渤海溢油污染防控管理制度研究

王建新凌欣

（1.天津青年職業(yè)學院天津300000；2.天津財經(jīng)大學天津300000）

渤海溢油污染防控管理制度研究

王建新1凌欣2

（1.天津青年職業(yè)學院天津300000；2.天津財經(jīng)大學天津300000）

現(xiàn)行立法已建立了溢油應(yīng)急計劃制定備案制度、船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度、海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急反應(yīng)制度、溢油損害賠償制度等溢油管理制度。這些制度在渤海溢油管理中發(fā)揮了重要的作用。但現(xiàn)行制度仍存在區(qū)域海上溢油應(yīng)急處置機制不完善、溢油預(yù)防制度不完善、缺乏具體的責任要求等不足。渤海油氣資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱卻溢油事故高發(fā)，還需進一步完善渤海溢油污染應(yīng)急處置區(qū)域聯(lián)動機制、建立和完善溢油污染應(yīng)急處置評估制度、完善溢油監(jiān)測監(jiān)視制度等專門的渤海溢油管理制度。

渤海溢油防控制度

隨著渤海海上石油運輸與油氣勘探開發(fā)的發(fā)展，海上溢油事故頻發(fā)，成為嚴重破壞渤海生態(tài)的主要因素之一。近年來，渤海發(fā)生了諸如“塔斯曼?！碧栍洼喴缬褪录⒖捣?9-3油氣田溢油事件等，引起了人們對渤海管理的關(guān)注。渤海油氣資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱，卻溢油事故高發(fā)，使如何防控溢油損害成為渤海管理中的重要課題。

一、中國現(xiàn)行溢油防控管理制度

通過對適用于渤海管理的國家立法、環(huán)渤海地方立法等文獻的梳理，現(xiàn)行溢油預(yù)防和控制的制度主要有溢油應(yīng)急計劃制定備案制度、海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度、船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度、海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急反應(yīng)制度、溢油損害賠償制度等。

（一）溢油應(yīng)急計劃制定備案制度

溢油應(yīng)急計劃制定備案制度是有關(guān)部門和企業(yè)依照法律規(guī)定，編制溢油應(yīng)急計劃并報相關(guān)部門備案的制度。《海洋環(huán)境保護法》第十八條規(guī)定，國家海洋行政主管部門負責制定全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃，報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門備案。國家海事行政主管部門負責制定全國船舶重大海上溢油污染事故應(yīng)急計劃，報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門備案?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》（2013年）第五十四條修改為：“勘探開發(fā)海洋石油，必須按有關(guān)規(guī)定編制溢油應(yīng)急計劃，報國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構(gòu)備案?！?/p>

溢油應(yīng)急計劃主要包括平臺作業(yè)情況及海域環(huán)境資源狀況、溢油風險分析、溢油應(yīng)急能力等方面的內(nèi)容。該制度明確了海洋、海事等部門編制溢油應(yīng)急計劃的職責分工以及相關(guān)企業(yè)編制應(yīng)急計劃的義務(wù)，其主要功能是有利于溢油事故發(fā)生后能夠采取緊急行動和有效措施，避免損害進一步擴大；同時，備案的要求可以督促企業(yè)制定和完善溢油應(yīng)急計劃、強化企業(yè)環(huán)境保護責任。

（二）海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度

海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度是環(huán)境影響評價和三同時制度在海洋石油勘探開發(fā)工程中的體現(xiàn)和應(yīng)用。《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》第四條提出了環(huán)境影響評價的要求，即企業(yè)或作業(yè)者在編制油（氣）田總體開發(fā)方案的同時，必須編制海洋環(huán)境影響報告書，并報相關(guān)部門審批。該《條例》第五條明確了海洋環(huán)境影響報告書的內(nèi)容?！逗Ｑ笫烷_發(fā)工程環(huán)境影響評價管理程序》明確要求，企業(yè)或作業(yè)者在編制油氣田總體開發(fā)方案的同時，應(yīng)當以委托或公開招標方式選擇環(huán)評單位，對海洋石油開發(fā)工程進行環(huán)境影響評價。并對環(huán)境影響評價的審查、批準、備案等具體的管理程序作了詳細規(guī)定?！逗Ｑ笫桶踩a(chǎn)規(guī)定》規(guī)定了相關(guān)部門應(yīng)當監(jiān)督檢查海洋石油建設(shè)項目生產(chǎn)設(shè)施“三同時”情況。環(huán)境影響評價和三同時制度相銜接，共同貫穿于海洋石油勘探開發(fā)工程中，構(gòu)成預(yù)防海洋石油勘探開發(fā)溢油污染的重要制度。

（三）船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度

船舶及其有關(guān)作業(yè)活動中，可能發(fā)生油類、油性混合物和其他有毒有害物質(zhì)泄漏造成海洋環(huán)境污染事故。為避免損失擴大，我國實行船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度。《海洋環(huán)境保護法》第六十九條規(guī)定：“裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計劃，并配備相應(yīng)的溢油污染應(yīng)急設(shè)備和器材”，對船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)并沒有詳細的規(guī)定?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》建立了船舶污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度，主要內(nèi)容包括：（1）船舶污染事故等級分類。①（2）采取應(yīng)急措施和報告的義務(wù)。②（3）事故應(yīng)急指揮機構(gòu)的地位、作用以及成立機制。（4）相關(guān)管理部門的應(yīng)急處置要求。綜上，船舶溢油污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度對應(yīng)急預(yù)案的制定、事故應(yīng)急指揮機構(gòu)、事故報告的程序和內(nèi)容、各級相關(guān)管理部門的應(yīng)急處置工作等都有明確詳細的規(guī)定，有利于在船舶溢油污染事故發(fā)生后相關(guān)主體共同及時有效應(yīng)對，將污染可能造成的危害降到最低。

（四）海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急反應(yīng)制度

溢油事故一旦發(fā)生對海洋環(huán)境的影響是極大的，所以在溢油事故發(fā)生后應(yīng)立即啟動溢油應(yīng)急機制?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》及其實施辦法詳細規(guī)定了重大油污事故處理辦法、發(fā)生溢油事故時的處理措施等，比如“企業(yè)、事業(yè)單位及作業(yè)者在作業(yè)中發(fā)生溢油、漏油等污染事故，應(yīng)迅速采取圍油、回收油的措施，控制、減輕和消除污染。發(fā)生大量溢油、漏油和井噴等重大油污染事故，應(yīng)立即報告主管部門，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受主管部門的調(diào)查處理”。在溢油應(yīng)急反應(yīng)方面，船舶污染事故應(yīng)急反應(yīng)制度內(nèi)容完整具體，而海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急反應(yīng)制度的規(guī)定則相對薄弱。

（五）溢油損害賠償制度

《海洋環(huán)境保護法》專門對船舶油污損害賠償作了規(guī)定，第六十六條規(guī)定了國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。第九十條則對賠償主體和索賠主體作了規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應(yīng)當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第：者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ旱诙稳珖嫱馍淌潞Ｊ聦徟泄ぷ鲿h紀要》第一百四十六條規(guī)定：“《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》授權(quán)的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，有權(quán)在授權(quán)范圍內(nèi)代表國家，就船舶油污造成的海洋環(huán)境損失向油污責任人提起訴訟?！边@些規(guī)定奠定了油污海洋生態(tài)損害賠償之訴的法律基礎(chǔ)。《海洋環(huán)境保護法》關(guān)于船舶污染事故損害賠償制度的規(guī)定比較原則，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》在第七章對“船舶污染事故損害賠償”進行了專門規(guī)定。

二、現(xiàn)行溢油防控管理制度評析

現(xiàn)行立法已經(jīng)建立了溢油管理制度，主要內(nèi)容涉及溢油的事前預(yù)防、事中應(yīng)急和事后賠償?shù)闹贫?，這些制度在渤海溢油管理中發(fā)揮了重要的作用。但是面對渤海高發(fā)的溢油事故以及溢油風險，這些制度也表現(xiàn)出了一些不夠完善的方面。

第一，缺乏具體的責任要求。政府部門、企業(yè)等都是預(yù)防溢油污染的責任主體。從現(xiàn)行有關(guān)溢油預(yù)防、應(yīng)急制度的立法來看，內(nèi)容涉及到溢油計劃的編制、事故的報告、控制污染的措施等方面，相關(guān)規(guī)定比較原則。在預(yù)防責任方面，對沿海地方政府及其相關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)的預(yù)防責任以及應(yīng)承擔的法律責任規(guī)定等缺乏具體的要求。

第二，溢油預(yù)防制度不完善。雖然我國立法已有溢油預(yù)防和應(yīng)急制度，但是從這些該制度的梳理來看，還需進一步完善。尤其是對企業(yè)、政府及其相關(guān)部門的預(yù)防責任，以及溢油污染事故處理負責機制等。

第三，區(qū)域海上溢油應(yīng)急處置機制不完善。現(xiàn)行制度缺乏環(huán)渤海不同行政地區(qū)的溢油應(yīng)急處置聯(lián)動機制，溢油應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況等信息的區(qū)域共享機制不完善等，這些不利于各項溢油應(yīng)急措施的落實，在一定程度會影響溢油應(yīng)急處置的效率。

《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃(2008—2020)》認為，“除溢油風險外，海上污染源基本得到控制”③。顯然，渤海海上污染的主要威脅來自于溢油風險。因此，為防控渤海溢油污染我們還需進一步完善專門的渤海溢油管理制度。

三、進一步完善渤海溢油防控管理制度

（一）完善渤海溢油污染應(yīng)急處置區(qū)域聯(lián)動機制

當發(fā)生海上溢油污染時，僅依靠某一行政區(qū)的應(yīng)急反應(yīng)，對保護遭受溢油污染的整個海域的生態(tài)環(huán)境是力不從心的，所以應(yīng)依據(jù)區(qū)域海洋管理理念，建立和完善海上溢油污染應(yīng)急處置區(qū)域聯(lián)動機制。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)來組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管渤海溢油污染應(yīng)急處置工作，并明確環(huán)渤海各行政區(qū)溢油應(yīng)急責任以保障實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。

（二）完善溢油監(jiān)視監(jiān)測制度

完善溢油監(jiān)視監(jiān)測制度，主要是完善政府相關(guān)部門的溢油事故監(jiān)測和日常監(jiān)管制度。沿海地方各級人民政府負有保護海洋生態(tài)的責任，其所屬的環(huán)境保護主管部門和海洋環(huán)境管理部門等部門應(yīng)各司其職，建立海域監(jiān)視監(jiān)測體系，對事故多發(fā)海域進行全面全時監(jiān)管。針對可能發(fā)生溢油的源頭，各部門按照各自的職責范圍加強日常監(jiān)管。

（三）完善溢油事故報告并減輕危害制度

溢油事故報告并減輕危害制度，在這里包括生產(chǎn)單位和溢油事故所在的渤海地區(qū)地方人民政府的溢油事故報告并減輕危害制度。企業(yè)在生產(chǎn)過程中發(fā)生溢油事故的，應(yīng)當立即向當?shù)厝嗣裾鞴懿块T報告，并立即采取救治措施。這里需要強調(diào)的是企業(yè)應(yīng)采取一切有效措施查源堵漏清污，徹底消除再次發(fā)生溢油的風險，防止損害的進一步擴大，而不是僅僅采取臨時性、補救性措施。環(huán)渤海地方各級人民政府也負有報告和減輕危害的義務(wù)，當遇有溢油污染事故應(yīng)立即向省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門報告，并采取措施減緩污染危險。

（四）溢油信息公開制度

溢油事故造成海洋環(huán)境污染、海洋資源受損以及海洋生態(tài)服務(wù)功能的損害，涉及到沿海民眾尤其是漁民的切身利益，損害公眾的生態(tài)利益，因此，相關(guān)部門應(yīng)主動、及時、準確、完整的公開溢油事故及其應(yīng)急、預(yù)警、應(yīng)對情況等信息。鑒于溢油損害的不可逆性和后果不可估量性，及時公開溢油事故的信息有利于各方采取緊急措施以降低損失。因此，相關(guān)部門應(yīng)在合理時間內(nèi)迅速公開信息，不得遲延，否則環(huán)境信息的作用將會大打折扣。同時，準確、完整的環(huán)境信息，可以使公眾對溢油事故所造成的環(huán)境影響有全面的了解，加強對政府部門和企業(yè)行為的監(jiān)督力，有助于促進企業(yè)和政府部門積極采取有效措施防止損害的進一步擴大。所以，發(fā)生溢油事故后，政府及有關(guān)部門應(yīng)及時公布預(yù)警信息和應(yīng)急預(yù)案，并及時發(fā)布海洋溢油擴散等相關(guān)信息。

（五）建立和完善溢油污染應(yīng)急處置評估制度

溢油污染應(yīng)急處置評估應(yīng)在溢油處置工作結(jié)束后，建立溢油污染應(yīng)急處置評估專家小組，由溢油防治、海洋、海事、環(huán)保、漁業(yè)、法律等方面的專家共同組成，對應(yīng)急預(yù)案的問題、溢油應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機構(gòu)的應(yīng)急活動、應(yīng)急管理的信息分析等提出專業(yè)意見，進行評估。通過評估，總結(jié)出溢油污染應(yīng)急處置管理中的經(jīng)驗教訓，提出進一步改進的方案。溢油污染應(yīng)急處置評估的重要意義是實現(xiàn)溢油污染應(yīng)急處置的科學管理。

注釋：

①《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第三十六條。

②《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第三十七條。

③參見《〈渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃（2008-2020）〉內(nèi)容摘要》。

［1］屈維英，郗永年，尹建華.拯救渤海.瞭望新聞周刊［J］.2001（49）.

［2］徐祥民.渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會［J］.法學論壇，2011（4）.

［3］譚好修.預(yù)防油污應(yīng)列入國家公共服務(wù)能力建設(shè)范疇［J］.中國船檢，2011（12）.

［4］凌欣.論海上溢油生態(tài)損害之企業(yè)預(yù)防責任［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2013（3）.

D922.68

A

1007-9106（2017）10-0098-03

*本文為教育部人文社科基金項目“海洋生態(tài)利益與海上溢油生態(tài)損害防控路徑研究”（12YJCZHl25）的階段成果。

王建新（1978—），天津青年職業(yè)學院副教授；凌欣，天津財經(jīng)大學法學院副教授。