信息化項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中的若干思考

□ 段如水

信息化項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中的若干思考

□ 段如水

隨著物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和智慧城市等技術(shù)的成熟和推廣，建設(shè)了一大批與人們工作和生活的緊密相關(guān)的各種各樣的信息系統(tǒng)，無(wú)論是工作、學(xué)習(xí)、就醫(yī)、購(gòu)物、出行等都與信息系統(tǒng)相關(guān)。但是，由于信息系統(tǒng)的特殊性，其計(jì)價(jià)問(wèn)題，尤其是軟件系統(tǒng)的計(jì)價(jià)問(wèn)題，卻一直沒(méi)有得到很好的解決。信息系統(tǒng)建設(shè)中“拖、漲、降”（拖進(jìn)度、漲經(jīng)費(fèi)、降指標(biāo)）的現(xiàn)象甚為普遍，軟件計(jì)價(jià)甚至成為“世界性”的難題。這就給預(yù)算評(píng)審形成了一個(gè)實(shí)踐性的難題，很多項(xiàng)目的計(jì)價(jià)沒(méi)有規(guī)范可循。如何科學(xué)合理地做好信息系統(tǒng)的計(jì)價(jià)問(wèn)題，把握好財(cái)政績(jī)效管理，成為財(cái)政投資評(píng)審要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、信息化項(xiàng)目的特點(diǎn)

軟件作為信息系統(tǒng)靈魂，在形態(tài)特點(diǎn)上有別于傳統(tǒng)物質(zhì)產(chǎn)品，主要體現(xiàn)在：

一是軟件產(chǎn)品不磨損不老化。軟件客觀表現(xiàn)為可運(yùn)行的代碼、相應(yīng)的文檔和數(shù)據(jù)。其實(shí)質(zhì)是人類智力活動(dòng)的結(jié)晶，包括核心算法、處理流程、編碼技巧。這些東西不會(huì)磨損和老化，但是需要不斷根據(jù)環(huán)境和需求的變化進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。完成同樣功能的軟件不會(huì)因?yàn)榇a規(guī)模更大而變得更好。因此，軟件的這個(gè)特點(diǎn)使得傳統(tǒng)的基于物質(zhì)的計(jì)價(jià)方法不適用于軟件計(jì)價(jià)。

二是軟件需要運(yùn)行在硬件平臺(tái)。軟件不能獨(dú)立存在，其運(yùn)行需要一定的硬件平臺(tái)。但是軟件與硬件平臺(tái)不是一一對(duì)應(yīng)的，一套硬件平臺(tái)上可以運(yùn)行多套（種）軟件。這一特點(diǎn)說(shuō)明硬件平臺(tái)是軟件運(yùn)行的必要載體，但是沒(méi)有必要為每一套軟件單獨(dú)配置一套硬件平臺(tái)，多套（種）軟件可以共享硬件配置，實(shí)現(xiàn)資源的集約化配置和最大化效用的發(fā)揮。

三是軟件產(chǎn)品維護(hù)升級(jí)是常態(tài)。軟件是智力活動(dòng)的結(jié)晶，因此，隨著人類對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)不斷深入，其智力活動(dòng)也會(huì)不斷清晰和優(yōu)化，解決問(wèn)題的方式也會(huì)變化，反映到軟件研制上就是算法的不斷優(yōu)化，錯(cuò)誤的不斷糾正，版本的不斷升級(jí)。這些在傳統(tǒng)產(chǎn)品上很難完成的工作，在軟件產(chǎn)品上是常態(tài)。這一特點(diǎn)說(shuō)明軟件的維護(hù)活動(dòng)和研發(fā)活動(dòng)一樣，也是一個(gè)智力勞動(dòng)的過(guò)程。

由于軟件的特點(diǎn)，信息化項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)體現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是信息化建設(shè)以軟件集成為主，基礎(chǔ)建設(shè)為輔。信息化建設(shè)不是簡(jiǎn)單的建機(jī)房，買硬件，而應(yīng)該把重點(diǎn)精力和經(jīng)費(fèi)放在軟件的研發(fā)和集成上。只有這個(gè)靈魂配置好了，功能完善了，信息系統(tǒng)建設(shè)才能發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)的價(jià)值。如果信息化建設(shè)的大部分經(jīng)費(fèi)都集中在機(jī)房建設(shè)和硬件采購(gòu)上，則其本質(zhì)與非信息化項(xiàng)目無(wú)異。這種定義和實(shí)踐方法將偏離信息化建設(shè)的核心目標(biāo)，有舍本逐末，喧賓奪主之嫌。

二是復(fù)用維護(hù)升級(jí)為主，從頭研發(fā)為輔。軟件經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，其類別和產(chǎn)品數(shù)量已經(jīng)極大豐富。各種貨架產(chǎn)品、開(kāi)源軟件項(xiàng)目等提供了多種不同的選擇范圍和渠道，通用軟件產(chǎn)品、專用業(yè)務(wù)軟件等基本可以滿足各類業(yè)務(wù)的需要。軟件代碼本身具有很強(qiáng)的重用性，在信息化建設(shè)項(xiàng)目中，對(duì)于特殊或者個(gè)性化的需求，建議以一定的復(fù)用為基礎(chǔ)，開(kāi)展二次研發(fā)，沒(méi)有必要重起爐灶另開(kāi)張，自底向上研發(fā)一套新的軟件系統(tǒng)。

三是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品為主，國(guó)外產(chǎn)品為輔。我國(guó)政府不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)軟硬件產(chǎn)品的自主可控發(fā)展，多年來(lái)在CPU、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面均投入巨資進(jìn)行支持?，F(xiàn)階段，我國(guó)自己研發(fā)的關(guān)鍵軟硬件產(chǎn)品等已基本形成了國(guó)外同類產(chǎn)品的替代能力。隨著各種信息安全問(wèn)題的不斷顯現(xiàn)，在信息化建設(shè)中推廣國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)自主可控的必由之路，也是我國(guó)信息安全的必由之路。

二、信息化項(xiàng)目評(píng)審問(wèn)題分析

一是認(rèn)“硬”不認(rèn)“軟”：即在信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中，認(rèn)可硬件產(chǎn)品的價(jià)格，但不認(rèn)可軟件產(chǎn)品的價(jià)格。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果就是軟件硬件化，本來(lái)編一個(gè)軟件就可以解決，非要弄成一個(gè)盒子、配上一臺(tái)電腦，形成專用服務(wù)或者專用系統(tǒng)。很多機(jī)構(gòu)為了自身地位，或者從提高效益考慮，把軟件能夠完成的工作做成系統(tǒng)。造成硬件成堆買，機(jī)房反復(fù)擴(kuò)，資源共享低，溝通效率差等。這種現(xiàn)象和整個(gè)信息化建設(shè)的方向是背道而馳的。

二是認(rèn)“外”不認(rèn)“內(nèi)”：即認(rèn)可國(guó)外進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格，但是不認(rèn)可國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的價(jià)格。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上，外國(guó)軟件產(chǎn)品，尤其上專用軟件產(chǎn)品，報(bào)價(jià)百萬(wàn)人民幣以上的比比皆是，但是，國(guó)產(chǎn)軟件很難報(bào)到這樣的價(jià)格，有時(shí)即便有這樣的報(bào)價(jià)，也在評(píng)審中被攔腰砍價(jià)，無(wú)法形成交易。這種現(xiàn)象嚴(yán)重限制了國(guó)內(nèi)研發(fā)能力的提升、國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品的推廣，甚至信息系統(tǒng)的自主可控建設(shè)，一定程度上，鼓勵(lì)或者放任國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)政府部門(mén)關(guān)鍵崗位，造成了信息安全的隱患。

三是認(rèn)“低”不認(rèn)“高”：即對(duì)一些低層次簡(jiǎn)單勞動(dòng)的價(jià)值認(rèn)可比較到位，但對(duì)高級(jí)的復(fù)雜的智力勞動(dòng)的價(jià)值認(rèn)可遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。典型的代表就是對(duì)信息系統(tǒng)的維護(hù)工作，按照人天進(jìn)行計(jì)價(jià)基本可行，但是對(duì)于研發(fā)成本的計(jì)價(jià)，沿用這種簡(jiǎn)單的計(jì)價(jià)方式則遠(yuǎn)不夠充分。導(dǎo)致體力勞動(dòng)的成本可以核算清楚，智力勞動(dòng)的成本核算不清楚，然后就干脆不核算，嚴(yán)重影響了研發(fā)人員的積極性。另外從計(jì)價(jià)原則上來(lái)看，同樣的產(chǎn)品，低價(jià)投標(biāo)者中。沒(méi)有給優(yōu)質(zhì)服務(wù)留下利潤(rùn)空間，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，好的東西，尤其是創(chuàng)新性的產(chǎn)品缺少可以發(fā)展的空間，未能得到充分的發(fā)展。

四是認(rèn)“私”不認(rèn)“公”：目前的1765號(hào)文計(jì)價(jià)規(guī)范明確規(guī)定對(duì)于有財(cái)政工資待遇的人不能在項(xiàng)目建設(shè)中列支人工費(fèi)，而對(duì)于沒(méi)有財(cái)政工資撥款的單位沒(méi)有類似限制和要求。這對(duì)研究所、院校、事業(yè)單位的研發(fā)能力是一個(gè)重大的打擊，嚴(yán)重制約了這些單位研發(fā)自主產(chǎn)品的積極性。在項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中能外包的盡量外包，即使自己能夠研發(fā)也外包，造成了能力閑置浪費(fèi)，難有成果。

造成以上這種現(xiàn)象的原因有多個(gè)方面：

一是法規(guī)制度層面缺乏對(duì)智力勞動(dòng)的認(rèn)可。十八大以來(lái)，我國(guó)政府大力號(hào)召“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”，“創(chuàng)新”首先需要對(duì)智力成本和成果的科學(xué)認(rèn)識(shí)，給予相應(yīng)的價(jià)值認(rèn)可。但是目前為止，與之相配套的政策、法規(guī)和制度等并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)更新。尤其在計(jì)價(jià)規(guī)范上還是沿用90年代的要求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)階段發(fā)展的需求。

二是文化自信和制度自信的不足。對(duì)于國(guó)際商品的認(rèn)可，是對(duì)國(guó)際規(guī)則和制度的認(rèn)可，而對(duì)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格，則有一點(diǎn)“妄自菲薄”的感覺(jué)，往往會(huì)問(wèn)“一個(gè)光盤(pán)賣這么貴”。所以國(guó)內(nèi)產(chǎn)品非要出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的才能夠獲得國(guó)內(nèi)的承認(rèn)，如“華為”的產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)在國(guó)外的拼搏，終于獲得了國(guó)內(nèi)的承認(rèn)。由于專業(yè)知識(shí)的不足，或者為了規(guī)避決策上的風(fēng)險(xiǎn)，不敢自己先認(rèn)可自己，而是需要?jiǎng)e人先認(rèn)可，自己才能認(rèn)可。這種“隔山打?！钡霓k法其實(shí)還是缺乏文化自信和制度自信。

三是價(jià)值觀引導(dǎo)的偏離。我國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀鼓勵(lì)或者標(biāo)榜“價(jià)廉物美”，對(duì)“一分價(jià)錢一分貨”接受的比較勉強(qiáng)。但是在信息化時(shí)代，必須要給優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和產(chǎn)品提供一定的價(jià)值空間，沒(méi)有價(jià)優(yōu)質(zhì)優(yōu)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)價(jià)廉物美。對(duì)于很多新生的事物，需要一段時(shí)間提供充足的經(jīng)費(fèi)。因此，價(jià)值觀的引導(dǎo)偏離。

四是對(duì)信息產(chǎn)品的時(shí)效性規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠。信息技術(shù)日新月異，一項(xiàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)、發(fā)展、成熟和退出的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于傳統(tǒng)產(chǎn)品，其價(jià)格變化也明顯有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品，其定價(jià)有著明顯和快速的周期規(guī)律。因此要定義符合信息產(chǎn)品發(fā)展規(guī)律的價(jià)格機(jī)制。如華為手機(jī)，剛面市的時(shí)候5999元，六個(gè)月之后就會(huì)變成3999元，一年之內(nèi)的價(jià)格浮動(dòng)就很大。類似信息產(chǎn)品的價(jià)格變化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般信息化項(xiàng)目的建設(shè)速度。因此，在評(píng)審時(shí)應(yīng)該克服傳統(tǒng)價(jià)值規(guī)律的思維慣性，認(rèn)可新技術(shù)新產(chǎn)品的市場(chǎng)營(yíng)銷價(jià)格，根據(jù)當(dāng)時(shí)的技術(shù)成熟背景和市場(chǎng)背景來(lái)確定價(jià)格，而不能一個(gè)價(jià)格統(tǒng)到底，按照驗(yàn)收或者評(píng)審時(shí)的價(jià)格來(lái)確定當(dāng)時(shí)的采購(gòu)或建設(shè)價(jià)格。

三、信息化項(xiàng)目的評(píng)審原則建議

一是能軟不硬。即從方案評(píng)審上優(yōu)先選擇軟件解決方案或者軟件為主的解決方案，突出信息化項(xiàng)目的軟件核心地位。完成同樣功能的解決方案，即使軟件類的解決方案當(dāng)前的價(jià)格高于硬件解決方案，從長(zhǎng)期看，其維護(hù)升級(jí)的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于硬件方案，并且可以通過(guò)升級(jí)帶來(lái)更高的收益，其生命力更強(qiáng)。從國(guó)家投資長(zhǎng)期績(jī)效看，軟件（為主）的解決方案績(jī)效更好。

二是能升級(jí)維護(hù)不重新研發(fā)。按照信息系統(tǒng)的特點(diǎn)規(guī)律，軟件的動(dòng)態(tài)更新和升級(jí)維護(hù)是常態(tài)。因此，評(píng)審時(shí)要考慮項(xiàng)目建設(shè)需求的必要性和合理性。建設(shè)內(nèi)容應(yīng)盡可能綜合考慮現(xiàn)有資源，充分利用好軟件升級(jí)維護(hù)的方法，將資源效用最大化。對(duì)于能夠通過(guò)升級(jí)維護(hù)達(dá)到功能需求要求的，原則上不應(yīng)該設(shè)立新的項(xiàng)目進(jìn)行研發(fā)。

三是能使用國(guó)內(nèi)產(chǎn)品不選擇國(guó)外產(chǎn)品。在同類產(chǎn)品選擇時(shí)，給予國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品一定的優(yōu)先級(jí)別，鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)和自主可控設(shè)備、技術(shù)的使用，推動(dòng)國(guó)內(nèi)信息安全環(huán)境的發(fā)展。部分國(guó)內(nèi)產(chǎn)品雖然在功能性能上形成了對(duì)國(guó)外產(chǎn)品的替代能力，但是由于其量產(chǎn)規(guī)模、制造成熟度和服務(wù)成本等比國(guó)外產(chǎn)品的大，因此，價(jià)格上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，但從支持和推動(dòng)我國(guó)自主可控設(shè)備發(fā)展的角度看，應(yīng)超越單純價(jià)格因素，推薦使用國(guó)產(chǎn)信息產(chǎn)品和服務(wù)。

作者單位：山西省財(cái)政廳預(yù)算評(píng)審中心

責(zé)任編輯：韓 婷