政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式法治建設(shè)研究

于海生馬金紅

（1.天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所；2.天津子矜律師事務(wù)所律師天津300000）

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式法治建設(shè)研究

于海生1馬金紅2

（1.天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所；2.天津子矜律師事務(wù)所律師天津300000）

作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)改革創(chuàng)新機(jī)制的PPP模式，在全國(guó)范圍內(nèi)如火如茶展開(kāi)。這種情況下，PPP模式的法治建設(shè)顯得尤為重要。目前我國(guó)調(diào)整PPP模式的法律制度尚不健全，仍然以政策性規(guī)范為主，PPP法律性規(guī)范位階低，法律規(guī)定不清晰，甚至不同規(guī)范性文件之間存在沖突，導(dǎo)致操作層面無(wú)所適從，各地在實(shí)際運(yùn)作中仍會(huì)遇到許多法律障礙。因此，本文剖析了我國(guó)PPP模式法治建設(shè)現(xiàn)狀之不足，并嘗試找到PPP模式法治建設(shè)的有效策略和方法，以確保PPP模式有序健康發(fā)展。

PPP模式法治建設(shè)完善立法

一、PPP模式解析

（一）PPP模式的內(nèi)涵

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，是指政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而與社會(huì)資本建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與供給效率。[1]PPP這種融資模式能有效緩解政府的財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的“雙贏”，同時(shí)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，全國(guó)各省紛紛推介PPP項(xiàng)目，PPP模式成為我國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展公用事業(yè)的不二選擇。近兩年P(guān)PP模式在我國(guó)的應(yīng)用非常廣泛，包括引水灌溉、灘涂治理等水利項(xiàng)目，高速公路、地方鐵路、軌道交通等交通項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、垃圾污水處理、園林綠化等市政公用項(xiàng)目，醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、體育等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，區(qū)域開(kāi)發(fā)、舊城改造等土地開(kāi)發(fā)和保障性住房項(xiàng)目等等。[1]

（二）PPP模式的法律關(guān)系

參與PPP活動(dòng)的主體可以說(shuō)有三類：政府、社會(huì)資本、還有其他利益相關(guān)者，比如有直接利益關(guān)系的最終用戶、公共服務(wù)的消費(fèi)者、為公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、施工單位、提供融資的銀行等。PPP的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是這三類利益主體的互動(dòng)過(guò)程，這個(gè)互動(dòng)過(guò)程一般會(huì)通過(guò)合同來(lái)進(jìn)行。政府和社會(huì)資本之間，簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同。社會(huì)資本為了項(xiàng)目順利完成，與第三方簽訂貨物、服務(wù)以及工程合同；與金融機(jī)構(gòu)簽訂融資類合同；并在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中與消費(fèi)者產(chǎn)生服務(wù)合同。這些合同的簽訂會(huì)產(chǎn)生多種法律關(guān)系，其中最為核心的法律關(guān)系是政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系。

（三）PPP模式的特征

PPP項(xiàng)目三類主體之間，是一種合作伙伴關(guān)系，政府與社會(huì)資本合作，追求項(xiàng)目目標(biāo)的一致性，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。PPP良好的伙伴關(guān)系不僅僅是利益共享，也是風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)。[2]利益共享的理念和機(jī)制有利于保障PPP各參與方的合法權(quán)益和PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，但是PPP模式的利益共享不是簡(jiǎn)單的分享利潤(rùn)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品和服務(wù)，是公益性項(xiàng)目，這決定著各參與方想獲得高額利潤(rùn)是不能實(shí)現(xiàn)的。另外，有投資就有風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目同樣是有風(fēng)險(xiǎn)的，比如：政治、政策、法律風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還有金融、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，政府部門和社會(huì)資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是保證TPPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成功的基礎(chǔ)。

PPP模式，一方面，政府和社會(huì)資本之間通過(guò)協(xié)商一致簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同明確雙方的權(quán)利義務(wù)，表明兩者之間的關(guān)系主要屬于民事法律關(guān)系，受民法通則和合同法等民事法規(guī)的調(diào)整。另一方面，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，由于其主要是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和定價(jià)等直接涉及公共利益，需要政府或法律給予一定的干預(yù)，政府和社會(huì)資本又不完全是平等的，是管理者與被管理者的關(guān)系。由發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭制定的關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)法的征求意見(jiàn)稿，其中就特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中救濟(jì)的規(guī)定中，也包含了民事訴訟途徑和行政訴訟途徑兩大類型。由此也可以看出政府和社會(huì)資本之間法律關(guān)系的雙重性和復(fù)雜性。

總之，PPP模式作為一種將社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比較先進(jìn)的融資模式，目前在我國(guó)應(yīng)用非常廣泛?；赑PP法律關(guān)系的多重性、合同體系的復(fù)雜性以及PPP合同爭(zhēng)議的行民交叉性等，必須加強(qiáng)PPP模式的法治建設(shè)以適應(yīng)PPP發(fā)展的需要。

二、PPP法治建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

（一）法律層級(jí)的PPP規(guī)定缺位

我國(guó)法律體系，從縱向上看，是以法律為基礎(chǔ)、法規(guī)為補(bǔ)充，規(guī)章進(jìn)行細(xì)化完善。在法律層面，《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》對(duì)PPP項(xiàng)目有所規(guī)范，但PPP項(xiàng)目由于其特殊性，時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目復(fù)雜，資金需求大，與傳統(tǒng)政府采購(gòu)、招投標(biāo)有較大差別?，F(xiàn)行國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法律框架應(yīng)用在PPP項(xiàng)目上顯得捉襟見(jiàn)肘。目前在法律層面上缺乏專門的PPP法，對(duì)PPP的立法原則、適用范圍、操作流程、社會(huì)資本的投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。法律層級(jí)的PPP規(guī)定缺位，依靠下級(jí)的部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章對(duì)PPP進(jìn)行綜合掌控是難以實(shí)現(xiàn)的，也是不科學(xué)的，不利于周期較長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）現(xiàn)有PPP規(guī)范性文件的法律效力低、法律沖突多

我國(guó)目前的PPP模式法律框架尚不健全，針對(duì)PPP模式的規(guī)范性文件，多數(shù)為部委發(fā)通知、指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施意見(jiàn)、操作指南，出臺(tái)管理辦法，或者地方政府出臺(tái)一些規(guī)范性文件，如發(fā)改委的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作法(征求意見(jiàn)稿)》等?，F(xiàn)有這些PPP規(guī)范性文件，均沒(méi)有在立法效力層級(jí)上實(shí)現(xiàn)突破，法律層級(jí)較低，或各部委從各自的管理范圍出發(fā)，或者地方政府從本地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展的角度出發(fā)，導(dǎo)致出臺(tái)的文件各自為政，大多數(shù)情況下相互之間不能銜接，缺乏系統(tǒng)性和全面性，導(dǎo)致在項(xiàng)目決策和管理的過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，降低了項(xiàng)目的實(shí)施效率。

（三）PPP協(xié)議的法律性質(zhì)不明確

現(xiàn)有的PPP規(guī)范性法律文件中，都沒(méi)有對(duì)PPP協(xié)議的法律性質(zhì)進(jìn)行明確的規(guī)定。PPP模式涉及多元主體，不僅包括公共部門和私人部門，還包括為了項(xiàng)目的正常運(yùn)行而提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、施工方、金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，還涉及有直接利益關(guān)系的最終用戶、公共服務(wù)的消費(fèi)群體和享有社會(huì)監(jiān)督的普通公眾。不僅私人部門的權(quán)利不能忽視，普通公眾的權(quán)利也不能忽視不能回避。PPP涉及的合同問(wèn)題復(fù)雜，協(xié)議當(dāng)事人的權(quán)利結(jié)構(gòu)與私法合同不完全一樣，存在一個(gè)由政策調(diào)整和社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成的權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程和條件。[3]公共部門和私人部門之間是通過(guò)簽訂合同來(lái)進(jìn)行合作的，雙方在合同關(guān)系中既是平等的，但是又由于公共部門要代表政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，這就導(dǎo)致了雙方地位的不平等性。雙方所簽訂合同的性質(zhì)究竟是公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)，合同雙方發(fā)生爭(zhēng)議是走民事法律程序還是走行政法律程序，現(xiàn)有法律規(guī)定中均沒(méi)有涉及到這方面的內(nèi)容。PPP協(xié)議的定性不明確，爭(zhēng)議解決途徑不明確，會(huì)使社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)有所顧慮，擔(dān)心自身合法權(quán)益得不到有效保障。

（四）PPP主管部門多，政出多門

中國(guó)特色的九龍治水之困在PPP工作中體現(xiàn)的尤為突出：管項(xiàng)目的發(fā)改委，管財(cái)政的財(cái)政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會(huì)。PPP涉及的部門眾多，但誰(shuí)是PPP的第一主管機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有明確界定，尤其是財(cái)政部和發(fā)改委之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊[4]。發(fā)改委和財(cái)政部都是PPP模式的主推者，財(cái)政部重點(diǎn)管理國(guó)家財(cái)政資金，嚴(yán)控PPP項(xiàng)目的質(zhì)量；而發(fā)改委重點(diǎn)管理國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)，關(guān)注PPP項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。但兩部委分工不明晰，難免出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉重疊的情形。由于PPP發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹课赑PP制度與法治建設(shè)問(wèn)題上均不懈努力。兩部委產(chǎn)生了兩套政令，這兩套政令在PPP的指導(dǎo)意見(jiàn)、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目推介等方面有諸多不同。各地推廣PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，兩部委一個(gè)管項(xiàng)目一個(gè)管資金，哪一個(gè)也繞不開(kāi)，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。破解這種九龍治水局面，要么徹底劃清各部門權(quán)限，做好協(xié)調(diào)配合；要么設(shè)立PPP專管部門，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。

三、國(guó)外PPP模式法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外常見(jiàn)PPP立法模式

國(guó)外常見(jiàn)的PPP立法模式有以下幾種：

1.特定行業(yè)立法，即針對(duì)特定行業(yè)PPP立法，比較典型的代表是美國(guó)。美國(guó)在交通建設(shè)領(lǐng)域，尤其是高速公路領(lǐng)域有PPP的專門立法。1955年，美國(guó)的弗吉尼亞州第一個(gè)進(jìn)行授權(quán)立法，制定了公私交通法（Public-privateTransportationAct（PPTA），之后成為其他各州PPP立法效仿的對(duì)象。截至2014年美國(guó)有33個(gè)州立法允許在高速公路和橋梁建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP。[5]但美國(guó)憲法沒(méi)有授權(quán)聯(lián)邦政府對(duì)PPP進(jìn)行綜合的、全面的統(tǒng)一立法，各州的PPP行業(yè)立法是美國(guó)PPP規(guī)制中效力最高的立法規(guī)制。美國(guó)的這種特定領(lǐng)域立法模式也不盡完美，各種PPP規(guī)制立法雖然相對(duì)詳盡，但是沒(méi)有統(tǒng)一的方向，各州分別立法也使立法機(jī)構(gòu)的壓力和成本變得非常巨大。

2.全國(guó)統(tǒng)一立法，即由立法機(jī)關(guān)針對(duì)PPP進(jìn)行統(tǒng)一立法，例如德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的PPP促進(jìn)法。德國(guó)在2005年頒布了《公私合作制促進(jìn)法》，對(duì)德國(guó)《公共采購(gòu)條例》、《遠(yuǎn)程公路建設(shè)私人融資法》、《稅法》、《投資法》等多部法律中限制PPP發(fā)展的條款和制度進(jìn)行大量的修改，為德國(guó)PPP模式的發(fā)展掃清了障礙，使發(fā)展較晚的德國(guó)PPP模式發(fā)展得較好，公私合作項(xiàng)目的數(shù)量躍居世界第三位。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，在總結(jié)PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為了提高PPPh法的經(jīng)濟(jì)和效率，2000年出臺(tái)了PPP基本法，即《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》。

3.適用現(xiàn)行法律，即適用現(xiàn)行法律對(duì)PPP法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而非就PPP進(jìn)行專項(xiàng)立法。采取適用現(xiàn)行法律模式的國(guó)家法律體系比較完備，而且法律體系具有很強(qiáng)的開(kāi)放性，法律之間存在一定的相容性。比較典型的國(guó)家有英國(guó)、澳大利亞。英國(guó)是最早應(yīng)用PPP模式的國(guó)家，最初英國(guó)采用政策+指南的模式對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整[6]，后來(lái)隨著PPP的發(fā)展，英國(guó)并未制定PPP特定行業(yè)法律或者PPP專項(xiàng)法，只是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律條文進(jìn)行修改和完善，使政府采購(gòu)、招投標(biāo)以及特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)規(guī)范能夠適應(yīng)PPP規(guī)制的需求。澳大利亞運(yùn)用PPP模式推動(dòng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目方面較為成功。澳大利亞的法律框架完善且公開(kāi)透明，沒(méi)有關(guān)于PPP的專門立法，而是沿用了這種對(duì)已有法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整而不進(jìn)行專門立法的做法。同時(shí)澳大利亞PPP模式的成功還在于其擁有完善的PPP專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并建立完善的風(fēng)控機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密的項(xiàng)目審查機(jī)制。

（二）國(guó)外PPP模式法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

從國(guó)外PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)中，可以得出三方面的經(jīng)驗(yàn)供我國(guó)借鑒：其一，完善法律法規(guī)，支持PPP模式的發(fā)展。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目復(fù)雜，資金投入大，只有制定了完善的法律法規(guī)，讓PPP項(xiàng)目運(yùn)行的每個(gè)階段有章可循，有法可依，明確PPP糾紛的爭(zhēng)議解決機(jī)制，才能增強(qiáng)民間資本參與PPP項(xiàng)目的信心。其二，設(shè)立專門的PPP管理部門，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)。從英國(guó)、美國(guó)PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立一個(gè)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)—頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)好PPP項(xiàng)目涉及的多方利益，才能保障PPP模式的成功。除英國(guó)、美國(guó)外，韓國(guó)建立專門機(jī)構(gòu)來(lái)管理PPP模式，日本PPP的實(shí)施也是由行政機(jī)構(gòu)的某一部門主導(dǎo)，并設(shè)有相關(guān)的專業(yè)部門進(jìn)行輔助，以確保PPP模式的順利發(fā)展。[7]其三，加強(qiáng)PPP模式的政策支持。國(guó)家政策指引著一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，為確保PPP的穩(wěn)步發(fā)展，各國(guó)都出臺(tái)了促進(jìn)PPP發(fā)展的相關(guān)政策，例如財(cái)政、稅收以及金融政策等。只有政府有了明確的政策指引，才能吸社會(huì)資本參與到公共服務(wù)領(lǐng)域。

四、加強(qiáng)中國(guó)PPP法治建設(shè)的建議

（一）PPP立法應(yīng)秉承共治雙贏理念

PPP的核心是共治，是公共治理或國(guó)家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[8]。PPP模式是政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新模式，要找到政府和社會(huì)資本之間的利益平衡點(diǎn)，雙贏才能激發(fā)社會(huì)資本活力。但是目前，有些民間資本對(duì)PPP抱觀望態(tài)度，主要是擔(dān)心政府部門過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，缺乏市場(chǎng)意識(shí)：擔(dān)心出現(xiàn)糾紛，沒(méi)辦法獲得公道。在這樣的情況下，“共治”、“雙贏”理念一定要貫徹到PPP法治建設(shè)中，在規(guī)則制定上要避免把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位。同時(shí)PPP立法應(yīng)致力于完善投資回報(bào)機(jī)制，有針對(duì)性地進(jìn)行投資回報(bào)制度設(shè)計(jì)。PPP立法中應(yīng)明確PPP各方主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)權(quán)利義務(wù)的設(shè)置，使政府認(rèn)識(shí)到自身在PPP中扮演的角色、防止逃避職責(zé)以及行政權(quán)的濫用，保障社會(huì)資本方的合法極益。

（二）厘清PPP特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)

PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)在理論界與實(shí)務(wù)界均存在爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)為行政合同與民事合同之爭(zhēng)。這個(gè)爭(zhēng)議是PPP模式法律問(wèn)題的核心。財(cái)政部王保安副部長(zhǎng)在“政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上的講話”中指出：要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場(chǎng)的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的首要問(wèn)題；政府和社會(huì)資本要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系。如此從市場(chǎng)規(guī)律看PPP發(fā)展，如果將PPP特許權(quán)協(xié)議定性為行政合同，過(guò)分強(qiáng)調(diào)PPP特許權(quán)協(xié)議的行政性或者公共利益，可能會(huì)使政府和社會(huì)資本之間的利益失衡，導(dǎo)致行政權(quán)力過(guò)大而壓制社會(huì)資本，使PPP模式難以長(zhǎng)期運(yùn)行。如果將PPP特許權(quán)協(xié)議定性為民事合同，可以使得相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益更好地得到司法救濟(jì)。所以PPP立法，應(yīng)當(dāng)對(duì)特許權(quán)協(xié)議的民事性質(zhì)加以明確，當(dāng)然，如果是特許權(quán)協(xié)議未能涵蓋的具體行政行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議，仍可通過(guò)行政訴訟進(jìn)行解決。PPP現(xiàn)有的法律文件，確有濃厚的民事法律和契約自由的精神。學(xué)界和業(yè)界也一直強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行要依法合規(guī)、重諾守信，厘清PPP特許權(quán)協(xié)議的民事性質(zhì)符合市場(chǎng)交易的內(nèi)在要求。

（三）制定專門PPP法

我國(guó)現(xiàn)有的PPP法律性規(guī)制數(shù)量少，位階低，操作性不強(qiáng)，這直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中與現(xiàn)行立項(xiàng)制度、土地制度、擔(dān)保制度、稅收制度、價(jià)格制度、預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度、招投標(biāo)制度、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、財(cái)務(wù)制度、爭(zhēng)議解決制度等多方面的嚴(yán)重沖突，PPP規(guī)范性文件往往因?yàn)閷蛹?jí)低而無(wú)法優(yōu)先適用，即便優(yōu)先適用了也存在未來(lái)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)被否定和推翻的風(fēng)險(xiǎn)[9]。采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，法律關(guān)系復(fù)雜，需要較為系統(tǒng)的法律來(lái)規(guī)制。我國(guó)已在多省市開(kāi)展PPP試點(diǎn)，在進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上制定專門PPP法，時(shí)機(jī)也比較穩(wěn)妥。

隨著PPP模式的全國(guó)推廣，進(jìn)行國(guó)家統(tǒng)一立法是必然選擇。我國(guó)雖然也有特定行業(yè)或者專案立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是目前我國(guó)PPP模式涉及的范圍非常廣，包括交通設(shè)施、水電、垃圾廢水處理、養(yǎng)老設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等很多領(lǐng)域，從PPP立法的現(xiàn)實(shí)需要，全國(guó)統(tǒng)一立法更符合立法經(jīng)濟(jì)原則。

（四）建立全國(guó)統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)

目前我國(guó)并沒(méi)有負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的專門管理部門，財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)其都享有一定的管理權(quán)限。2014年以來(lái)，財(cái)政部、發(fā)改委從制度建設(shè)、政策設(shè)計(jì)等方面著手，先后以“指導(dǎo)意見(jiàn)”、“實(shí)施意見(jiàn)”等形式出臺(tái)了PPP改革系列指導(dǎo)文件，為推進(jìn)PPP改革提供了制度保障。但財(cái)政部、發(fā)改委及其他部門之間，相互獨(dú)立，各自為政，所制定的指導(dǎo)性文件部分內(nèi)容相互矛盾，手段相互節(jié)制，部門利益訴求明顯，這難免會(huì)造成PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)的混亂。所以，建立全國(guó)統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，是解決PPP管理混亂的迫切需要。

PPP模式需要比較復(fù)雜的法律、金融、財(cái)務(wù)、商務(wù)、工程管理等方面的知識(shí)，需要較高專業(yè)素養(yǎng)的復(fù)合型人才。PPP的綜合把控和全面管理，是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，需要長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)估、調(diào)研、復(fù)雜的談判、理性的分析和研判，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)，由專業(yè)性人才進(jìn)行專業(yè)化的運(yùn)作和指導(dǎo)，更有利于合理監(jiān)管PPP項(xiàng)目，推進(jìn)PPP模式。

［1］天津市人民政府.天津市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（2015年5月21日）［Z］.

［2］陳曉.論我國(guó)PPP（公私合營(yíng)）模式的法律框架［D］.中國(guó)政法大學(xué)研究生畢業(yè)論文，2010：7.

［3］于安.PPP法治建設(shè)國(guó)際研討會(huì)主旨發(fā)言之精彩觀點(diǎn)［J］.中國(guó)政府采購(gòu)，2016（3）.

［4］http：//www.sohu.com/a/82996865-131990［EB］.2017年5月3日訪問(wèn).

［5］http：//www.fhwa.dot.gov/ipd/p3/state_legislation/［EB］.2017年4月30日訪問(wèn).

［6］蔡今思.英國(guó)PPP模式德構(gòu)建與啟示［J］.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2015（12）：47-51.

［7］黃明圣.英國(guó)與日本PFI制度比較之研究［J］.經(jīng)建專論，2010（12）：35-37.

［8］劉尚希.以共治理念推進(jìn)PPP立法［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（15）.

［9］政府和社會(huì)資本合作（PPP）研究中心，2015中國(guó)PPP法律實(shí)踐的回顧與思考［EB］.http：//wwwlpppcenter.ore.cn/llyj/2jsd/201512/092919cRe.html，瀏覽時(shí)間：2017年4月29日.

D922.29

A

1007-9106（2017）10-0094-04

于海生，天津社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員；馬金紅，天津子矜律師事務(wù)所律師。