paramount for the social as well as the economic effects to be expected.This is illustrated by using the examples of "Bismarckian"versus "Beveridgean"systems,where,in a nutshell,"pure Bismarck"turns out to be strictly labour productivity oriented whereas "pure Beveridge"focuses on societal equity.

Key words:history of social security;welfare state;Bismarck model;Beveridge model;social security and economic development;economic theory of social security

（責任編輯：華 穎）

Global Social Security in Political and Economic Contexts:Historical Experiences and Current Trends

Wolfgang Scholz
(Hochschule Bonn-Rhein-Sieg,Sankt Augustin 53757,Germany)

沃夫岡·舒爾茨（Wolfgang Scholz），德國波恩—萊茵—錫格大學研究員。曾任德國勞動與社會事務部社會預算局局長、國際勞工組織社會保障處高級顧問（1994—2015）。長期從事宏觀經濟和精算工作，在包括社會保障財務分析與設計等領域有近40年的專業(yè)經驗，其中在德國從事社會保障規(guī)劃16年，在聯(lián)合國從事政策咨詢22年，專長于社會保障學術研究。

［譯者簡介］蔡澤昊，中國人民大學中國社會保障研究中心博士生，中國社會保障學會秘書處志愿者。本文系作者于2016年9月21日在中國社會保障學會、國際勞工組織、德國艾伯特基金會在北京主辦的“社會保障與經濟發(fā)展國際研討會”上的主題演講，本刊發(fā)表時經作者修訂定稿。