公眾參與重大行政決策的類型化分析*

桂 萍

(宿遷學院法政學院，江蘇 宿遷 223800)

公眾參與重大行政決策的類型化分析*

桂 萍

(宿遷學院法政學院，江蘇 宿遷 223800)

在行政法學的框架里對公眾參與重大行政決策進行類型化的整理分析對重大行政決策形成體系化的研究具有基礎性的意義。隨著參與式行政的發(fā)展，重大行政決策的參與主體、客體和模式都發(fā)生了變化。首先，行政參與主體中社會公眾的主體范圍得到擴展，需要對利益集團與非政府組織這兩類公眾群體予以特別的關注；其次，公眾參與重大行政決策的客體應當是一種復合式客體，主要包括公眾參與重大行政決策行為和公眾參與重大行政決策的事項范圍；再次，公眾參與的實踐類型是豐富多彩的，可以分為行政操縱型、專家主導型、授權型、協(xié)作型和技術輔助型公眾參與。

重大行政決策；公眾參與；類型化分析

在行政法學的框架里對公眾參與重大行政決策進行類型化的整理分析是一個基礎性的研究進路。學術界對于類型化研究方法的科學性和必要性一直存在爭議，類型化分析的研究方法也一直沒有成為獨立的法學研究方法。但不可否認的是，類型化研究已經(jīng)作為一種重要的、基礎性的研究方法，在法學研究中獲得了認可。在重大行政決策公眾參與制度的研究中引入類型化的研究，將有助于克服主觀認識上的偏見和價值的絕對化傾向，并且對公眾參與重大行政決策形成體系化研究具有重要的基礎性意義。對公眾參與重大行政決策的類型化研究并不只是對繁多的公眾參與形式類型的總結(jié)，而是試圖在行政法學基礎研究的體系中對公眾參與重大行政決策的參與主體、客體和模式進行分門別類的梳理和分析。

一、 公眾參與重大行政決策的主體

公眾參與制度促進了參與式行政的發(fā)展，對傳統(tǒng)的行政法學體系帶來了巨大的挑戰(zhàn)，其中最大的一個變化就是改變了以往決策機關單一主體的局面，極大地豐富了重大行政決策主體的內(nèi)涵與外延。隨著公眾參與的不斷開展和深入，重大行政決策的主體范圍應當涵蓋兩大類主體，即行政主體與行政參與主體。在這種復合式的主體結(jié)構中，行政主體即政府決策機關是組織者和協(xié)調(diào)者，而公眾主體除了公眾個體之外，還包括組織化的公眾群體，典型形式如利益集團和非政府組織。此外，努力秉持“獨立性”與“中立性”的專家也可以作為一種特殊的公眾主體，成為行政參與主體的一個重要組成部分。

(一)行政參與主體概念的提出

行政法主體、行政主體與行政參與主體這幾組重要行政法律概念的內(nèi)涵與外延是不同的。首先，行政法主體與行政主體是有區(qū)別的。涵蓋范圍最大的是行政法主體，也稱為行政法律關系主體，是指“受行政法規(guī)范的調(diào)整，享有行政法上的權利并承擔相應義務的組織或者個人。”*江國華.中國行政法(總論)[M].武漢：武漢大學出版社，2012.130.它包括“行政法所涉及的所有主體，即行政權力配置主體、行政主體、行政相對人及監(jiān)督主體”*袁曙宏,方世榮,黎軍.行政法律關系研究[M].北京：中國法制出版社，1999.29.。行政主體則只限于組織，不包括個人。因此，行政主體是行政法主體的下位概念，行政法主體與行政主體是包含與被包含關系。行政主體可以說是行政法理論的核心概念，在行政法律關系中占有主導地位，存在于各種行政法律關系中，由此得出在重大行政決策的法律關系中，政府部門代表的職權性組織及相關授權型組織作為行政主體必定是不可或缺的行政法律關系的一方。

其次，行政參與主體與行政相對人也是不能互換的概念。行政參與主體“是指以表達意見、闡述利益訴求、協(xié)作配合等方式參與到行政過程中，影響行政權力運行以維護自己合法權益的組織或個人?！?方世榮,鄧佑文,譚冰霖.“參與式行政”的政府與公眾關系[M].北京：北京大學出版社，2013.215.行政參與主體與行政相對人并不是完全相同的主體身份，在行政參與法律關系中，行政相對人在被賦予了能動的參與權之后，就不再僅僅是行政主體的被管理者和行政權結(jié)果的消極承受者，同時也是行政權行使過程的積極參與者*章劍生.現(xiàn)代行政法基本理念[M].北京：法律出版社，2008.89.。這表明行政參與主體與行政相對人即使可能屬于同一個公民或組織，它們在身份和地位上還是有區(qū)別的。從涵蓋的范圍來看，行政參與主體的范圍要大于行政相對人。行政相對人是與行政行為有利害關系的人，而行政參與主體還包括參與咨詢、評估的專家等這樣不具備利害關系身份的主體。正因如此，兩者在參與式行政法律關系中行使參與權的目的不同，行政相對人更多的是維護自身本體性的權利，行政相對人以外的參與主體則往往是追求公共利益的最大化。兩者另外一個差別是，行政相對人除了本體性的權利之外還享有參與權，而行政相對人以外的參與主體則只有參與權。行政相對人以外的參與主體也可稱為“第三人”。如《日本行政程序法》規(guī)定“在必須考慮申請者之外的他人利益作為許可要件的情況下……盡量通過召開公聽會等方式，提供聽取申請者以外之人的意見的機會?！?《日本行政程序法》第10條。這實際上是在聽證程序中引入了“行政第三人”的概念，也就是將傳統(tǒng)的行政主體和行政相對人的雙方行政法律關系擴展到行政主體、行政相對人和行政第三人的三方法律關系。

綜上，隨著參與行政的發(fā)展，行政參與主體已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的行政法律關系，發(fā)展成為行政法主體的獨立種類。作為行政法主體新類型的行政參與主體加入到行政法律關系的結(jié)構框架中，與傳統(tǒng)的各種行政法主體產(chǎn)生新的互動聯(lián)系，從而導致了行政法學界對行政法律關系的重新建構與審視。

(二)政府：組織者與協(xié)調(diào)者

無論在哪個國家，政府都是公眾參與重大決策的主角，起著主導作用。政府在公眾參與中不是參與者，而是最重要的組織者、實施者與協(xié)調(diào)者。政府決策部門組織和實施公眾參與，協(xié)調(diào)社會公共利益與公民個體權益以及不同公眾群體之間的利益正是政府職能的集中體現(xiàn)。此外，政府在公共服務、公共管理等重大決策事項中擁有最終決策權，政府部門需要嚴格執(zhí)行規(guī)范決策流程，強化決策法定程序的剛性約束。政府需要組織公眾參與、專家論證等程序環(huán)節(jié)，落實重大決策的社會穩(wěn)定風險評估制度。政府部門還需要緊密跟蹤決策執(zhí)行情況和實施效果，對決策失誤或者決策不作為造成重大損失、惡劣影響的，應嚴格決策責任倒查和終身責任追究制度。

公眾參與重大行政決策程序的有效組織與推進離不開政府部門的組織與協(xié)調(diào)，這也是正當程序理論的應有之義。“現(xiàn)代法律程序中最低限度的程序正義要求至少應當包括三項：程序中立性、程序參與性和程序公開性?！?周佑勇.行政法的正當程序原則[J].中國社會科學，2004，(4).在這三項最低限度的程序正義中，程序的公開性和中立性都是為了保障行政參與權利的充分、有效實現(xiàn)，因此程序的參與性是居于核心地位的。在重大行政決策過程中，程序參與性就是指行政決策機關應當給予行政相對人或行政相關人充分的機會實質(zhì)性地參與重大行政決策的過程，并對決策結(jié)果的形成發(fā)揮其有效的影響和作用。決策機關在作出相關重要決策，尤其是在作出對行政相對人不利的決策時，應當充分聽取公眾的意見。

在公眾參與重大行政決策的法律關系中，作為行政主體的政府的權力義務也要發(fā)生相應的變化。政府擁有的重大行政決策權力的性質(zhì)逐步脫離了傳統(tǒng)秩序行政中剛性權力的范疇，演變成一種行政軟權力*傳統(tǒng)行政法理論中，行政權是通過內(nèi)在的國家強制力對社會公眾產(chǎn)生影響的，這可謂是行政硬權力，而隨著公眾參與運動的興起，這種行政權的行使更多的是通過理性的說服以及與公眾的協(xié)商、合作來發(fā)揮作用，這可謂之行政軟權力。現(xiàn)代行政法治中，更加倚重協(xié)商、民主的軟法之治。關于軟法的研究可參考北大軟法研究中心出版的《軟法與協(xié)商民主》、《軟法與公共治理》以及《軟法亦法》等文集和專著。或參與式行政權。同時，由于行政相對人被賦予了行政參與權，按照行政法律關系中權利義務對應性原理，行政決策權的行使也就增加了相對應的滿足行政相對人的義務，具體包括提供相對人參與機會的義務、聽取相對人意見的義務、說明理由的義務、對相對人意見進行回應的義務等。行政主體的這種義務與行政相對人的參與權在質(zhì)與量上具有對等性，權利、義務的行使應在合法性、合理性范圍內(nèi)并符合合約性和一定比例原則，這就在一定程度上大大豐富了傳統(tǒng)行政法律關系的內(nèi)容。

(三)社會公眾：利益相關者的分析

社會公眾是否應該被納入重大行政決策程序的法定主體呢？我國大部分行政程序的相關規(guī)定受制于傳統(tǒng)的行政法理論框架，并沒有明確把廣泛意義上的公眾列入行政程序的主體范疇*如2015年1月的《江蘇省行政程序規(guī)定》并沒有明確把公眾列入行政程序的主體范疇，其在第二章第三節(jié)中只規(guī)定了“與行政行為的結(jié)果有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織是利害關系人，行政機關應當依法通知其參與行政程序”。，但其中也有一些規(guī)定明確了公眾的參與主體地位*如2002年的《環(huán)境影響評價法》第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！痹偃?008年的《湖南省行政程序規(guī)定》的第27條明確把“公眾、專家、咨詢機構”都納入到行政程序的主體范疇。。實際操作中“公眾參與”中的“公眾”的內(nèi)涵與外延是極為復雜的。復雜的相關公眾構成易使決策者陷于兩難境地。這表現(xiàn)在“如果決策者忽視某個有組織團體的利益而去征詢其他更廣泛的公眾意見，那么，他們就可能冒該團體反對的危險，甚至可能危害到最終決策的執(zhí)行。但是，如果決策者忽視尚未組織化的其他公眾的利益，其面對的決策風險可能會更大。因為，如果到時這些公眾最終意識到自己在某項問題上的利益，那么，這項決策的執(zhí)行就可能會戛然而止?！?[美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2005.39.由此可見，利益相關者的范圍界定對公眾參與重大行政決策具有重大意義。

那么，究竟哪些公眾能作為決策的利益相關者獲得參與決策的資格呢？在公眾參與實踐中，具有公眾參與資格的主體范圍已經(jīng)從開始階段的利害關系人，擴展到“利益集團、研究人員、學者、咨詢顧問、媒體、政黨和其他與選舉有關的角色，以及大批民眾?！?[美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌,方興譯.北京：中國人民大學出版社，2004.57.參照公眾參與制度發(fā)達的西方國家的做法，我們應該特別關注一下利益集團與非政府組織這兩類公眾群體。

1. 利益集團

利益集團“又稱利益團體、壓力團體等，是指使用各種途徑和方法向政府施加影響，進行非選舉性的鼓動和宣傳，用以促進或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己利益主張的松散或嚴密的組織?！?蔡定劍.公眾參與歐洲的制度和經(jīng)驗[M].北京：法律出版社，2009.83.利益集團參與決策的目的并非為了取得政治上的認可，主要為自身集團代表的利益，因此，利益集團雖然本不承擔政府責任，但是在西方政府重大決策過程中依然扮演著非?；钴S的角色。利益集團的利益能在一定程度上反映部分公眾的利益，“對利益集團而言，公眾輿論是一個萬花筒式的目標。公眾決定著政府的存廢、支持或者反對某項影響他們利益的政府決策并且對利益集團的成員施加影響?！?〔14〕蔡定劍.國外公眾參與立法[M].北京：法律出版社，2005.224.285.

利益集團之所以能成為歐美一些國家公眾參與的重要主體，主要是因為西方的協(xié)商政治模式傾向于一種配合性的政治，即盡可能地滿足相關利益團體的需要。它們把政府和利益集團之間的關系看成是一種互相依賴的關系，強調(diào)公共與私人決策制定的相互滲透這一特征，使不斷增長的政府干涉手段不得不與利益集團的不斷增長的干涉手段相協(xié)調(diào)，從而使政府與利益集團的關系能在“一個社會公正的框架里”產(chǎn)生互動〔14〕。在這個框架中，團體的利益與政府的利益往往能趨向一致，團體和政府之間往往是互相需要的共生關系。團體想要改變一項決策就需要政府的配合，相反，政府想要有效地執(zhí)行一項決策，也需要團體的配合。在西方一些國家的政治活動中甚至出現(xiàn)了集團主義趨勢。這些大型的利益集團享有與政府親密接觸的特權，甚至能繞過決策過程中的民主環(huán)節(jié)直接與政府打交道。

利益集團對西方政府重大決策的影響具有兩面性。消極論的主張者認為利益集團損害整個社會公益，影響國家行政決策的公正性和正當性，他們擔憂“利益集團政治化”的趨向會使強大的利益集團深入到政府決策領域，通過表面的公眾參與模式對政府施壓，從而獲得巨大的集團制度利益，而政府則會有淪為利益集團代言人的危險，尤其是“當利益集團參與到行政決策過程中缺乏完善的制度保障，實現(xiàn)公共利益的期許不僅可能落空，更可能會導致利益集團的獨占，相應的公共利益可能缺位。”*徐文新.專家、利益集團與公眾參與[J].法律科學，2012，(3).另一方面，積極利益集團理論則認為：“每個利益集團對于某項政策有著不同的偏好與觀點，其實就是行政機關基于公共利益做出行政決策所應該考慮的因素。并且，也正是在對這些觀點的綜合考慮過程中，公共利益才有效地得到了保障?！?Mark. C. Niles, on the Hijacking of Agencies (and Airplanes): The Federal Aviation Administration, “Agency Capture” and Airline Security[J]. 138U. Pa. L. Rev.1027,1065(1990).因此，利益集團的根本利益與社會公共利益并不矛盾，問題的關鍵并不在于利益集團的參與是否會對行政決策產(chǎn)生影響，而是重大決策過程中是否能做到綜合考慮各個利益集團的利益。以美國利益集團理論的發(fā)展為例，其利益集團理論一度發(fā)展為“影子政府”理論，該理論認為“影子政府”是實際操控美國政府重大決策的有意圖接管政府的團體，在“影子政府”政權下，利益集團會與政府保持一種親密合作的關系，而且很少會受到與其根本利益相反的對手利益集團的直接威脅。然而近些年來利益集團導致的“影子政府”的概念一直受到批判與澄清，利益集團的一些正面影響也受到肯定，隨著代表各種不同利益的集團組織數(shù)量的增加，以及相伴隨的“提案網(wǎng)絡”的興起，美國的決策過程也更加民主。

與西方發(fā)達的利益集團相比，中國的利益團體還處于起步階段，利益集團的影響力也比較微弱，政府作為重大行政決策的發(fā)起者與行為者，與利益集團間的磋商還非常有限，甚至可以說對政府重大決策能產(chǎn)生重大影響的利益集團幾乎不存在，這也是我國公眾參與行政決策制度無法有效實施的重要原因之一。不過，實踐中我國雖然缺少嚴格意義上的西方利益集團組織，但是也有頗具自身特色的利益表達集團，有學者“以利益集團是否屬于國家政治制度的組成部分為標準，將我國的利益集團分為制度內(nèi)利益表達集團和制度外利益表達集團?！?朱光磊.當代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002.99-107.制度內(nèi)利益集團的代表類型有工會、婦聯(lián)、民主黨派和共青團等，這些組織與政府決策機關一般都保持著良好的互動關系，決策共同利益趨于一致；制度外利益集團與下文陳述的非政府組織(NGO)較為相近，指介于政府與公眾之間的非營利性民間組織，如社區(qū)自治組織、各種公益組織、行業(yè)協(xié)會商會等。在利益多元化的當今社會，利益集團在我國重大行政決策制定過程中已經(jīng)開始發(fā)揮著越來越重要的作用?！斑@些體制外的利益集團起到了信息溝通的橋梁作用，其以集團身份參與決策，影響力和受關注程度大幅提高，不僅可以降低決策機關的組織成本，也大大拓寬了公眾參與政府決策的深度與廣度。”*姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012，(3).2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，證明了我國試圖突破利益集團組織長期“政會不分、管辦一體”的發(fā)展瓶頸，去行政化改革后的中國利益集團將會在重大行政決策的公眾參與制度中發(fā)揮更大作用。

2. 非政府組織(NGO)

非政府組織(NGO)是指除政府之外的，可以參與公共決策的其他非營利性的社會公共組織。在西方，非政府組織在公民社會中扮演著最為積極、活躍的角色，尤其是在政府和市場都無法顧及的領域里，公民自發(fā)組織的各類協(xié)會、團體的作用日趨強盛，其影響力有時超越了政府和市場的作用，形成了與政府、市場并駕齊驅(qū)的“第三部門”或“獨立部門”。與非政府組織扮演的越來越重要的社會角色相符合的是，非政府組織在公眾參與重大行政決策中也具有非常重要的地位，其活動領域往往涉及各個程序的方方面面，從而構成公眾參與主體的重要組成部分。

非政府組織參與重大行政決策的方式一般有以下四種：第一種模式，通過NGO傳統(tǒng)的教育與溝通功能實現(xiàn)公眾參與，其具體方式又有間接參與與直接參與兩種，間接參與包括通過媒體傳播、科普講座等一系列的活動將相關理念灌輸給公眾，以此間接影響決策的公眾意見征集過程；直接參與是指非政府組織充當政府與公民的溝通橋梁，把政府決策信息傳達給公眾，并把公眾意愿反饋給政府，以改變政府與公眾之間信息不對稱、不暢通的狀況。第二種模式，通過NGO與政府合作與互動實現(xiàn)公眾參與，尤其是在環(huán)境保護*如全球水伙伴(GWP)是聯(lián)合國支持下的國際水資源管理方面著名的非政府組織，它在西方致力于開展民間活動，構建不同利益相關者的對話與溝通平臺，為政府水管理決策提供咨詢建議。、城市規(guī)劃、社會保障領域，政府可以采用招標、授權、委托以及項目外包等方式，讓基層自治組織、非政府組織等社區(qū)多元主體共同參與到政府決策程序中，從而實現(xiàn)政府決策權與社會自治調(diào)節(jié)功能的互動，通過非政府組織讓公民與政府充分銜接互動，試圖以一種平權性的契約關系與行政決策權的剛性相協(xié)調(diào)，促進重大行政決策的民主化和社會化程度。此外，非政府組織還可以以政府部門工作小組形式加入到?jīng)Q策程序中，或作為專業(yè)智庫機構協(xié)助決策部門開展專業(yè)技術工作。第三種模式，通過NGO與政府的抗爭實現(xiàn)公眾參與。由于組織化的管理，非政府組織的抗爭顯然比公民個體的抗議更為有力，更能引起政府重視*比如在歐洲就有綠色和平組織等大量批評型環(huán)境非政府組織，他們對政府決策進行積極游說，或者抗議、監(jiān)督和批評政府的環(huán)境政策。。為了保持自身的獨立性和堅持自身的環(huán)境立場，這些非政府組織往往會拒絕來自國家政府、跨國組織和政府間組織的資金捐助*蔡定劍.公眾參與——歐洲的制度和經(jīng)驗[M].北京：法律出版社，2009.80.。第四種模式，通過NGO有限度的企業(yè)參與模式。NGO是非贏利組織，企業(yè)是贏利組織，兩者本質(zhì)是矛盾的。但在某些情況下，兩者也能產(chǎn)生交集，除了NGO是監(jiān)督企業(yè)的重要的社會力量之外，一些NGO也會試圖以商業(yè)性的運轉(zhuǎn)模式從事公益事業(yè)，將企業(yè)的專業(yè)運作理念帶到社區(qū)管理中，鼓勵公眾與政府、企業(yè)的對話與合作，從而影響政府相關決策的制定。

相比法治發(fā)達的西方國家，我國非政府組織的發(fā)展才剛剛起步，其參與行政決策的范圍與程度更是非常有限，這主要是因為非政府組織本身的發(fā)展困境，具體體現(xiàn)在：第一，非政府組織的合法性身份缺乏制度性的保障。雖然結(jié)社自由是我國憲法規(guī)定的基本權利，但結(jié)社權缺乏具體法律規(guī)范的規(guī)制和保障。第二，非政府組織缺乏組織自身的獨立性。政府部門對非政府組織的過多干預使非政府組織的職能嚴重依附于政府，導致其在政府決策中的影響力微弱。其結(jié)果正是所謂的“政府管理了本該由NGO管理的事務，出現(xiàn)了越位；政府推諉了本該承擔的職責，出現(xiàn)了缺位；同時政府讓NGO承擔了本該是政府負擔的義務，出現(xiàn)了主體上的錯位。”*郭彩云.農(nóng)村民問組織與鄉(xiāng)村治理研究[D].中央民族大學博士學位論文，2012.69.第三，非政府組織內(nèi)部管理機制混亂，發(fā)展資金難以維系，成員整體素質(zhì)相對于政府官員處于明顯的劣勢地位。

雖然我國的非政府組織發(fā)展面臨著種種困境，但自我國加入WTO以來，我國的非政府組織還是逐步邁入了法治化和制度化的軌道。我們還需要從以下兩個方面繼續(xù)努力：其一，政府要主動采取各項措施鼓勵、引導并依法監(jiān)督非政府組織的發(fā)展，努力通過多種渠道為非政府組織的發(fā)展提供資金扶持；其二，非政府組織自身要完善內(nèi)部管理章程，健全自身民主決策制度，強化自身的社會責任和參政意識。唯此，我國非政府組織才能在今后的發(fā)展道路上取得更長足的進展。

(四)專家：特殊的公眾群體

何謂“專家”？在公共行政視野中，“專家是指以中立的身份出現(xiàn)在公共決策過程中、以專業(yè)性知識和技術為公共決策提供咨詢、論證以及其他知識支持的個體?！?王錫鋅.公共決策中的大眾、專家與政府——以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角[J].中外法學，2006，(4).而公眾參與中的專家主體應是具備專門性、技術性的知識和分析工具，是能在政府重大行政決策的制度體系中運用專業(yè)知識參與行政決策過程，并擁有一定獨立性的個體或機構。

現(xiàn)代公共行政表明，政府決策越來越需要在決策的“理性”與“正當性”中作出平衡，并且越來越需要依賴“專業(yè)性知識”等理性化要素，而傳統(tǒng)決策正當程序中的公眾參與制度并不足以實現(xiàn)這種理性的訴求。于是以美國羅斯福新政為標志，“專家理性模式”成為實現(xiàn)政府決策正當性的新框架，咨詢專家開始廣泛地介入決策過程之中，而且越是重大的行政決策，這種理性越是得到強化與重視。

這種“專家理性模式”里的專家最初是指韋伯科層制內(nèi)的行政官員。只不過這些行政官員受到專業(yè)化的訓練，同時擁有了制定或執(zhí)行行政決策的職權和專業(yè)化的背景，并通過長期的行政實踐而具備專業(yè)方面系統(tǒng)化的知識。然而，行政官員自身的特點使其容易喪失專家本應具有的“獨立性”，作出更利于本行政部門行政目的的決策，其次在一些需要高度技術性的決策領域中，行政官員對于復雜的專業(yè)問題依然難以作出權威性的判斷。因此，現(xiàn)在我們此處討論的專家主要是指獨立于行政體制之外的，相對于行政官員更有專業(yè)知識優(yōu)勢的，更可能保持“中立”角色的專家，其也更適宜歸入特殊公眾的行列。

但是我們不難在具體案例中觀察到，咨詢專家很多時候以“中立者”的專家立場試圖對政府決策施加影響，而其實這些專家真正的角色卻是政府決策機關的輔助者，或是特定利益集團的代言人。這種專家角色的“異化”會削減決策的理性基礎，降低決策的客觀性與科學性，導致重大行政決策面臨非正當性危機。專家參與作為公眾參與制度的重要力量之一，在重大行政決策具體制度建構中應該要盡量減少專家對決策機關的依附關系，維護專家的“獨立性”。

二、 公眾參與重大行政決策的客體

傳統(tǒng)行政法理論行政法律關系的客體是“行政法律關系主體的權利義務所共同指向的對象或標的，是體現(xiàn)一定利益的載體，主要包括物、行為和人身?！?應松年.行政法與行政訴訟法學[M].2版.北京：法律出版社，2009.20.按此理論框架，公眾參與重大行政決策的客體應當是一種復合式的客體，主要包括公眾參與重大行政決策行為和公眾參與重大行政決策的事項范圍，其中公眾參與重大行政決策行為是動態(tài)的客體，公眾參與重大行政決策的事項范圍是靜態(tài)的客體。兩者之中，參與行為是該復合式客體的核心，是行政法律關系發(fā)生變化的主要原因，但權利義務的實現(xiàn)也不能脫離具體的標的與對象，因此這兩者都不能單獨構成公眾參與重大行政決策法律關系的客體，而是兩者融合在一起共同構成公眾參與重大行政決策復合式的客體。

(一) 公眾參與重大行政決策的行為

當前行政法的研究已經(jīng)逐步跳開了具體行政行為和抽象行政行為兩分法的羈絆，這也為兼具具體行政行為與抽象行政行為特征的行政決策行為的研究找到了出口。按照“過程論”*持“過程論”的代表學者是江國華教授，江教授引入了日本行政法學家鹽野宏教授的“行政過程論”，按行政方式本身屬性之差異，將行政過程劃分為創(chuàng)制性行政過程、執(zhí)行性行政過程、督導性行政過程與裁斷性行政過程四大類型，創(chuàng)制性行政過程包括行政立法、行政規(guī)則、行政決策及行政規(guī)劃。參見江國華.中國行政法(總論)[M].武漢：武漢大學出版社，2012.180-181.的理論，我們這里探討的行政決策行為是作為“一種創(chuàng)制性行政方式，指行政主體通過設計方案、抉選策略等方式行使行政職權、達成行政目標之活動及過程?！?江國華.中國行政法(總論)[M].武漢：武漢大學出版社，2012.242.決策是行政活動之中心，是行政權運行的最基本最重要的方式之一，可以說是行政管理過程中最為重要、最為關鍵的環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的行政決策具有天然的行政秉性，是行政主體行使職權、達成行政目標的基本方式，即行政決策是行政職權運行的一種重要的行政范式，其主體只能是享有行政職權的行政主體，而公眾參與重大行政決策改變了行政決策行為傳統(tǒng)的范式。范式的改變首先表現(xiàn)行為主體的改變，公眾成為了重大行政決策行為的主體之一。其次，參與主體的變化自然也導致了參與行為模式的變化。公眾參與重大行政決策的行為模式也日趨多樣化，出現(xiàn)了聽證會、座談會、論證會、公民會議、關鍵公眾接觸等各種公眾參與的實踐樣態(tài)。

公眾參與重大行政決策最常見的參與行為方式是召開聽證會，聽證會是一個公眾意見表達場所，代表不同利益公眾的意見經(jīng)過交流博弈之后，最后產(chǎn)生整體平衡性的利益訴求集合。重大行政決策一般都涉及公共利益和重要事項，聽證會應當作為一個原則性的做法被充分應用在重大行政決策之中，我國大部分的地方性法律規(guī)范都將聽證會規(guī)定為公眾參與重大行政決策的主要方式。

公開征求意見在行政立法領域被稱為“開門立法”，在重大行政決策領域，公開征集意見的適用范圍也相當廣泛。公開征集意見的主要手段包括早期的問卷調(diào)查，又稱公民調(diào)查(citizen surveys)，是指決策機關通過較大規(guī)模的問卷或訪談，向公民了解他們對有關重大決策的意見與建議。“問卷調(diào)查的優(yōu)越性體現(xiàn)在接觸面比較廣，如果抽樣有一定的普遍性，結(jié)果則有一定的代表性，可以較廣泛地反映公民的態(tài)度。這種模式的缺點在于由于存在著溝通上的單向性和單次性，公民進一步表達意見，深入?yún)⑴c的機會很少。”*孫柏瑛.公民參與形式的類型及其適用性分析[J].中國人民大學學報，2005，(5).而且，對問卷調(diào)查模式的單純依賴也會減少行政機關與公民面對面接觸的機會，并最終影響到?jīng)Q策質(zhì)量。隨著現(xiàn)代社會網(wǎng)絡技術的發(fā)達，傳統(tǒng)問卷調(diào)查模式也可以通過網(wǎng)絡進行，公開征求意見的模式也更為多樣化。

公民會議作為一種直接參與的模式，是西方最古老和最常見的行政參與模式，其特點是公民參與的范圍廣，公民容易進入，特別適用于政府信息公告和公議表決。但在我國人口眾多的城市里召開公民會議則會導致會議規(guī)模過大，參與的深度和有效性都會大打折扣，尤其是重大行政決策牽涉的利益關系人眾多，意見分歧也會較大，因此應當由聽證會、座談會等更具深度的參與形式替代*[美]杰瑞·L·馬肖.行政國的正當程序[M].沈巋譯.北京：高等教育出版社，2005.。

關鍵公眾接觸(key contacts)是指“行政機關通過小型會議或電話訪談等途徑，向重要的公民團體領導人或商界首腦了解情況、征詢意見的一種參與方式?！?劉福元.行政參與的度量衡——開放式行政的規(guī)則治理[M].北京：法律出版社，2012.198.關鍵公眾接觸通常被認為是行政參與中最簡單的一種形式，作為一種行政機關完全主動走向公民的方式，關鍵公眾接觸無須會議或?qū)I(yè)技術，參與范圍有限，能夠較為深入地交流意見，因此能夠節(jié)省行政成本，提高行政效率。關鍵公眾接觸的缺陷則在于要求參與人是有組織的集團利益代表或民間精英，因此對于我國這樣社會組織還很不發(fā)達的國家，關鍵公眾接觸原則上適用于爭議較小、只需稍作調(diào)整的行政決策，并不能在事關社會公共利益的重大行政決策中廣泛推行或單獨適用。關鍵公眾接觸的相反渠道是由公民發(fā)起的接觸(citizen contacts)，主要是指公民自發(fā)地與行政機關聯(lián)系，提出意見和建議的公眾參與方式。這種參與方式為公民及時參與一些應急類重大行政決策事項以及對公民有廣泛影響的重大行政措施提供了便利的綠色通道，具體方式有公民論壇、公民投訴、市場信箱等。由公民發(fā)起的接觸雖然能夠加強政府與公民的交流，但是由于雙方處于一種信息不平等的地位，所以這種公眾參與重大行政決策的行為模式有很大的限制性。

(二)公眾參與重大行政決策的事項范圍

所謂重大行政決策，一般是指與社會公共利益密切相關，具有全局性、基礎性、長期性的決策，這些重大行政決策都是公眾參與的決策范圍。那究竟何謂重大的行政決策呢？在紛繁蕪雜的地方重大行政決策程序文本中，“地方重大決策事項范圍，一般以《國務院工作規(guī)則》第22條規(guī)定的中央重大行政決策的表述為參照*《國務院工作規(guī)則》第22條決定了重大行政決策的事項包括：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規(guī)等。，再根據(jù)本級政府管轄級別稍作調(diào)整，綜合使用概括法、列舉法和排除法三種模式將重大行政決策事項范圍框定下來?！?黃學賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學學報(社會科學版)，2013，(5).一般來說，大多數(shù)地方政府重大行政決策程序文本往往會先給出個概括式定義*如《江蘇省行政程序規(guī)定》第27條“本規(guī)定所稱重大行政決策，是指由縣級以上地方人民政府依照法定職權，對關系本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關的下列事項……”。，緊接著會列舉具體的事項范圍。公眾參與重大行政決策的事項范圍大致會包括：1.對公共利益有直接影響的重大行政措施或規(guī)范性文件的制定事項*該項主要是指制定相關的公共政策、改革方案等，如土地管理、衛(wèi)生安全、生態(tài)環(huán)境保護等方面的政策和措施。如《山東省行政程序規(guī)定》第24條第5款規(guī)定：“制定資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設、安全生產(chǎn)、交通管理等方面的重大政策措施?！?。2.重大建設項目與工程事項。3.規(guī)劃、計劃類事項。4.市場監(jiān)管、資源利用與保護類事項。5.應急類事項。

在肯定式列舉之后，往往還會有“其他重大事項”的兜底條款。兜底條款是為了行政實踐中更為靈活的運用，立法是有擴大重大行政決策內(nèi)涵范圍之意，而由于重大行政決策程序的公眾參與程度要普遍高于普通行政決策程序，這也勢必導致行政決策實踐中公眾參與程度的增加。在實際行政裁量中，兜底條款的存在非常有必要，畢竟行政管理決策包羅萬象，難以在肯定式列舉中窮盡。此外，有些地方重大行政決策程序規(guī)范還會有排除事項的規(guī)定，一般認為，“重大行政決策的排除事項應包括：權力機關與黨政機關的決策；行政立法；內(nèi)部的人事管理決定；行政處罰、行政強制等行政決定行為；以及調(diào)解、仲裁等居間行為?！?黃學賢,桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學學報(社會科學版)，2013，(5).

三、公眾參與重大行政決策的實踐類型

公眾參與對于行政法治的積極價值是毋庸置疑的，同時，公眾參與制度本身的弊端也是顯而易見的，不可否認的一點是公眾參與會使決策的作出花費更多的時間，并消耗更多的行政機構資源，從而延緩政府的運轉(zhuǎn)，降低行政的效率。公眾參與所花費的時間可能會延長重大行政決策的推行進程，潛在的參與者就有可能將這種延長當作威脅來迫使決策機關或有關利益方作出實質(zhì)性的讓步。但幸運的是，我們有足夠多的途徑可以將公眾參與充分合理地引入決策過程，同時促進參與利弊之間公平和有效率的平衡*金自寧編譯.風險規(guī)制與行政法[M].北京：法律出版社，2012.233.。

Sherry Arnstein的參與階梯理論按照公眾參與的層次與效力將公眾參與劃分為八種類型模式，即操縱(Manipulation)、治療(Therapy)、告知(Informing)、咨詢(Consultation)、安撫(Placation)、合作(Partnership)、授權(Delegated Power)、公眾控制(Citizen Control)。其中操縱和治療屬于“假參與”，告知、咨詢和安撫屬于表面參與，而授權和公眾控制屬于“深度參與”。參與階梯理論的類型分析方法至今依然有借鑒的價值，但是隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟與科技的高速發(fā)展，公眾參與的實踐類型也更為豐富多彩，也涌現(xiàn)出了一些嶄新的、具體的實踐類型。因此，在參與階梯理論研究的基礎上，再結(jié)合我國行政法治的發(fā)展特點和歷史，可將公眾參與重大行政決策的實踐類型作出更具操作性的歸類，主要包括行政操縱型公眾參與、專家主導型公眾參與、協(xié)作型公眾參與、授權型公眾參與和技術輔助型的公眾參與。

(一)行政操縱型公眾參與

行政操縱型的公眾參與可以說是最低水平的公眾參與，也是最為傳統(tǒng)的一種公眾參與模式。在這種參與模式中，行政人員是行政決策權的實行者，處于決策核心地位。與此同時，行政人員還利用行政管理專業(yè)性強的特點，兼演著行政專家的角色。在這種強勢行政權行使的過程中，公民沒有主動參與決策制定的機會與途徑，也沒有權力確定議題和改變決策過程，只能被動地等待著行政機關的召集與安排，從而幫助行政機關完成一種民主決策的形式要求。因此，這種參與模式往往是無效和充滿沖突的，大多數(shù)情況下，公民參與是在決策已經(jīng)制定出來后才發(fā)生的，公民往往是消極被動地對決策作出判斷，甚至可能導致公民在決策出臺后阻礙決策的執(zhí)行。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，行政操縱型的公眾參與并不是一種真正的公眾參與。真正的公眾參與模式是要求在決策起步階段公民就能參與其中，要求所有參與者擁有平等的話語權且任何一方都不具有控制另一方的特權，要求公民參與成為行政過程的一個有機組成部分，而不是被操縱的行政管理活動的附屬品。

(二)專家主導型的公眾參與

專家主導型的公眾參與的表現(xiàn)形式主要是政府在制定重大行政決策時會召開一些專家會議，當前最典型的模式是專家咨詢委員會模式，這種模式的特點是強烈依賴科學技術的專業(yè)知識。在此模式下，決策者組織任命一個與決策內(nèi)容無利害關系的專家組成的委員會，就技術問題給行政決策機構提供科學報告和咨詢意見。這種模式尤其適用一些有高科技含量的重大行政決策的風險評估，如在重大環(huán)境影響評價中的公眾參與模式中，由于決策者愿意把決策問題看成是技術性問題，而且專家的建議對決策機關的最終決定有著舉足輕重的影響，決策者就可以借此回避伴隨此類重大決策而來的重大責任。但這樣做帶來的另一個結(jié)果是，決策者在某種程度上又會喪失對重大行政決策作出程序與實行效果的控制，這也是決策者不愿意看到的結(jié)果。為了避免重大行政決策權的失控，決策機關往往會在如何遴選專家上做功夫，甚至會在法律規(guī)范中將這種選擇專家權合法化，或是選擇政府決策官員指定的專家*比如美國的《職業(yè)安全與健康法》(Occupational Safety and Health Act)要求，有關個別的標準設定的咨詢委員會，其組成要包括至少1名由健康和公共服務部部長指派的專家，至少1名州健康與安全行政機構的代表以及同樣數(shù)量的勞工代表以及管理人員代表。See 29 U.S.C.§656(b)(1985).，或是在已經(jīng)設立的特定專家?guī)熘羞x擇專家*如我國的《環(huán)境影響評價法》中第13條第2款規(guī)定：“參加前款規(guī)定的審查小組的專家，應當從按照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定設立的專家?guī)靸?nèi)的相關專業(yè)的專家名單中，以隨機抽取的方式確定?！?。如此，決策機關可以選擇一些知識偏好與決策者政策取向偏好盡量一致的專家進入決策咨詢委員會，因此，握有專家選擇權的決策機關在這種專家主導型公眾參與中，也并沒有完全處于被動地位。

(三)協(xié)作型共同參與

協(xié)作型共同參與也稱為合作型共同參與，這種協(xié)作型公眾參與是一種高層次的深度參與形式。協(xié)作關系使公民可以與傳統(tǒng)的行政決策權力持有者進行協(xié)調(diào)，使行政決策權通過公民與決策者的談判得到實質(zhì)上的重新分配。協(xié)作模式如果成功，還可以實質(zhì)性地降低行政機關制定重大決策的成本，并有效地降低投訴與訴訟的幾率。

所謂協(xié)作型公眾參與的模式是指政府在作出重大行政決策時與社區(qū)、公眾在決策制定的全程中保持有效銜接的互動。低信任水平的參與方式一般“都把公眾聽證會、議會會議廣播、少數(shù)的公民咨詢小組、政府年度報告和偶爾的公民態(tài)度調(diào)查作為重要的減少公民對政府不滿態(tài)度的方法，而在那些公民對政府具有高信任水平的城市里，當?shù)卣鼘Ｗ⒂陂_展各種可持續(xù)發(fā)展的參與運動，比如數(shù)量眾多的公民任務小組和焦點團體迅速回應公民的質(zhì)疑和投訴、通過民意調(diào)查確認公民的偏好、定期召開鄰里會議、利用時事通訊對政府做什么和如何滿足公民需求做出持續(xù)穩(wěn)定的解釋?！?Berman, E.(1997). Dealing with cynical citizens. Public Administration Review, 77(2).pp.108-110.于是，在政府公信力強大的社會里，協(xié)作型公眾參與可以成為一種可持續(xù)性的公眾參與類型。尤其當協(xié)作一方的公眾參與者如果能具備完整、獨立的組織形式時，即有高度責任感的公民領袖愿意對該公民組織負責，同時該組織又能有足夠的財力去支付組織領導者、工作人員、及律師的工資報酬時，這種協(xié)作將是最為有效的協(xié)作。

(四)授權型公眾參與

授權是一種深度參與形式，授權決策可以說是公眾參與的最高階段。授權型公眾參與和協(xié)作型公眾參與是一種遞進關系，即公民通過與行政決策機構的協(xié)商談判可以使一些公民或組織獲得政府特別授權，從而使公民在一個重大行政決策的項目規(guī)劃中獲得部分甚至完整的決策權，以達到支配該重大行政決策制定與實施的目的。

授權是一種轉(zhuǎn)移決策權的合作參與模式。該模式突破了傳統(tǒng)意義上虛假參與或表面參與模式的局限性，使決策者與參與者通過特定的平臺交換各自資源與意見，使原本決策過程中決策機關單方行使決策權變成了由決策者與參與者共同作出決策。這里的授權意味著“設計一種使公民可以了解他們潛在的政策影響力，使一定范圍內(nèi)有代表性的公民可以參與政策過程，并且可以產(chǎn)生明顯參與效果的行政過程。其中的關鍵就是參與路徑問題。參與路徑包括投票這種重要的授權手段，參與的方法有地方社團組織、地區(qū)座談小組和社區(qū)合作伙伴等?！?王巍,牛美麗編譯.公民參與[M].北京：中國人民出版社，2009.64.

(五)技術輔助型公眾參與

在參與式行政中，公民參與行政依靠技術的比重越來越大，此處的輔助型技術主要指網(wǎng)絡、報紙和電視等媒體，其中最重要的是網(wǎng)絡等電子媒體。電子技術使一些由于各種客觀原因無法親自參與政府決策的聽證會、論證會的公眾能夠依靠輔助型技術與政府決策部門形成有效的互動，實現(xiàn)虛擬空間的“零距離接觸”，從而達成一種“遠程民主”。

重大行政決策程序中的電子技術輔助型公眾參與與“電子決策”的發(fā)展密切相關。電子決策是指“通過計算機技術獲取、儲存、傳輸信息為行政決策提供幫助；或者通過利用計算機模型乃至是模擬人工智能的方式對有關指標、量數(shù)進行加工、處理進而得出數(shù)據(jù)、甚至是行動指向，從而為行政決策者確定決策方案提供直接依據(jù)的決策方法?！?許文蕙,張成福,孫柏瑛.行政決策學[M].北京：中國人民大學出版社，2006.333-334.在這些技術輔助型手段的電子決策中，以網(wǎng)絡最為普及?，F(xiàn)代信息社會網(wǎng)絡已經(jīng)被廣泛應用于重大行政決策的各個程序中，成為一種必不可少的決策輔助手段，其主要形式包括網(wǎng)上問卷調(diào)查、網(wǎng)上投訴、領導郵箱、民意征集、在線訪談、公眾網(wǎng)上論壇等。

電子技術之所以能成為重大行政決策的一種不可或缺的輔助手段，其原因主要在于：首先，重大行政決策的基礎是是獲得充足的決策信息，相比傳統(tǒng)的信息處理與傳遞方式，電子計算機能夠更安全便利地存儲資料、迅速及時地搜索和傳遞最新信息。其次，重大行政決策往往需要對決策方案進行定量化分析，這就強化了決策方對電子技術的需求。決策定量分析的一個重要方法就是利用電子運算，高效、精確地得出各種定量化方案的數(shù)據(jù)，從而為決策者確定決策方案提供數(shù)據(jù)參考。再次，電子技術還能夠在一定程度上模擬人工智能，從而將定量分析和定性分析綜合考慮來展現(xiàn)決策事項未來的發(fā)展變化?！熬彤敶鷳糜嬎銠C輔助決策的實踐來看，一般需要建立三大系統(tǒng)，即電子數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)(EDP)、管理信息系統(tǒng)(MIS)和決策支持系統(tǒng)(DSS)。”*具體來說，EDP是計算機輔助決策最先進入的領域，主要是從事各種數(shù)據(jù)的存儲和處理，自動處理或集成有關文件等；MIS主要是針對行政組織內(nèi)部的中層戰(zhàn)術決策，即根據(jù)上級制定的戰(zhàn)略方針進行具體的計劃、落實和管理；DSS主要針對行政組織的高層戰(zhàn)略決策，如建立各種資源的分配方案，確定宏觀和長期發(fā)展規(guī)劃等。參見楊寅.行政決策程序、監(jiān)督與責任制度[M].北京：中國法制出版社，2011.65.

技術輔助型公眾參與也有其受限制的一面，主要是電子鴻溝(digital divide)會導致重大行政決策參與的不均衡狀態(tài)。因為這種模式的公眾參與要求參與者掌握基本的網(wǎng)絡技術并能熟練使用電腦設備，比如政府經(jīng)常會就一些重大決策進行民意調(diào)查，而接受網(wǎng)上調(diào)查的公民基本都是受過較為良好的教育并經(jīng)常上網(wǎng)的人，這就可能使那些不會上網(wǎng)或很少上網(wǎng)，但又與決策有切身利益關系的公民失去參與的機會，同時使那些與決策有利益沖突的利益集團、技術官僚等有機會操縱決策信息與進程。此外，任何一種電子技術都難以做到絕對安全，比如電子表決系統(tǒng)往往會存在技術隱患，操作系統(tǒng)的漏洞可能會被一些高級技術人員掌握，而他們出于個人或集團利益的需要，就可能會輕松地利用技術手段來操控表決結(jié)果。為了防止這種危險的結(jié)果發(fā)生，就需要加大對重大行政決策信息的審查力度，并加大對電子決策技術的監(jiān)控。

質(zhì)言之，公眾參與程序的引入是基于重大行政決策合法性和合理性的需求，為重大行政決策活動提供更為充分的正當化資源。公眾參與制度作為我國重大行政決策的一項重要程序或方式，在我國依法治國、依法行政實踐中的重要作用已經(jīng)得到充分的認同，公眾參與的程度和有效性也成為政府決策評估部門與公眾群體考量重大行政決策正當性的重要指標。在行政法學的框架中對公眾參與重大行政決策的類型化研究，將更為細致地拓展公眾參與制度的研究深度與廣度，也將進一步豐富、完善重大行政決策中公眾參與程序的制度構建，促進我國行政法治實踐中重大行政決策的民主化和制度化的法治進程。

The Categorization Analysis of the Public Participation in Major Administrative Decision-Making

GUI Ping

(SchoolofLawandPolitics,SuqianCollege,Suqian,Jiangsu223800,China)

Giving a categorization analysis of the public participation system of major administrative decision-making has fundamental significance in the framework of administrative law. With the development of participatory administration, the participatory subjects, objects and patterns have changed. Firstly, the range of public subjects in the administrative participatory bodies has enlarged. Two kinds of the public including interest groups and NGO should be given special attention. Secondly, the object of public participation in major administrative decision-making should be a complex object, including the behavior of participation and the scope of the public participation system of major administrative decision-making. What’s more, the practice types of the participation are colorful, which can be categorized into the types of administrative manipulating, expert dominating, authorizing, cooperating and technical assisting.

public participation; major administrative decision-making; categorization analysis

2016-07-17 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2016年11月18日數(shù)字出版，全球發(fā)行基金項目 本文系作者主持的江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃申報項目“重大行政決策制度研究”(項目編號：CXLX13_75)的階段性成果。

桂萍，女，宿遷學院法政學院副教授，蘇州大學法學博士，主要研究方向：行政法學。

D922.11

A

1672-769X(2017)01-0044-10

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.005