美國定向制裁制度對我國之影響

許愷彧

引 言

美國政府指稱中興通訊販賣了價值數(shù)百萬美元的美國原產(chǎn)地(U.S.Origin)產(chǎn)品,給伊朗最大的通訊公司Telecommunication Co of Iran(TCI)以及該公司的其他單位,因此要對中興通訊發(fā)起定向制裁。①《美國制裁中興通訊引發(fā)廣泛關注》,http：//www.c114.net/news/127/a943901.html,最后訪問日期：2017年8月6日。美國政府主張中興通訊此舉違反了《國際緊急經(jīng)濟權力法》(International Emergency EconomicPowers Act,IEEPA)①50 U.S.C.§§1701-1706.以及美國對伊朗的出口管制②15 C.F.R.§746.7.,《國際緊急經(jīng)濟權力法》是美國商務部工業(yè)暨安全局的出口管理條例及美國財政部外國資產(chǎn)控制管理局(Office of Foreign Asset Control,OFAC)對伊朗交易和制裁條例的法律依據(jù)。具體來說,中興通訊與伊朗簽訂項目,然后從美國公司購買了產(chǎn)品,隨后中興通訊在沒有外國資產(chǎn)控制管理局授權的情況下從美國獲得這些產(chǎn)品,并將這些從美國購買的產(chǎn)品出口或再出口到伊朗,這些產(chǎn)品受到美國《出口管理規(guī)則》(Export Administration Regulation,EAR)③15 C.F.R.§§730-774.的管制,產(chǎn)品的出口或再出口都必須得到美國商務部工業(yè)暨安全局的事前許可。

美國政府對中興通訊的定向制裁,是將中興通訊及其三家關聯(lián)公司加入美國工業(yè)暨安全局的實體列表中(entity list),依照美國聯(lián)邦法律規(guī)定,,一旦任何個人/組織被美國政府加入該列表中,所有美國公司在出口、進口或是再出口給實體列表上的個人/組織時,都必須事先取得美國工業(yè)暨安全局的事前授權核可,而該事前核可的審查基準是以推定拒絕為政策,也就是通常情況下該事前核可會被拒絕,且這項限制的適用范圍并非僅限于美國公司為主體,而是跟著產(chǎn)品的流向決定適用的范圍,只要美國原產(chǎn)地的產(chǎn)品,且該產(chǎn)品的組成有達到法規(guī)規(guī)定的④15 C.F.R.§734.4.微量程度,即使產(chǎn)品的所有權人為外國人,都必須要受到美國工業(yè)暨安全局的事前核可的限制。簡而言之,一旦任何個人/組織被美國政府列入實體列表中,不僅無法從美國公司手中購買任何商品,甚至只要商品的產(chǎn)地來自美國,商品組成成份中有達到微量程度的美國組成成份,實體列表中的個人/組織也無法購買。

在遭到美國政府制裁約一年左右,中興通訊與美國司法部、美國商務部工業(yè)暨安全局以及外國資產(chǎn)控制管理局達成一致,中興通訊承認其違反了相關法律并會支付合并罰款11.9億美元,其中8.92億美元立即支付,另外3億美元暫不支付,除非中興通訊違反和解協(xié)議。另外,中興通訊要經(jīng)過3年的企業(yè)保釋期,并且有一位獨立的合規(guī)督查會對其出口合規(guī)項目進行審查和報告。

隨著美國共和黨參選人特朗普當選并就任美國總統(tǒng),特朗普屢屢對他國實施經(jīng)濟制裁,截至2017年8月6日,上任后已對伊朗、朝鮮及俄羅斯發(fā)動經(jīng)濟制裁,⑤《特朗普套上“緊箍咒”美俄關系回天無力》,http：//world.huanqiu.com/hot/2017-08/11082749.html,最后訪問日期：2017年8月6日。尤有甚者,特朗普也多次在公開場合表示要以經(jīng)濟制裁的手段,表達對中國政府的不滿,①《特朗普生氣!最快本周宣佈制裁中國》,http：//www.msn.com/zh-hk/news/other/%E7%89%B9%E6%9C%97%E6%99%AE%E7%94%9F%E6%B0%A3%EF%B9%97%E6%9C%80%E5%BF%AB%E6%9C%AC%E5%91%A8%E5%AE%A3%E4%BD%88%E5%88%B6%E8%A3%81%E4%B8%AD%E5%9C%8B/ar-AApft WB,最后訪問日期：2017年8月6日。美國經(jīng)濟制裁制度,看似是美國國內的法律規(guī)定,但是美國的出口管制和經(jīng)濟制裁適用于無論身在何處的美國人和美國商品,因此,即使非美國公司或是美國境外的活動也會觸犯美國經(jīng)濟制裁之規(guī)定。

一、美國定向制裁的沿革及發(fā)展

采取經(jīng)濟制裁的手段,相較于戰(zhàn)爭,曾經(jīng)普遍被認為是相對較為人道的手段,但是經(jīng)濟制裁給一個國家(主要是該國人民)帶來的影響,在近幾年受到嚴重的批評和質疑。②Boris Kondoch.The Limits of Economic Sanctions under International Law：The case of Iraq.International Peacekeeping：The Yearbook of International Peace Operations,2001,Vol.7：267.傳統(tǒng)的經(jīng)濟制裁③為避免用語上的模糊,文章中使用“傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁”指稱所謂以國家為對象的經(jīng)濟制裁,以“定向制裁”指稱以個人/組織為對象的經(jīng)濟制裁,“經(jīng)濟制裁”則指稱廣泛涵義下的經(jīng)濟制裁,亦即包括傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁和定向制裁。是以國家為制裁對象,被制裁的國家往往被切斷和外界的經(jīng)濟聯(lián)系,但最終真正受到經(jīng)濟制裁影響的,并不是該為經(jīng)濟制裁負責的國家領導菁英,反而是被制裁國的人民,使得人民生活水平大幅下降,甚至會因無法獲得所需的生活用品而受到傷害,以聯(lián)合國安理會在20世紀90年代對伊拉克發(fā)起的傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁為例,聯(lián)合國在1990年至2003年對伊拉克實施全面的傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁,是迄今人道主義影響最嚴重的一個實例,該傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁影響當?shù)厝嗣?不但使伊拉克人民無法獲得食物和藥品,而且摧毀了伊拉克經(jīng)濟,使人民無法維持生計。④簡基松：《聯(lián)合國經(jīng)濟制裁的“人道主義例外”法律機制初探》,載《法學評論》2004年第3期。根據(jù)世界衛(wèi)生組織在1996年《針對波斯灣危機后伊拉克人民的健康狀況》(The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis)報告顯示⑤World Health Organization,Division of Emergency and Humanitarian Action.The Health Conditions of the Population in Iraq since the Gulf Crisis.Geneva：World Health Organization,1996：section 4.,伊拉克新生兒的死亡率在傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁期間是戰(zhàn)爭前的一倍,五歲以下孩童在傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁期間的死亡率是戰(zhàn)爭前的6倍,時任聯(lián)合國秘書長安南,曾經(jīng)對聯(lián)合國制裁伊拉克造成的影響,講過一段話：“伊拉克的人道問題,給聯(lián)合國帶來嚴重的道德兩難議題,聯(lián)合國總是站在弱勢并且脆弱的一方,且總是力求解決人民的苦難,但是我們卻被指控造成伊拉克人民的苦難,究竟誰應該要為伊拉克的處境負責?是伊拉克的總統(tǒng)還是聯(lián)合國?聯(lián)合國很有可能輸了這項指控而成為該負責的一方?！雹僭娜缦拢篖et me conclude by saying that the humanitarian situation in Iraq poses a serious moral dilemma for this Organization.The United Nations has always been on the side of the vulnerable and the weak,and has always sought to relieve suffering,yet here we are accused of causing suffering to an entire population.We are in danger of losing the argument,or the propaganda war—if we haven’t already lost it—about who is responsible for this situation in Iraq—President Saddam Hussein or the United Nations.聯(lián)合國官網(wǎng)：http：//www.un.org/press/en/2000/20000324.sgsm7338.doc.html,最后訪問日期：2017年2月15日。為了要解決傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁全面性封鎖受制裁國家因而對其人民所造成的人道影響,促成了由傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁走向定向制裁(targeted sanction)或是聰明制裁(smart sanction)的改變,②為免造成閱讀上的混淆,文章一律使用定向制裁。所謂聰明制裁或定向制裁并沒有任何差異,指的都是將制裁的力度和重點關注在作出爭議行為的領導人、政治菁英以及社會部分的特定群體,并因此減少對一般人民以及第三國家造成的連帶損害。③Gary Clyde Hufbauer and Barbara Oegg.Targeted Sanctions：A Policy Alternative.Law and Policy in International Bussiness,2000,Vol.32(1)：11.

美國基于各種不同的原因,如人道主義考慮或是國家安全等,實施以及維持各種不同的定向制裁項目(sanction programs),即使國際社會對美國定向制裁域外效力的擴張多有批評④Jerold A.Friendland.Understanding International Business and Financial Transactions.Third Edition.USA：LexisNexis,2010：173.,但是美國仍借著定向制裁的手段,試圖影響受制裁方的政策或是行為。美國經(jīng)濟制裁的規(guī)范,體現(xiàn)在各種不同類型的交易(transactions),且適用主體并不僅限于傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁以國家為對象,還包括定向制裁以個人/組織為對象,甚至于非美國國民,也被強加遵守美國經(jīng)濟制裁的義務,以全球特定恐怖分子的制裁項目(global terrorism sanctions regulations)⑤31 C.F.R.§594.為例,所有該制裁項目定義下的“美國人”必須遵守該制裁項目的規(guī)定,而所謂的美國人,法條明訂不僅是美國公民,還包括所有美國組織的海外分公司,⑥31 C.F.R.§594.315.也就是說,即使是依照他國內國法成立的法人組織,只要其母公司是美國公司,都有義務遵守全球特定恐怖分子制裁項目的規(guī)定。

美國經(jīng)濟制裁的法源依據(jù)基礎頒布在不同的法律中,但經(jīng)濟制裁最主要的法源依據(jù)就是①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：1.：1917年制定頒布的《與敵國貿易法》②50 U.S.C.app.§§1-44.(Trading with the Enemy Act,TWEA)、1977年制定頒布的《國際緊急經(jīng)濟權力法》③50 U.S.C.§§1701-1706.(International Emergency Economic Powers Act,IEEPA)以及1945年制定的《聯(lián)合國參與法》④22 U.S.C.§§287c.(United Nations Participation Act,UNPA)。上述法規(guī)賦予美國總統(tǒng)權力,得以行政命令(executive orders)的方式,發(fā)布經(jīng)濟制裁,由于經(jīng)濟制裁發(fā)布的形式是以行政命令為之,所以具體的經(jīng)濟制裁項目未必有相對應的法律,但是大部分美國經(jīng)濟制裁的相關規(guī)定都被成文化在聯(lián)邦法規(guī)31 C.F.R.Chapter V中。該章涵蓋了以國家為對象的傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁,如朝鮮、古巴、伊朗、蘇丹、緬甸、津巴布韋、敘利亞、科特狄瓦、剛果、達爾富爾、黎巴嫩、伊拉克,也涵蓋了以個人/組織為對象的定向制裁,如恐怖主義、毒品走私、外國毒梟集團等的定向制裁項目。

自第一次世界大戰(zhàn)開始到冷戰(zhàn)結束,美國經(jīng)濟制裁最主要的法源依據(jù)是《與敵國貿易法》,在這段期間內,該法授予美國總統(tǒng)相當廣的權力,即不分美國是否處于戰(zhàn)爭狀態(tài),即使是和平狀態(tài)下,美國總統(tǒng)也可以針對不友善的國家(unfriendly countries)或是政府實施經(jīng)濟制裁,且美國國會基于該法的規(guī)定得審查總統(tǒng)實施經(jīng)濟制裁的權限也很有限,⑤Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1104-1105.現(xiàn)在《與敵國貿易法》中僅剩第5條第(b)款以及第16條在第二次世界大戰(zhàn)結束后還有效力,第5條第(b)款是明文授予美國總統(tǒng)得以行政命令宣布進行經(jīng)濟制裁,⑥50 U.S.C.app.§5(b).第16條則是違反經(jīng)濟制裁的罰則。⑦50 U.S.C.app.§16.由于擔憂美國總統(tǒng)即使在和平狀況下也可以依照《與敵國貿易法》的規(guī)定,發(fā)布行政命令執(zhí)行經(jīng)濟制裁的權力,美國國會于公元1977年12月,制定了《國際緊急經(jīng)濟權力法》。⑧Harvard Law Review.The International Emergency Economic Powers Act：A Congressional Attempt to Control Presidential Emergency Power.Vol.96(5),1983：1102.于此同時,美國國會修改了《與敵國貿易法》的限制,規(guī)定只有在戰(zhàn)爭狀態(tài),美國總統(tǒng)才可以行使《與敵國貿易法》賦予的發(fā)布經(jīng)濟制裁的權力,并且每年都要對進行中的經(jīng)濟制裁項目提出報告,檢討是否有基于國家利益的原因而須繼續(xù)進行經(jīng)濟制裁,①Public Law 95-223§101(b).在美國現(xiàn)行生效的經(jīng)濟制裁中,目前基于《與敵國貿易法》生效的經(jīng)濟制裁項目只剩下美國對古巴的經(jīng)濟制裁,且該制裁也依舊每年進行報告檢討是否有持續(xù)的必要。②Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：2.

《國際緊急經(jīng)濟權力法》是美國自從1977年后,經(jīng)濟制裁最主要的法源依據(jù),如果有來自外國對美國的國家安全(national security)、外交政策(Foreign Policy)以及經(jīng)濟方面等不尋常且異常的威脅(unusual and extraordinary threat)③50 U.S.C.§§1701,1702(a)(1).④50 U.S.C.§1703(a)(1)(B).,依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權力法》,美國總統(tǒng)得宣布國家處于危機(national emergency)狀態(tài)進而發(fā)布經(jīng)濟制裁,該法授權美國總統(tǒng)得封鎖(block)及凍結(freeze)受制裁方的資產(chǎn),④甚至擴張總統(tǒng)封鎖/凍結資產(chǎn)的權力,也就是當指定受制裁方的指名制裁程序仍在調查階段時,外國資產(chǎn)控制管理局就可以直接先封鎖/凍結被調查對象的資產(chǎn),無論調查對象后續(xù)是否有受到指名,外國資產(chǎn)控制管理局可以因為預防和預先的偵查行為即無限期地凍結調查對象的資產(chǎn)。⑤50 U.S.C.§1702(a)(1)(B).但總統(tǒng)基于《國際緊急經(jīng)濟權力法》行使經(jīng)濟裁的權力,針對每一項制裁項目的發(fā)布,總統(tǒng)都必須向美國國會提交合理的解釋說明⑥50 U.S.C.§1703(b).。

基于《國際緊急經(jīng)濟權力法》發(fā)布的經(jīng)濟制裁,可由美國總統(tǒng)發(fā)布行政命令隨時終止,除此之外,若是基于該法發(fā)出的經(jīng)濟制裁沒有按照法規(guī)內的日落條款每年重新更新一次,⑦50 U.S.C.§1703(a).或是美國國會要求終止該項經(jīng)濟制裁,⑧50 U.S.C.§1706(b).則該項經(jīng)濟制裁即會被終止。但美國于1976年制定的《國家緊急法》(National Emergency Act,NEA)⑨50 U.S.C.§§1601-1651.,卻又準許美國總統(tǒng)繼續(xù)用行政命令實施經(jīng)濟制裁,即使《國際緊急經(jīng)濟權力法》規(guī)定的國家危機狀態(tài)已經(jīng)解除終止。⑩50U.S.C.§§1631.

《國際緊急經(jīng)濟權力法》?50U.S.C.§§1703.以及《國家緊急法》?50U.S.C.§§1641.都有規(guī)定美國總統(tǒng)發(fā)布經(jīng)濟制裁的程序以及檢討報告的要求。檢討報告要求美國總統(tǒng),針對每一項發(fā)起的經(jīng)濟制裁項目都必須向美國國會提供初步報告、半年一次的報告以及最后經(jīng)濟制裁終止的終止報告。這些報告的內容描述了行政命令、規(guī)范的法規(guī)、制裁的內容(或是制裁內容須修改調整的部分)、因該經(jīng)濟制裁所引起的訴訟爭議、政府因經(jīng)濟制裁所收到的民事罰金,以及聯(lián)邦政府或政府機關因執(zhí)行該項經(jīng)濟制裁所需付出的行政成本?！秶H緊急經(jīng)濟權力法》中,認可由于在指名受制裁方的指名制裁程序(sanction designation process)中,有可能是基于機密信息所作出的制裁決定,所以該法同意當法院在審查經(jīng)濟制裁是否合理時,可以單方面且不公開審訊地(ex parte and in camera)檢視作出制裁決定的相關機密信息是否合理。

至于《聯(lián)合國參與法》則是不需額外立法,而讓美國總統(tǒng)可以直接實施聯(lián)合國安理會決議的經(jīng)濟制裁,但是和《國際緊急經(jīng)濟權力法》以及《國家緊急法》不同的是,《聯(lián)合國參與法》并沒有所謂的日落條款、美國總統(tǒng)不用向美國國會提出報告、也沒有每年必須重新更新一次經(jīng)濟制裁的決定。

大部分的美國經(jīng)濟制裁來自于行政命令,美國總統(tǒng)得以行政命令發(fā)布經(jīng)濟制裁是源自于法規(guī)的授權,如《國際緊急經(jīng)濟權力法》①50 U.S.C.§§1701.以及《國家緊急法》②50 U.S.C.§§1621.?？偨y(tǒng)以其職權發(fā)布經(jīng)濟制裁的行政命令,也可能來自于國會基于其他法案的立法和授權,例如美國國會于2010年制定的《對伊朗全面制裁、究責和減資法》(Com prehensive Iran Sanctions,Accountability,and Divestment Act,CISADA)③Public Law No.111-195.、2003年制定的《2003年敘利亞責任與黎巴嫩主權恢復法》(the2003Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act)④Public Law No.108-175.以及1996年制定的《古巴自由與民主聲援法》[the Cuban Liberty and Democratic Solidarity(Libertad)Act],也就是有名的《赫爾姆斯-伯頓法》,上述這些法案,都是美國國會針對個別單一國際事件而立法授權美國總統(tǒng)得在該法案的規(guī)范內,以行政命令宣布經(jīng)濟制裁。行政命令的頒布通常是公布新的經(jīng)濟制裁項目、或是基于現(xiàn)行生效的經(jīng)濟制裁項目基于國家危急情況再新增限制或修改限制,行政命令會闡明具體對美國的威脅、定義受制裁方受經(jīng)濟制裁的獨特原因、指定經(jīng)濟制裁的生效日,以及委派實行經(jīng)濟制裁的機關。在大多數(shù)的情況下,美國總統(tǒng)委派實行經(jīng)濟制裁的機關會是財政部,并且由美國國務卿或其他指定的內閣官員為顧問,而財政部會將其實行經(jīng)濟制裁的管理及執(zhí)行的權力,再委派給其轄下的外國資產(chǎn)控制管理局。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：5.

由于受到財政部的委派實行經(jīng)濟制裁,外國資產(chǎn)控制管理局是美國經(jīng)濟制裁首要的管理機關。②31 C.F.R.§594.802.截至2016年12月6日,外國資產(chǎn)控制管理局總共監(jiān)管了27項經(jīng)濟制裁項目③Office of Foreign Assets Control Administers.Sanctions Programs and Country Information詳細內容參見：https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx,最后訪問日期：2017年2月8日。,這些項目包括對國家的傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁,或是針對個人/組織的定向制裁,傳統(tǒng)經(jīng)濟制裁如對蘇丹或敘利亞的經(jīng)濟制裁、定向制裁如跨國犯罪組織(transnational criminal organizations)的制裁或是針對鉆石原石交易控制(rough diamond trade controls)的制裁。針對這些經(jīng)濟制裁項目,外國資產(chǎn)控制管理局可以頒布執(zhí)行經(jīng)濟制裁的法規(guī)、發(fā)布經(jīng)濟制裁的指名決定、要求受制裁方提供報告、核發(fā)授權許可同意受制裁方得例外進行經(jīng)濟制裁管制的交易,在違反經(jīng)濟制裁時進行強制執(zhí)行措施。外國資產(chǎn)控制管理局針對經(jīng)濟制裁受制裁方的指名和監(jiān)督,為“特別指定之國民或禁止往來之名單”(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,SDN List),以下稱“指定制裁名單”進行管理和監(jiān)控,并且檢閱評估指定制裁名單上受制裁方的除名(removal or delisting)要求。

除了《國際緊急經(jīng)濟權力法》和《與敵國貿易法》外,1995年4月發(fā)生的俄克拉荷馬市爆炸案,促成了《反恐與有效死刑法》(The Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of1996)④Pub.L.No.104-132,110 Stat.1214.的制定和頒布,該案和6年后“9·11”恐怖襲擊事件最大的不同是,該案的攻擊策劃者是美國人,并非外國人,但《反恐與有效死刑法》對外國恐怖組織也有定義以及規(guī)范,且該法的內容也為日后相關經(jīng)濟制裁法規(guī)奠定了雛形。

依照《反恐與有效死刑法》⑤8 U.S.C.§1189.的規(guī)定,當以下三項要件符合時,該法的監(jiān)督執(zhí)行單位國務院,有權力指名該外國組織為“外國恐怖組織”(foreign terrorist organization)：第一,該組織為外國組織；第二,該組織進行了本法定義下的恐怖活動；第三,該恐怖活動造成美國國家安全或美國人民安全的威脅,而一旦被國務院指名為外國恐怖組織,和現(xiàn)今大部分經(jīng)濟制裁的效果相同,國務院會通知美國財政部凍結/封鎖被指名對象的一切財產(chǎn)。

雖然《反恐與有效死刑法》的指名結果和經(jīng)濟制裁相同,但是該法在指名的流程和范圍上卻有相對合理的限縮,比方說國務院在指名的7日前,必須要通知眾議院的議長以及眾議院多數(shù)黨和少數(shù)黨的領袖,并且需附上指名的證據(jù)和理由①8 U.S.C.§1189(2)(A)(i).、國會有權力終止或是撤銷國務院的指名②8 U.S.C.§1189(6).、國務院指名為外國恐怖組織的期間為2年③8 U.S.C.§1189(4).,以及自被指名當日起30日內,該被指名的外國恐怖組織得向國務院提交重新審議的要求,而國務院必須自收到要求的180日起,回復其重新審議的決定④8 U.S.C.§1189(4)(B)(iv).。

《反恐與有效死刑法》在禁止和受指名的外國恐怖組織進行交易的限制也相對限縮,依照法條的規(guī)定⑤18 U.S.C.§2339B(a)(1).,只有在故意的情況下,提供外國恐怖組織實質上的幫助或資源會被處以罰金或是10年以下有期徒刑。

二、“9·11”恐怖襲擊事件后的美國定向制裁

美國自從2001年的“9·11”恐怖襲擊事件后,反恐的情緒和手段都在不斷加溫,發(fā)出的經(jīng)濟制裁數(shù)量亦一直持續(xù)增加,除了引起國際社會間的反彈以外,也有學者批評,美國對于所謂反恐所采取的措施,如國內外對恐怖分子的監(jiān)視行動,以及定向制裁受制裁方的制裁程序都有內部疏失以及違反個人基本權利的嫌疑⑥Anya Bernstein.The Hidden Costs of Terrorist Watch Lists.Buffalo Law Review,2013,Vol.61：461.。

自“9·11”恐怖襲擊后的兩周,當時的美國總統(tǒng)布什基于《國際緊急經(jīng)濟權力法》和《聯(lián)合國參與法》⑦22 U.S.C.§§287c.所賦予的權力,發(fā)布了第13224號的行政命令⑧Executive Order 13224詳細內容參見：https：//www.state.gov/j/ct/rls/other/des/122570.htm,最后訪問日期：2017年2月8日。,宣布了由于“外國恐怖分子嚴重的恐怖攻擊及其恐怖威脅的攻擊行為”,以及“美國和美國國民仍處于持續(xù)且即刻的攻擊或威脅中”,所以美國現(xiàn)在處于緊急狀態(tài)。自2002年開始,行政命令第13224號每年都依照《國際緊急經(jīng)濟權力法》更新。該行政命令將經(jīng)濟制裁的實施委派由財政部監(jiān)督執(zhí)行,且該行政命令附有一份附錄,透過第13224號命令,附錄上直接指名涉嫌進行恐怖主義行動的個人/組織為全球特定恐怖分子(在“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生前,被國務院依據(jù)《反恐與有效死刑法》指名為外國恐怖組織的所有名單,已全數(shù)在13224號命令的附錄中直接被指名)。

財政部則將其實施經(jīng)濟制裁的職權委派給外國資產(chǎn)控制管理局,①31 C.F.R.§594.802.外國資產(chǎn)控制管理局則基于行政命令第13224號的規(guī)定進行全球特定恐怖分子的指名,并封鎖/凍結其資產(chǎn)。行政命令第13224號的第1條,對于全球特定恐怖分子的認定標準為②Executive Order 13224§1(d)(i)-(ii).：犯下恐怖主義行為或是引起了嚴重的恐怖主義攻擊的危險,造成美國國家、美國國民、美國國家安全、外交政策及經(jīng)濟的危機,③Have committed,or pose a significant risk of committing,acts of terrorism that threaten the security of U.S.nationals or the national security,foreign policy,or economy of the U.S.附錄中的全球特定恐怖分子或其他依照本款應被視為全球特定恐怖分子所擁有、控制的個人/組織、或是代為全球特定恐怖分子所行為的個人/組織④To be owned or controlled by,or to act for or on behalf of those persons listed in the Annex to this order or by or for persons determined to be subject to subsection 1(b),1(c),or 1(d)(i)of this Order.、為支持恐怖主義活動,而提供全球特定恐怖分子幫助、贊助、金融資助、實質上的幫助、技術支持、金援活動以及提供其他服務等⑤To assist in,sponsor,or provide financial,material,or technological support for,or financial or other services to or in support of,such acts of terrorism.或是和全球特定恐怖分子有關聯(lián)的個人/組織⑥To be otherwise associated with.,有任何上述行為的個人/組織,都會被指名為全球特定恐怖分子,而遭到財產(chǎn)封鎖/凍結。

而“9·11”恐怖襲擊之后,一個主要擴張美國總統(tǒng)對抗恐怖主義的權力,就是《使用適當之手段來阻止或避免恐怖主義以團結并強化美國法》⑦Public Law 107-56.(Uniting and Strength America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of2001,Patriot Act),也就是著名的《愛國者法案》,基于防制洗錢的目的,《愛國者法案》第317條對外國洗錢者行使長臂管轄權,規(guī)定如果外國人或外國金融機構參與了洗錢活動,涉及的資金交易全部或部分發(fā)生在美國境內,或是在美國開立了銀行賬戶,美國即對該外國人或外國金融有管轄權,⑧李瑞華：《美國對外國金融機構反洗錢執(zhí)法的啟示》,載《國際金融》2014年第1期。該法第311條⑨31 U.S.C.§5318A.規(guī)定,針對國外金融機構或國際交易涉及的反洗錢,美國監(jiān)管部門可以采取特別措施,包括獲取與美國國內客戶同等的信息、禁止或限制外國金融機構在美國開設和持有賬戶或代理行賬戶等。

除此之外,《愛國者法案》也是《反恐與有效死刑法的》加強修改版,在《反恐與有效死刑法的》中,對于恐怖活動的定義是使用生物、化學、核武、爆炸性或槍炮等武器,①8 U.S.C.§1182(a)(3)(B)(iii)(V).但是忽略了在某些落后地區(qū)甚至會使用刀劍等鋒利武器取代槍炮的使用,所以《愛國者法案》②Section 411(a)(1)(F)of Patriot Act.修正了恐怖活動的定義,完全省略武器使用的描述,而是直接改成進行或是有意進行恐怖活動。另外,依據(jù)《愛國者法案》③Section 411(c)of Patriot Act.,也修正了《反恐與有效死刑法的》中,2年指名期屆滿以后,即使該外國恐怖組織在2年內沒進行任何的恐怖活動,但是如果該組織仍然有能力以及有進行恐怖活動的意愿,政府也可以持續(xù)其指名的決定。

三、常見的美國定向制裁樣態(tài)

(一)以個人/組織為制裁對象的定向制裁

隨著定向制裁的的出現(xiàn),美國經(jīng)濟制裁漸漸從傳統(tǒng)以國家為受制裁方的經(jīng)濟制裁,改為以個人/組織為受制裁方的定向制裁,因應定向制裁的實施,產(chǎn)生所謂的指定制裁名單(designated sanction list),且指定制裁名單上被指名的個人,已經(jīng)不再受限于特定國家或是政府有關,美國政府漸漸放寬對個人/組織實施經(jīng)濟制裁的認定,而是以受制裁方的行為考慮,改而針對和國際恐怖主義活動或是國際販毒走私(narcotics trafficking)行為有關聯(lián)的個人/組織,從以國家為經(jīng)濟制裁對象,再到以指定制裁名單上的個人/組織為經(jīng)濟制裁的對象。而這些指定制裁名單的制裁理由,從恐怖主義為起源,擴張到販毒走私、武器擴張、違反人權、種族屠殺、跨國界組織犯罪,及其他一切實質上支持這些行為的活動。從1995年開始對中東進行的恐怖主義經(jīng)濟制裁,以及對哥倫比亞毒梟進行的經(jīng)濟制裁,指定制裁名單已成為美國單邊經(jīng)濟制裁的標準模式。④Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：11.

近期來,除了美國以外,包括歐洲以及聯(lián)合國都漸漸改為以個人/組織為受制裁方的指定制裁名單,為主要發(fā)起經(jīng)濟制裁的方式。而這樣的改變反映了指定制裁名單兩個主要的特征：第一,指定制裁名單可以針對目標制裁的對象進行定向制裁,而不像以國家為制裁對象,是將整個經(jīng)濟制裁的負擔施加在一般全國人民身上；第二,以指定制裁名單為制裁手段,可以相對較輕松地實施制裁,進行監(jiān)督和監(jiān)控。①Kay C.Georgi.Paul M.Lalonde.Handbook of Export Controls&Economic Sanctions.American Bar Association,Section of International Law,2013：12.

(二)封鎖/凍結受制裁方的財產(chǎn)

所謂的封鎖/凍結受制裁方的財產(chǎn),系指封鎖/凍結在美國境內或是受美國人(包括美國公司的海外子公司)所控制的受制裁方的財產(chǎn)及財產(chǎn)所生利益,只有經(jīng)美國政府授權核準的情況外,這些針對封鎖/凍結財產(chǎn)及其所生利息的移轉和交易才可以例外為之。②31 C.F.R.§594.201.按照法律規(guī)定,每一個美國人都有義務攔阻或是封鎖/凍結這些受其控制或持有的受制裁方財產(chǎn)及財產(chǎn)所生的利益,且法律亦明文規(guī)定,即使美國人在經(jīng)濟制裁生效前和受制裁方已簽有合約,美國人仍不得履行和受制裁方簽訂的合約。③31 C.F.R.§594.201(a).依照法律規(guī)定,美國人須將其攔阻或凍結受制裁方的資金或是流動資產(chǎn),包括其擔保品,一并存入聯(lián)邦投保的美國境內銀行(federally-insured U.S.bank)中的封鎖/凍結財產(chǎn)計息賬戶(blocked interestbearing account)。④31 C.F.R.§594.203.美國人阻攔或封鎖/凍結的資產(chǎn),都必須要在行為后的十個工作天內呈報⑤31 C.F.R.§501.603(b)(1).給外國資產(chǎn)控制管理局,且每年都要更新呈報一次。⑥31 C.F.R.§501.603(b)(2).

外國資產(chǎn)控制管理局對于所謂“財產(chǎn)”以及“財產(chǎn)所生利益”的定義非常的廣⑦31 C.F.R.§515.311.,財產(chǎn)的定義像是一個集合的概念,包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、共有財產(chǎn)甚至是無形資產(chǎn)。舉例來說,資產(chǎn)在法條中的例示規(guī)定就包括了現(xiàn)金、證券、債務、擔保權、貨運提單、商品、應付賬款、法院判決、任何類型的契約,而所謂財產(chǎn)所生之利益系指上述一切所列財產(chǎn)中所含的任何現(xiàn)在、未來或是或有利益。

封鎖/凍結財產(chǎn)的經(jīng)濟制裁適用于所有被列在指定制裁名單上的對象,所謂名單上的對象不僅只受制裁方本人或是該組織,而是包括受制裁方所控制之組織或企業(yè),如受制裁方持股50%以上的組織或企業(yè),但是僅以持股比例認定是否應為制裁名單上的對象并不是一個絕對的標準,依照法律的規(guī)定⑧31 C.F.R.§515.302.,法律是以“直接或間接”的控制決定,所以即使公司賬面上看起來受制裁方的持股比例不到50%,但如果受制裁方對于該組織或企業(yè)有任何間接性地控制,也應被視為指定制裁名單的制裁對象,這樣一個不確定的模糊標準,讓遵守以及認定標準上,更加地不易判斷。

(三)轉讓受制裁方的財產(chǎn)

本質上來說,所謂轉讓受制裁方的財產(chǎn),系指美國政府將受經(jīng)濟制裁而封鎖/凍結財產(chǎn)的所有權轉讓給其他個人/組織或政府機關。如《與敵國貿易法》①50 U.S.C.app.§5(b).即允許總統(tǒng)得以行政命令轉讓封鎖/凍結的財產(chǎn),在20世紀90年代時,美國總統(tǒng)克林頓即以行政命令宣布,將封鎖/凍結古巴的財產(chǎn)轉讓給1996年遭古巴擊落的兩架救難兄弟會(Brothers to the Rescue)民航機飛行員的家屬,用以賠償古巴政府的行為。

除此之外,《愛國者法案》中也授權美國總統(tǒng),針對對美國進行武裝敵對行為或是攻擊美國的政府或個人/組織,美國總統(tǒng)得以行政命令轉讓該政府或個人/組織受經(jīng)濟制裁所封鎖/凍結的財產(chǎn)②Public Law 107-56,Section 106(1)(D).,比如為了進行安理會第1483號決議案中重建伊拉克的宗旨,美國政府將所有封鎖/凍結伊拉克前政府以及海珊的財產(chǎn)全都轉讓給伊拉克發(fā)展基金(Development Fund for Iraq),用以進行伊拉克的重建。

(四)禁止和受制裁方的交易

禁止和受制裁方交易,其手段和限制內容,是由美國總統(tǒng)以行政命令決定,限制內容可以是禁止美國人和受制裁方從事交易、禁止幫助交易進行,或是禁止某種特定交易的服務出口,而受制裁方可以是一個國家,或是個人/組織,總統(tǒng)決定的限制內容也可以具體到禁止某種產(chǎn)品的進口,或是概括到禁止一切的交易和產(chǎn)品服務的進出口。

四、美國定向制裁監(jiān)管及其制裁內容

美國財政部負責監(jiān)督執(zhí)行美國經(jīng)濟制裁已經(jīng)歷史悠久了,最遠的時間甚至可以追溯至1812年的第二次獨立戰(zhàn)爭③外國資產(chǎn)控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后訪問日期：2017年2月16日。,財政部在第二次世界大戰(zhàn)時建立了外國資產(chǎn)控制管理局的前身,也就是外國資金控制管理局(Office of Foreign Funds Control),通過封鎖/凍結被納粹和蘇聯(lián)占領國家的人民的財產(chǎn),如挪威和波羅地海諸國,借著外國資金控制管理局封鎖/凍結該國人民的財產(chǎn),外國資金控制管理局提供這些人民財產(chǎn)上的保護,④David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：24.亦防止該國人民的財產(chǎn)遭到納粹和蘇聯(lián)政府強行的重新分配,而外國資金控制管理局也對納粹的財產(chǎn)進行封鎖/凍結,并且禁止人民與其進行貿易或金融上的交易,①外國資產(chǎn)控制管理局,https：//www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Foreign-Assets-Control.aspx,最后訪問日期：2017年2月16日。第二次世界大戰(zhàn)結束后,財政部結束了外國資金控制管理局,改建立了外國資產(chǎn)控制管理局,專門負責封鎖/凍結受制裁方的資產(chǎn),外國資產(chǎn)控制管理局是美國境內負責監(jiān)管絕大多數(shù)依行政命令以及法律規(guī)定所發(fā)起的經(jīng)濟制裁,包括交易限制以及財產(chǎn)封鎖/凍結,外國資產(chǎn)控制管理局并且負責所有經(jīng)濟制裁項目的實行和監(jiān)督,包括調查經(jīng)濟制裁的違反,以及對違反者發(fā)動民刑事的懲罰。②David Cortright and George Lopez.Smart Sanctions：Targeting Statecraft.1st edition.USA：Rowman&Littlefield Publishers,Inc.,2002：72.

外國資產(chǎn)控制管理局監(jiān)督執(zhí)行的各個經(jīng)濟制裁項目,具體都規(guī)定在聯(lián)邦法規(guī)第五章中,③31 C.F.R.Chapter V.而根據(jù)各個經(jīng)濟制裁項目的不同,受制裁方的判定標準、經(jīng)濟制裁的限制內容以及違反效果也應按照相對應的制裁項目內容個別判斷之④文章以較為大眾熟悉的恐怖主義相關的經(jīng)濟制裁項目作為主要舉例說明,若其他經(jīng)濟制裁項目有較為特殊或不同之處亦會額外補充之。。

(一)受制裁方

受制裁方的認定標準會因為經(jīng)濟制裁項目的不同,而有定義上的區(qū)別,以全球特定恐怖分子的制裁項目為例,所謂的全球特定恐怖分子的定義,按照法律的規(guī)定,是指任何行政命令第13224號指定的全球特定恐怖分子外,及其他經(jīng)外國資產(chǎn)控制管理局、國務卿、國土安全局以及司法部長商議后作出的決定,認定該外國組織或外國個人已經(jīng)對美國造成恐怖主義的威脅或是很有可能對美國造成恐怖主義的威脅,進而影響到美國國民安全、國家安全、外交政策以及美國經(jīng)濟者,都會被認定為全球特定恐怖分子。⑤31 C.F.R.§594.201(a)(2).再者,如果任何外國組織或外國個人,經(jīng)外國資產(chǎn)控制管理局、國務卿和國土安全局以及司法部長商議后認定,是全球特定恐怖分子所持有、控制或為全球特定恐怖分子的代理人,也應被認定為全球特定恐怖分子。⑥31 C.F.R.§594.201(a)(3).最后,經(jīng)外國資產(chǎn)控制管理局、國務卿和國土安全局以及司法部長商議后認定,若有任何外國組織或外國個人協(xié)助、贊助、提供財政或技術支持,或是提供金融及其他服務,用以支持威脅美國國民安全、國家安全、外交政策以及美國經(jīng)濟的恐怖活動,也應被認為是全球特定恐怖分子。⑦31 C.F.R.§594.201(a)(4).為了避免有任何行為規(guī)范上的漏洞,本條還有一個概括條款,也就是任何人只要和本條定義的受制裁方有牽連時,也是全球特定恐怖分子。而本條所稱的恐怖主義是指：任何行為牽涉到暴力行為或是造成人身、財產(chǎn)或公共建設的危險,且其目的明顯是恐嚇或脅迫一般社會大眾、借著恐嚇或脅迫影響政府的政策,或是借著大規(guī)模的毀滅行動、暗殺、綁架或是脅持人質影響政府的行為。①31 C.F.R.§594.311.

除了全球特定恐怖分子的制裁項目以外,以另一個特定恐怖分子(specially designated terrorist)的制裁項目為例,按照法律的規(guī)定,是指任何行政命令第12947號指定的特定恐怖分子外,其他經(jīng)外國資產(chǎn)控制管理局、國務卿以及司法部長協(xié)調商議后作出的決定,認定該外國組織或外國個人已經(jīng)破壞或意圖破壞或影響中東和平進程,應被認定為特定恐怖分子。②31 C.F.R.§595.311.任何外國組織或外國個人協(xié)助、贊助、提供財政或技術支持,或是提供金融及其他服務用以破壞或意圖破壞或影響中東和平進程,以及任何外國組織或外國個人,是特定恐怖分子所持有、控制或為特定恐怖分子的代理人,也應被認定為特定恐怖分子。

(二)誰要遵守經(jīng)濟制裁

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項目,對于哪些人要遵守經(jīng)濟制裁的規(guī)定都是相同的。③31 C.F.R.§594.315以及31 C.F.R.§595.315.所謂的美國人指的是美國公民、擁有美國永久居留權的外國人、依據(jù)美國法成立的組織、受美國法管轄的組織,且包括其境外分公司,以及任何在美國境內的人。

總結法規(guī)的定義可以得出只要是美國公民或擁有美國永久居留權的外國人,無論是否在美國境內,都必須要遵守美國的經(jīng)濟制裁；依據(jù)美國法成立的美國公司及其境外的分公司(即使是依據(jù)他國內國法成立),也必須遵守美國經(jīng)濟制裁；以及任何組織或個人,無論其國籍,只要是行為當時是在美國境內,也必須遵守美國經(jīng)濟制裁。因此前述的美國人持有或控制,任何全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的財產(chǎn)時,該美國人都必須要遵守美國經(jīng)濟制裁的限制,封鎖/凍結受制裁方的財產(chǎn)并且禁止與其交易④31 C.F.R.§594.201(a)以及31 C.F.R.§595.201(a).。

以補充古巴經(jīng)濟制裁項目⑤31 C.F.R.§515.329.的規(guī)定為例,該項目對于應遵守經(jīng)濟制裁的對象涵蓋范圍更廣,除了上述的范圍外,還包括了任何組織,無論該組織是在何地成立或是有否在美國境內進行業(yè)務往來,只要該組織是受美國人所擁有或控制,也都必須遵守對古巴的經(jīng)濟制裁。

(三)經(jīng)濟制裁的制裁內容

在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項目中,對于經(jīng)濟制裁的制裁內容是相同的。①31 C.F.R.§594.204以及31 C.F.R.§595.204.除了經(jīng)美國政府授權外,即使美國人和受制裁方于經(jīng)濟制裁決定生效前就簽有合約,任何美國人皆不得和全球特定恐怖分子或特定恐怖分子進行任何生意,包括但不限于：禁止一切進出口、禁止捐獻或提供任何資金、商品、服務或是任何有助于恐怖分子進行恐怖主義的物資；美國人不得接受任何資金、商品、服務的捐獻或是供給或是任何有助于恐怖分子進行恐怖主義的物資。

為了避免經(jīng)濟制裁執(zhí)行上的漏洞而影響到經(jīng)濟制裁的效果,這兩個制裁項目都有對所謂的“不作為犯”“共犯”或是“未遂犯的著手”作出規(guī)范。在全球特定恐怖分子的制裁項目中,②31 C.F.R.§594.205.美國人以任何回避、避免、以回避或避免為目的的手法逃避經(jīng)濟制裁的限制,或是企圖違反經(jīng)濟制裁的限制,以及為了違反經(jīng)濟制裁的限制而共謀,都屬經(jīng)濟制裁的違反。在特定恐怖分子的制裁項目中③31 C.F.R.§595.205.,則是規(guī)定任何的交易,如果是以回避或避免為目的、造成回避或避免的影響,或是幫助回避或避免經(jīng)濟制裁的遵守,或是企圖違反經(jīng)濟制裁的限制,以及為了違反經(jīng)濟制裁的限制而共謀,皆屬經(jīng)濟制裁的違反。

(四)何謂受制裁方的財產(chǎn)

所謂受制裁方的財產(chǎn),在全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項目中,定義是完全相同的,指的是被指定為全球特定恐怖分子的個人或組織其所擁有的銀行賬號、財產(chǎn)以及財產(chǎn)所生利益,④31 C.F.R.§594.301以及31 C.F.R.§595.301.財產(chǎn)包括直接、間接、有形、無形或共有財產(chǎn)等一切財產(chǎn),⑤31 C.F.R.§594.306以及31 C.F.R.§595.307.財產(chǎn)所生利益的范圍也非常的廣,⑥31 C.F.R.§594.309以及31 C.F.R.§595.310.包括任何現(xiàn)在、未來以及或有利益。

(五)違反經(jīng)濟制裁的后果

違反全球特定恐怖分子以及特定恐怖分子的制裁項目,后果是一樣的,兩個制裁項目的違反⑦31 C.F.R.§594.701以及31 C.F.R.§595.701.都準用《國際緊急經(jīng)濟權力法》的規(guī)定⑧50 U.S.C.§1705.,任何違反經(jīng)濟制裁管制的美國組織或美國人,民事上得處以罰金(兩者取其高)25萬美元以下或是該違反經(jīng)濟制裁管制的主要交易金額的兩倍；刑事責任則為刑事罰金100萬美元以下,且違反經(jīng)濟制裁管制的自然人還可以被處以20年以下的有期徒刑。

若違反的是《與敵國貿易法》(該法目前也僅存于對古巴的經(jīng)濟制裁),按照法律規(guī)定①50 U.S.C.app.§16.,違反的法律效果為民事罰金65000美元以下；組織違反的刑事責任則為罰金100萬美元以下,若是組織內的主管、董事或代理人故意或有意違反者,處10萬美元以下及10年以下有期徒刑,若違反經(jīng)濟制裁管制的自然人則為美金10萬元以下、以及處以10年以下的有期徒刑；除了上述的民刑事責任外,在財政部的行政裁量考慮下,財產(chǎn)、資金、文件、物品、船只、設備等,也可能會被美國政府沒收。另外,若有法條規(guī)定加重之情事發(fā)生,②18 U.S.C.§3571.如違反經(jīng)濟制裁的限制而造成他人死亡結果,則法院得加重其刑事罰金為個人25萬美元以下,組織為100萬美元以下。

以補充全球毒梟經(jīng)濟制裁項目(foreign narcotics kingpin sanction)為例,考慮毒梟的犯罪特性、手法及其不法獲利的高所得,所以違反該項經(jīng)濟制裁管制的罰金金額相對非常地高,③31 C.F.R.§598.701.民事罰金為不超過175萬美元；組織的形式罰金則為不高于1000萬美元,組織內的主管、董事或代理人故意或有意違反者處以500萬美元以下之罰金及30年以下之有期徒刑,且該法亦有規(guī)定重大情節(jié)得加重刑罰。④18 U.S.C.§3571.。

五、受制裁方應如何救濟：指定制裁名單的除名

如果遭到外國資產(chǎn)控制管理局認定為恐怖分子,或是按照其他制裁項目決定該個人或組織須受到經(jīng)濟制裁,外國資產(chǎn)控制管理局得將該個人/組織指名放入指定制裁名單。法律規(guī)定被指名的受制裁方,可以向外國資產(chǎn)控制管理局提交理由或證據(jù),證明該局的指名決定基礎并不充分,且如果受制裁方認為有補救的步驟可以“推翻”外國資產(chǎn)控制管理局的決定,受制裁方可以向該局提出建議,比如說受制裁方可以向該局提出,已經(jīng)從受制裁的組織中辭職,則外國資產(chǎn)控制管理局可能就會認定沒有繼續(xù)指名的必要,而將受制裁方除名。⑤31 C.F.R.§501.807(a).

在審查受制裁方的除名要求時,為了澄清或證實受制裁方的主張,外國資產(chǎn)控制管理局可以要求受制裁方再提交額外的信息。⑥31 C.F.R.§501.807(b).受制裁方亦可以向外國資產(chǎn)控制管理局要求會面,但是該局并沒有答應的義務。⑦31 C.F.R.§501.807(c).依照現(xiàn)在的程序,受制裁方并沒有權利要求外國資產(chǎn)控制管理局和受制裁方進行任何會面、舉行聽證會,也沒有權利對外國資產(chǎn)控制管理局主張審訊或檢視證據(jù)的權利。

外國資產(chǎn)控制管理局審議完受制裁方除名化的請求后,按照法律,該局必須提供受制裁方一個書面的決定,告知受制裁方,其要求除名的請求是否被接受。①31 C.F.R.§501.807(d).由于法律只要求外國資產(chǎn)控制管理局告知受制裁方其決定的結果,外國資產(chǎn)控制管理局并沒有提出說明或解釋的義務,所以受制裁方也往往不知道該局的心證過程、該局是依據(jù)何種的證據(jù)作出決定,以及是否有哪些反證可以提出抗辯。法律并未規(guī)定外國資產(chǎn)控制管理局需要在幾日內回復受制裁方的除名要求,因此受制裁方也只能無止盡的等待該局的回復決定。

受制裁方按照法律規(guī)定,必須先向外國資產(chǎn)控制管理局的指名決定提出除名化的請求,如果請求失敗,受制裁方才能向聯(lián)邦法院請求法院判決。②31 C.F.R.§501.807.外國資產(chǎn)控制管理局作為一個行政機關,司法體系審查其決定的合法性時,司法體系必須遵守《行政程序法》(Administrative Procedure Act,APA)的規(guī)定③5 U.S.C.§706.,而依照該法的規(guī)定,行政機關有權力依據(jù)行政紀錄解決事實上的爭議,④5 U.S.C.§554.也就是外國資產(chǎn)控制管理局有權力依據(jù)其搜集到的行政紀錄,比如證人的證詞或是監(jiān)聽報告,判斷受制裁方事實上到底是否為恐怖分子,因而要放入指定制裁名單中。

但相反的,司法體系在審查行政機關的決定時,僅能就該行政機關在作出決定時,所搜集到的行政紀錄是否足以正當化該決定⑤Securities and Exchange Commission v.Chenery Corporation,318 U.S.80(1943).,作為司法審查的根據(jù)。依據(jù)《行政程序法》,如果行政機關的決定是武斷地、任意地、濫用裁量權或是違反法律的,法院應將行政機關的決定認定為違法并且駁回該決定。⑥5 U.S.C.§706(2)(A).司法審查在判斷行政機關決定時,美國最高法院在Motor Veh.Mfrs.Ass’n v.State Farm Ins.案中闡明司法審查的審查標準⑦Motor Vehicle Manufacturers Association of the United States,Inc.v.State Farm Mutual Automobile Insurance Co.,463 U.S.29(1983).,法院須縮小其審查范圍,法院并不是要以法院判決去取代行政機關的行政決定。且該案中最高法院進一步指示,行政機關的行政決定享有合法推定原則,也就是說除非有相反證據(jù),否則原則上推定行政機關的決定符合其法定權限,并且法院在審判過程中探究案件事實時,必須要徹底且慎重,司法介入審查行政機關決定時應相對限縮⑧Citizens to Preserve Overton Park v.Volpe,401 U.S.402(1971).,從以上的司法審查見解可以得知,司法審查對于行政機關的行政決定,是非常尊重的,由于達到《行政程序法》的高門坎規(guī)定實屬不易,所以大部分外國資產(chǎn)控制管理局的指名決定,都會通過司法審查。

受制裁方為外國人時的司法審查標準受限于篇幅限制,僅以本案例作為介紹。

“People’s Mojahedin Organization of Iran”和 “National Council of Resistance of Iran”是一連串三次的訴訟案件①三次訴訟先后分別為：People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999),National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001)以及 People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,原告伊朗人民圣戰(zhàn)組織People’s Mojahedin Organization of Iran(以下簡稱PMOI),在1997年、1999年以及2001年連續(xù)遭到美國國務院依據(jù)《反恐與有效死刑法》三次指名為外國恐怖組織,在第二次的指名時,由于國務院主張伊朗反抗力量全國議會National Council of Resistance of Iran(以下簡稱NCRI)是PMOI的分身,所以NCRI也一同遭到第二次及第三次的指名,PMOI三次和NCRI兩次的指名都向美國法院起訴要求司法審查,主張其美國憲法第五修正案的正當法律程序遭到國務院的違反。

在第一次的指名時,是基于1993年美國情報局的情報,指出PMOI是最大且最活躍的反政府組織,該組織最主要的宗旨是推翻現(xiàn)有的伊朗政權,并且建立自己的共和國,PMOI一向以恐怖主義和暴力手段實現(xiàn)其政治上的主張聞名,自從20世紀60年代成立后,PMOI受到伊斯蘭教的影響,一直參與對抗西方文化活動,PMOI為了達到其目的,計劃暗殺至少6名美國公民、計劃接管美國大使館以及反對釋放受挾持的美國公民。在1972年時,PMOI在德黑蘭、伊朗境內的美國小區(qū)、可口可樂以及通用汽車辦公室等地引爆了至少12次以上的定時炸彈；1972—1975年,PMOI繼續(xù)使用炸彈攻擊美國公司以及英國組織,由于PMOI開始將目標轉回伊境境內的恐怖活動加上伊朗政府對其進行鎮(zhèn)壓,自20世紀80年代起,PMOI漸漸停止活動；于1987年,PMOI成立了伊朗民族解放軍(National Liberation Army of Iran,以下簡稱NLA),NLA主要活動范圍為伊拉克東部至伊朗及伊拉克邊境中部。1992年,PMOI利用其在美國、加拿大、德國、法國、英國、瑞士、荷蘭、瑞典、挪威、丹麥以及澳洲的支持者,同時攻擊伊朗大使館以及軍事駐地。1994年,通過美國路透社以及英國BBC報導,PMOI主張其戰(zhàn)士攻擊并癱瘓了伊朗北部古澤斯坦省的14條油管,以及3月間在伊朗境內發(fā)生的25件攻擊事件。PMOI在歐洲、北美、中東以及澳洲都有辦公室和員工,辦公室主要是用來募集民間的捐款,尤其是那些流亡在外的伊朗人。

遭到第一次指名后,PMOI遂向美國法院主張國務院的指名①People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,182 F.3d 17(1999).,沒有提供通知也沒有提供答辯的機會,違反了PMOI美國憲法第五修正案的正當法律程序。但是本案法院認為PMOI無法主張美國憲法的適用,因為PMOI是外國組織,沒有財產(chǎn)在美國遭到封鎖/凍結、也沒有存在于美國,所以無法主張美國憲法的保護。本案法院再進一步表示,由于PMOI沒有美國憲法的保護,只能主張《反恐與有效死刑法》中法條賦予的權利,按照該法對外國恐怖組織的定義：第一,該組織必須為外國組織；第二,該外國組織從事法條定義的恐怖行為；第三,該恐怖行為造成美國國家安全或美國人安全的威脅。

即使本案法院直接承認,國務院在提交數(shù)據(jù)說明PMOI有進行法條定義的恐怖行為時,并未有實質的證據(jù)證明國務院的主張,但是只要證據(jù)可以顯示PMOI為了達到其政治目的而進行炸彈或是殺戮,本案法院認為只要有一件事發(fā)生,PMOI就是外國恐怖組織,法院認為,即使國務院依賴的基礎是完全的傳聞證據(jù)、證據(jù)也未經(jīng)過PMOI的反證、PMOI也沒有被提供答辯的機會,但是法院的角色,就只是審查確認國務院是否有足夠的訊息支持其作出指名的決定,且國務院并未被禁止使用傳聞證據(jù),有鑒于國務院信息的來由,即使國務院的決定可能是錯的,這也不是法院能決定的領域,法院不對國務院的指名決定進行實質審查,只要有足夠證據(jù)可以合理支持國務院的指名決定即為已足。由于PMOI并不是和美國有實質連結的外國組織,所以無法主張美國憲法的保護,國務院的指名沒有違反《行政程序法》的規(guī)定,所以法院維持PMOI第一次的指名決定維持。

接著于1999年,PMOI受到國務院第二次指名為外國恐怖組織,與PMOI一起被同時指名為外國恐怖組織的還有NCRI,國務院指名NCRI的理由是國務院認定NCRI是PMOI的分身,PMOI遂和NCRI一起向美國法院主張國務院的指名,②National Council of Resistance of Iran v.Department of State,251 F.3d 192(2001).由于并未提供通知以及聽證答辯的機會,所以違反了憲法第五修正案的正當法律程序。

雖然在第一次指名時,法院認定PMOI為外國組織,沒有美國憲法的保障駁回了PMOI的違憲主張,但是和前次情況不同的是,這次和PMOI一起被指名的NCRI,據(jù)政府的指名理由是“NCRI為PMOI的分身”,所以本案法院認為,如果NCRI在本案中被認定為存在于美國的外國組織,則由于NCRI是PMOI的分身,所以PMOI也會被視為存在于美國的外國組織,而得以主張美國憲法的保護。法院表示,在認定外國組織存在于美國時,法院不去探究實質連結的程度,相反的,只要法院認為依據(jù)整體的證據(jù)考慮,NCRI可以合理的主張其在美國管轄范圍內并且有實質連結,即可以主張美國憲法的保護,NCRI在華盛頓特區(qū)的全國記者大樓設有辦公室,是明顯公開的存在,且在美國銀行也有小額存款,所以法院認定NCRI是和美國有實質連結,存在于美國的外國組織,因此可以主張美國憲法的保護,而既然NCRI為PMOI的分身,所以當NCRI被認為是存在于美國的外國組織,同樣的,PMOI也因此被認定為存在于美國的外國組織。法院亦進一步表示,當外國組織在美國境內所持有的財產(chǎn)可能因為政府的干預而受到威脅時,該外國組織可以主張憲法的保護。

在認定PMOI和NCRI可以主張美國憲法保護后,法院接著判斷國務院是否有違反其正當法律程序。法院認為：第一,一旦被指名為外國恐怖組織,資產(chǎn)就會被凍結,美國政府有權利禁止該組織的成員入境,以及禁止任何美國國民資助外國恐怖組織,政府的指名的確有剝奪PMOI和NCRI的財產(chǎn)利益。第二,在判斷怎樣的正當法律程序該提供給人民時,是一個彈性的考慮,正當法律程序必須取決于具體的事實情況決定要給予怎樣的正當程序,所以法院下一步考慮何時要給予正當法律程序以及怎樣的程序是正當。

本案法院認為,判斷何時給予正當法律程序時,應該要考慮事前通知或事后通知兩者間,哪一個時點會讓正當法律程序最有效的發(fā)揮,國務院主張,如果事前通知,會影響到職務執(zhí)行的成效并且影響到外交政策的實行和國家安全。法院表示同意國務院的主張,事前通知外國恐怖組織告知其將要被指名,并且附上指名的非機密原因及證據(jù),即使該原因和證據(jù)并非機密,但是對于外國恐怖組織來說,這些原因和證據(jù)可能還是揭露了情報來源,所以法院也理解事前的通知可能會造成的影響,且法院也并非要求國務院不能保持機密信息的機密性,但是在本案的訴訟過程中,法院認定國務院并未善盡舉證義務,國務院沒有舉證證明無法提供PMOI及NCRI事前通知的原因,所以法院仍認定國務院違反了PMOI及NCRI的正當法律程序。

正當法律程序的核心要求就是提供有意義的通知和答辯機會,基于上述理由,法院認為,在沒有其他證據(jù)證明國務院有正當理由不提供事前通知的情況下,國務院在指名之前就必須要通知調查對象,讓該調查對象知道可能即將被指名為外國恐怖組織,在不揭露機密信息的情況下,國務院必須要附上該調查對象即將被指名的原因,并且讓該調查對象有機會可以提出反證的證明和答辯的機會。本案法院亦進一步表示,雖然沒有理由去推斷PMOI和NCRI有辦法提出足夠的反證,使國務院可以改變其指名的決定,但是在沒有正當法律程序的保護下,法院不可以去反推PMOI和NCRI無法提供足夠的反證。

雖然PMOI和NCRI的正當法律程序遭到違反,法院應將該指名予以撤回,但是法院表示外國恐怖組織的指名是國家安全和外交政策的領域,①本案判決決定時為6月8號。所以本案法院不撤回指名,但是國務院應該要提供PMOI和NCRI答辯并且提交反證的機會,再由國務院重新審議該指名的決定。

2001年,PMOI和NCRI又第三度被國務院指名為外國恐怖組織,PMOI和NCRI主張國務院使用非公開的機密信息,是違反其正當法律程序②People’s Mojahedin Organization of Iran v.United States Department of State,327 F.3d 1238(2003).,但法院予以拒絕,法院認為國務院只要認定PMOI和NCRI有符合法條對外國恐怖分子的定義：第一,該組織必須為外國組織；第二,該外國組織從事法條定義的恐怖活動；第三,該恐怖活動造成美國國家安全或美國人民安全的威脅,國務院就有權利指定其為外國恐怖組織。再加上,本案法院認定在第二次指名的判決中,該案法院已經(jīng)指定了國務院應提供的正當法律程序,也就是在指名外國恐怖組織前提供通知給該組織,并且提供該組織有意義的答辯機會(包括適當?shù)臅r機以及方式),而證據(jù)顯示國務院已遵守法院指示,本案法院表示,第二次指名的法院已提供正當法律程序的指示,且國務院也已照做,所以PMOI和NCRI第三次被指名的決定并沒有正當法律程序的疑義,國務院的第三次指名決定維持。

結 語

當外國人/組織在面對外國資產(chǎn)控制管理局的經(jīng)濟制裁指名時,除了依照法律規(guī)定請該局重新審議外,可以尋求司法體系的審查,但是要能贏得司法審查可能性的前提,必須是該外國人/組織可以建立和美國間的實質連結,方得以主張美國憲法的保護。美國憲法是一切法律的最高指導原則,美國境內的任何法律都不能與之相違背,如果有憲法的保護作為請求權基礎,外國人/組織的勝算會高上許多,否則如果沒有美國憲法的保護,最后結局就會像是PMOI第一次被指名的結局一樣,沒有憲法的主張保護,外國人/組織只能主張法條的權利,如果回歸到法條的適用,只要政府的指名決定沒有到《行政程序法》的武斷、任意、濫用裁量權或是違反法律,政府的指名決定都會通過司法審查。

以POMI第二次被指名案例為例,在同樣的事實背景下,第一次被指名時,由于和美國沒有實質關聯(lián)所以無法主張憲法保護,只要外國資產(chǎn)控制管理局的指名決定有合理基礎,該指名決定就不會被法院廢棄；但是當PMOI第二次被指名時,由于得以主張美國憲法的保護,第二次的指名決定就被法院認定違反其正當法律程序,法院指示外國資產(chǎn)控制管理局必須在符合正當法律的情形下,才能指名,比方說應給予在調查中尚未被指名的組織事前通知,PMOI的指名案,充分地說明外國人/組織能不能主張憲法保護,最終結果有可能是天差地別。

受制裁方為美國人/組織時,至少還有美國憲法的保護可以與外國資產(chǎn)控制管理局對抗,當受制裁方為外國人/組織,而該外國人/組織又無法建立和美國有實質連結,則僅剩的就是法條上的權利,因為法院推翻政府指名決定的高門坎,所以當剩下的只有法條權利時,受制裁方幾乎難以成功挑戰(zhàn)政府的指名。

畢竟經(jīng)濟制裁作為取代武力威脅以外最有效的外交手段,要求美國政府不采取經(jīng)濟制裁無異于緣木求魚,但也正是基于這樣的立場,美國政府有義務要將經(jīng)濟制裁衍生的問題減低到最小,美國政府必須將外國資產(chǎn)控制管理局的指名程序和實質認定標準規(guī)定清楚,包括一切相關的救濟程序,畢竟并不是所有受制裁的外國人/組織都可以主張美國憲法的保護,一套制度的適用,不應該在不同主體的適用保護程度上產(chǎn)生如此大的差別,尤其經(jīng)濟制裁給受制裁方帶來的效果是深遠且劇烈的,必須更加審慎為之。