斷裂政治下的邊疆治理①
——民國(guó)時(shí)期邊疆政策實(shí)踐的語(yǔ)境與維度

袁 劍

斷裂政治下的邊疆治理①
——民國(guó)時(shí)期邊疆政策實(shí)踐的語(yǔ)境與維度

袁 劍

本文通過(guò)對(duì)民國(guó)時(shí)期地緣政治環(huán)境的分析，對(duì)影響民國(guó)邊疆治理的幾大重要因素進(jìn)行了有針對(duì)性的分析和梳理，認(rèn)為民國(guó)時(shí)期的斷裂政治、內(nèi)外部幾大力量的周期性影響以及戰(zhàn)后五大國(guó)格局，在某種程度上影響和決定了民國(guó)邊疆治理的執(zhí)行力度。

斷裂政治；邊疆治理；民國(guó)時(shí)期；語(yǔ)境

一、時(shí)代感與中國(guó)語(yǔ)境

19世紀(jì)后期和20世紀(jì)上半葉，是世界格局深刻變動(dòng)與調(diào)整的時(shí)代，同時(shí)也是中國(guó)經(jīng)歷近代波折與動(dòng)蕩時(shí)代。在這一時(shí)期，一度看似無(wú)比穩(wěn)固的歐洲大國(guó)權(quán)力均衡局面，隨著德國(guó)的統(tǒng)一和崛起而逐漸走向崩解，而各大國(guó)在海外的殖民地?cái)U(kuò)張，也開(kāi)始受到來(lái)自東方的日本以及大西洋對(duì)岸的美國(guó)的制約；19世紀(jì)后期英俄在中亞的政治軍事博弈最終奠定了當(dāng)?shù)睾笠粋€(gè)世紀(jì)的地緣政治生態(tài)，而1904～1905年的日俄戰(zhàn)爭(zhēng)則改變了東北亞的權(quán)力格局，從而在西部和東部?jī)蓚€(gè)方向塑造了當(dāng)時(shí)中國(guó)的邊疆格局。

隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，原有的歐洲大國(guó)格局最終瓦解，奧匈帝國(guó)徹底崩潰，二月革命、十月革命相繼在俄國(guó)爆發(fā)，曾經(jīng)一度崛起的德意志帝國(guó)遭受重創(chuàng)，只有英、法兩國(guó)苦苦維持局面，但其整體的殖民地格局已經(jīng)岌岌可危。蘇聯(lián)的重新崛起以及日、美對(duì)一戰(zhàn)后世界格局的深入介入開(kāi)啟了歐亞大陸尤其是東亞的新變局。從19世紀(jì)后期開(kāi)始的以英、俄、法為核心的圍繞中國(guó)邊疆而形成的殖民秩序，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴K、日、英—法—美為主軸的新的中國(guó)邊疆外部力量格局。第二次世界大戰(zhàn)根本性地改變了世界戰(zhàn)略格局，并沖垮了世界殖民體系，經(jīng)此一役，中國(guó)得以擺脫半殖民地地位，邊疆危機(jī)基本消除，曾經(jīng)長(zhǎng)期承受的“國(guó)難”壓力逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)后大國(guó)體系下的定位與發(fā)展問(wèn)題，原有的影響國(guó)家存亡的邊疆危機(jī)也隨之逐漸轉(zhuǎn)型為與周邊國(guó)家的不再具有全局性影響的邊疆爭(zhēng)議，其所蘊(yùn)含的時(shí)代主題也從國(guó)家存亡問(wèn)題轉(zhuǎn)向區(qū)域發(fā)展問(wèn)題。

民國(guó)政治也正是在這一世界性的轉(zhuǎn)變格局中呈現(xiàn)出其自身的特征。在這個(gè)時(shí)期，在內(nèi)外因素的交織影響下，中國(guó)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)王朝體制向民族國(guó)家體制的轉(zhuǎn)變，新建立的中華民國(guó)在繼承清朝疆域版圖的基礎(chǔ)上進(jìn)入當(dāng)時(shí)的世界舞臺(tái)及其競(jìng)爭(zhēng)格局當(dāng)中，并力圖在新的國(guó)家體制基礎(chǔ)上進(jìn)行國(guó)內(nèi)建設(shè)與治理，正如陳旭麓先生在比較晚清民國(guó)的興替時(shí)所指出的：“‘芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波。’民主革命的勝利，民國(guó)取代了帝國(guó)，使王朝的‘國(guó)歌’很快變成了王朝的挽歌?！久雷窔W，舊邦新造’壓倒了‘帝國(guó)蒼穹保’，顯示了此時(shí)新聲勝舊聲。在這兩種旋律的背后，是王朝時(shí)代的逝去和民主共和時(shí)代的到來(lái)?！雹訇愋衤矗骸督袊?guó)社會(huì)的新陳代謝》，上海：上海人民出版社，1992，第312頁(yè)。

這種“舊邦新造”的使命感，在兩個(gè)方面形塑了民國(guó)在邊疆認(rèn)識(shí)與實(shí)踐層面的總體語(yǔ)境，并在很大程度上成為民國(guó)處理和認(rèn)知當(dāng)時(shí)所面臨的邊疆危機(jī)以及更大的外部威脅時(shí)所憑依的基本理念。其一，“舊邦新造”所展現(xiàn)出的試圖體現(xiàn)國(guó)家轉(zhuǎn)型與政治重塑的道義感，在當(dāng)時(shí)面對(duì)的以實(shí)力為主要原則的世界叢林秩序下，這種在國(guó)體轉(zhuǎn)變中所凝聚的共同認(rèn)同成為當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)家建設(shè)及其邊疆治理層面的重要基礎(chǔ)，也成為后來(lái)面對(duì)日本侵略而激發(fā)起全民族抗戰(zhàn)熱情以及推進(jìn)邊疆開(kāi)發(fā)熱潮的思想基礎(chǔ)。其二，盡管限于當(dāng)時(shí)的行政治理水平以及內(nèi)部紛爭(zhēng)，民國(guó)時(shí)期對(duì)于邊疆地區(qū)的控制較為薄弱，但從大一統(tǒng)王朝向民族國(guó)家的轉(zhuǎn)變，從根本上塑造了一個(gè)新的共同體認(rèn)知，那就是一個(gè)不再與“大清”相糾纏的“中國(guó)”認(rèn)知，而這種認(rèn)知的形成并不是一蹴而就的，它既繼承了之前包括清朝在內(nèi)的中國(guó)歷代王朝的傳統(tǒng)與歷史話(huà)語(yǔ)，同時(shí)也在某種程度上仰賴(lài)20世紀(jì)的行政與技術(shù)資源，進(jìn)而構(gòu)成了20世紀(jì)中國(guó)認(rèn)同與中國(guó)邊疆認(rèn)同的底色。在國(guó)家控制技術(shù)層面上，正如吉登斯所指出的：“作為‘政府’權(quán)力的監(jiān)控的集中化過(guò)程，很大程度上仍只是（如果不全是的話(huà)）一種現(xiàn)代國(guó)家現(xiàn)象。只有現(xiàn)代國(guó)家，才能準(zhǔn)確地使其行政管轄范圍同具有明確邊界的領(lǐng)土對(duì)應(yīng)起來(lái)。凡是國(guó)家就都有地域范圍的一面。然而，在民族—國(guó)家產(chǎn)生以前，國(guó)家機(jī)構(gòu)的行政力量很少能與業(yè)已劃定的疆界保持一致。而在民族—國(guó)家占統(tǒng)治地位的年代，這種情況現(xiàn)實(shí)上已變得極為普遍。”②[英]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998，第59頁(yè)。從時(shí)間軸來(lái)看，可以說(shuō)，清代從整體上奠定了當(dāng)代中國(guó)的疆域版圖基礎(chǔ)，而民國(guó)則勾勒和塑造了中國(guó)的民族國(guó)家屬性與認(rèn)同。

總體而言，隨著近代中國(guó)在“邊疆”概念與意識(shí)方面所出現(xiàn)的巨大轉(zhuǎn)變，并與思想意識(shí)空間的擴(kuò)展形成某種共鳴，進(jìn)而在幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。首先，我們對(duì)于中國(guó)自身范疇的認(rèn)識(shí)更加具體化了，開(kāi)始清晰地意識(shí)到中國(guó)這一政治地理范疇是由實(shí)實(shí)在在的邊疆所限定的，而不再是無(wú)邊的“天下”。其次，對(duì)“邊疆”的重新體認(rèn)逐漸超越了純粹的政治與地理意義，而開(kāi)始以更為多元、多維的視角加以認(rèn)知，并整體性地放棄了傳統(tǒng)王朝朝貢體系的對(duì)外關(guān)系理念，而確立起更為現(xiàn)實(shí)的對(duì)外關(guān)系策略，并在此基礎(chǔ)上形成對(duì)于邊疆區(qū)域及其治理的決策基礎(chǔ)。③袁劍：《時(shí)局與話(huà)語(yǔ)：對(duì)近代以來(lái)國(guó)內(nèi)關(guān)于“邊疆”概念研究的分析與解讀》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（3）。因此，以民族國(guó)家的新身份繼承原有的疆域版圖，并在此基礎(chǔ)上意識(shí)到國(guó)家的有限性與邊疆的局部性，這是我們?cè)?0世紀(jì)的地緣背景下全面理解民國(guó)邊疆治理的關(guān)鍵所在。

二、民國(guó)邊疆治理的整體特征

邊疆治理作為國(guó)家治理的一部分，它具有國(guó)家治理的一般性特征，而與此同時(shí)，由于邊疆區(qū)域在國(guó)家結(jié)構(gòu)內(nèi)部所具有的特殊性，因此邊疆治理本身在具體操作方面也具有自身的特色，與一般意義上的地方治理有所差異。正如馬大正、劉逖先生所指出的：“中國(guó)邊疆是中國(guó)統(tǒng)一多民族國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物，其不但有著較明顯的自然特征，更有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史特點(diǎn)?！雹亳R大正、劉逖：《二十世紀(jì)的中國(guó)邊疆研究：一門(mén)發(fā)展中的邊緣學(xué)科的演進(jìn)歷程》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1997，第28頁(yè)。歷史、民族、區(qū)域以及政策的多層維度形塑了中國(guó)各個(gè)時(shí)期的邊疆樣態(tài)，到了近代，又進(jìn)一步融入了外部帝國(guó)主義勢(shì)力、地緣影響以及現(xiàn)實(shí)政治的諸多因素，從而呈現(xiàn)出民國(guó)邊疆與邊疆社會(huì)的獨(dú)特樣態(tài)。

不管是與之前的清朝，還是與之后的當(dāng)代中國(guó)相比，民國(guó)的總體政治控制力偏弱，再加之周邊地緣環(huán)境復(fù)雜，期間還面臨日本入侵，因此，其國(guó)家治理本身出現(xiàn)階段性和破碎化的特征，即便是所謂的“黃金十年”，也無(wú)法掩蓋國(guó)家治理無(wú)法有效實(shí)施的困境，進(jìn)而也無(wú)法在此基礎(chǔ)上全面提升國(guó)家實(shí)力。國(guó)家治理本身的疲弱，反映到邊疆區(qū)域的具體治理層面，往往就更多地帶有權(quán)宜性和地方性色彩，即便是確立了相關(guān)的邊疆政策，也由于內(nèi)部地方實(shí)力派的制約，始終未能在全國(guó)范圍內(nèi)整體性鋪開(kāi)。可以說(shuō)，民國(guó)時(shí)期內(nèi)部統(tǒng)合能力的薄弱直接影響到其政策執(zhí)行的強(qiáng)度、廣度與力度，進(jìn)而弱化了其邊疆治理層面的效能。

此外，我們也要注意到，民國(guó)時(shí)期的學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)與當(dāng)代存在著相當(dāng)大的差異。在整個(gè)民國(guó)階段，不管是北洋政府時(shí)期，還是南京政府時(shí)期，邊疆議題并不是政府治理體系中的核心內(nèi)容，資源配置也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)向邊疆傾斜，而這種狀況反映到當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理話(huà)語(yǔ)與結(jié)構(gòu)中，就表現(xiàn)為民國(guó)時(shí)期的邊疆話(huà)語(yǔ)及其在政治層面體現(xiàn)的邊疆政策都屬于民國(guó)政治系統(tǒng)與決策體系的末端，除了國(guó)民政府內(nèi)遷時(shí)期之外，在整個(gè)民國(guó)的政治動(dòng)員與物資資源獲取方面始終處在邊緣性地位，這也直接影響到邊疆地區(qū)在央—地關(guān)系下、以資源獲取為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與改革的具體成效。

當(dāng)然，還有一點(diǎn)需要明確的是，與清朝康雍乾時(shí)期有足夠的時(shí)間和空間建立制度性的、行之有效的帝國(guó)邊疆治理秩序不同，民國(guó)從建立之初就面臨著巨大的內(nèi)外部壓力，各類(lèi)戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，尤其是外部帝國(guó)主義威脅侵略與內(nèi)部地方軍閥勢(shì)力坐大，直接導(dǎo)致民國(guó)中央政府缺乏足夠的長(zhǎng)時(shí)段甚至中時(shí)段對(duì)繼承自清朝的邊疆區(qū)域進(jìn)行有效治理，邊疆區(qū)域往往處于地方勢(shì)力的控制之下，在某種意義上形成了國(guó)家治理政策與邊疆治理政策之間的斷裂性危機(jī)。

三、理解民國(guó)邊疆治理的幾個(gè)維度

（一）一個(gè)國(guó)家

1911年的辛亥革命，結(jié)束了中國(guó)漫長(zhǎng)的封建帝制，隨著清帝的退位，“總期人民安堵，海宇 安，仍合滿(mǎn)、蒙、漢、回、藏五族完全領(lǐng)土，為一大中華民國(guó)”。②《清帝退位授袁世凱全權(quán)組織臨時(shí)共和政府諭》（俗稱(chēng)《清帝退位詔書(shū)》），載中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第一輯《辛亥革命》，南京：江蘇古籍出版社，1991，第217頁(yè)。清朝的疆域版圖被后續(xù)的中華民國(guó)所繼承。這種繼承不僅標(biāo)志著傳統(tǒng)的王朝政權(quán)結(jié)構(gòu)向近代意義上的民族國(guó)家結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也意味傳統(tǒng)的王朝邊地治理逐步向民族國(guó)家的邊疆治理轉(zhuǎn)變，當(dāng)然，由于這種轉(zhuǎn)型前所未有，又受到當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治軍事因素制約，因此其間也多有頓挫。但對(duì)于“中華民國(guó)”的連續(xù)性與統(tǒng)一性認(rèn)知，在外敵入侵的緊要關(guān)頭，既成為當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)各界的基本共識(shí)，也成為我們認(rèn)識(shí)和面對(duì)這一時(shí)期邊疆危機(jī)和邊疆治理過(guò)程時(shí)所確立的基本時(shí)空定位。

清末的邊疆領(lǐng)土淪喪，令民國(guó)初年的學(xué)者心痛不已，他們力圖對(duì)遺留的邊疆遺產(chǎn)加以保全：“吾人處于今世，深感外侮之凌逼，國(guó)力之衰弱，不惟漢、唐盛業(yè)難期再現(xiàn)，即先民遺土亦岌岌莫保，衷心忡忡，無(wú)任憂(yōu)懼！竊不自量，思欲檢討歷代疆域之盈虧，使知先民擴(kuò)土不易，雖一寸山河，亦不當(dāng)輕輕付諸敵人?！雹兕欘R剛、史念海：《中國(guó)疆域沿革史》，緒論部分。北京：商務(wù)印書(shū)館，2009，第3頁(yè)。原書(shū)出版于1938年。這種意識(shí)的塑造，標(biāo)志著作為民國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)家認(rèn)同的共同基礎(chǔ)已經(jīng)確立，并力圖以此號(hào)召?lài)?guó)人奮發(fā)努力以振國(guó)威。

當(dāng)然，在塑造保全邊疆領(lǐng)土的意識(shí)過(guò)程中，學(xué)界也對(duì)清末之前的歷代邊疆狀況有所認(rèn)知，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的建設(shè)性意見(jiàn)：“中國(guó)歷代對(duì)于邊疆地方，大抵均采恩威兼施辦法。秦皇漢武勤遠(yuǎn)略，舉凡南越北胡，無(wú)不臣服；然而武力往往只能用于一時(shí)，不能收一勞永逸之效。漢代大患為匈奴，唐代大患為回紇，宋有西夏、遼金之亂，明有韃靼、滿(mǎn)清之禍，歷史轉(zhuǎn)變，均以外患為起因，及至清代康乾年間，對(duì)于邊疆地方，亦曾立顯著功績(jī)，頗有海內(nèi)一統(tǒng)氣象……吾人不敏，敢以今后邊疆政策之原則數(shù)點(diǎn)，貢獻(xiàn)于后，聊作本文之結(jié)論：一，確立民族平等政策，對(duì)邊疆民族應(yīng)力謀其教育之普及，民生之發(fā)展，政治之穩(wěn)定；二，過(guò)去之懷柔政策應(yīng)即拋棄，嗣后宜采取民族協(xié)和聯(lián)合政策；三，各民族之青年優(yōu)秀分子，宜盡量吸收，毋使若輩屈服在封建勢(shì)力之下，而無(wú)從發(fā)展，更宜循循善誘，毋使走入反民族協(xié)和聯(lián)合之路線(xiàn)；四，邊境外交統(tǒng)一，由外交當(dāng)局從速辦理，以謀問(wèn)題之根本解決?！雹谥卟幻鳎骸遁浾撨x輯：確立邊疆政策》，載《開(kāi)發(fā)西北》，1934，第2卷，第1期，第79～80頁(yè)。在當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，這些建議確實(shí)有其針對(duì)性，也有相當(dāng)?shù)目尚行浴６湔撌龅那疤?，則依然緊緊圍繞民國(guó)本身這一共同認(rèn)同基礎(chǔ)展開(kāi)。

到了20世紀(jì)30～40年代，隨著日本侵略日甚，當(dāng)時(shí)的中國(guó)學(xué)人更是從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度對(duì)邊疆史進(jìn)行了反思，并將中國(guó)歷代王朝的邊地治理與民國(guó)時(shí)期的邊疆研究與開(kāi)發(fā)實(shí)踐放到同一條時(shí)間線(xiàn)中加以敘述，從而凸顯出民國(guó)在保衛(wèi)邊疆方面理應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任。例如，顧頡剛先生就曾指出：“我們的邊疆是我國(guó)土地的一部分，我們的邊疆民眾是我國(guó)人民的一部分，一切統(tǒng)一，本來(lái)無(wú)所謂邊疆問(wèn)題。不幸帝國(guó)主義者壓迫我國(guó)是先從邊疆下手的，在這一二百年之內(nèi)，他們使盡了威脅利誘的手段以求達(dá)到土崩瓦解的目的，實(shí)已形成極度嚴(yán)重的局勢(shì)。當(dāng)這魔手初伸進(jìn)時(shí)，一般知識(shí)分子目睹危機(jī)，奔走駭告，想促起國(guó)人的注意。所以清代道光咸豐年間，雖值漢學(xué)極盛之后，士大夫的中心學(xué)問(wèn)是研經(jīng)考史，和實(shí)際社會(huì)脫了節(jié)，然而究有一班漢學(xué)家跳出了傳統(tǒng)的學(xué)風(fēng)，在古學(xué)之外更注意到當(dāng)前的邊疆情況，像張穆著《蒙古游牧記》、祁韻士著《藩部要略》、何秋濤著《朔方備乘》、魏源著《圣武記》、龔自珍著《蒙古圖志》和《西域置行省議》，這就證明了他們感覺(jué)的敏捷和對(duì)于時(shí)代的正視。當(dāng)時(shí)有了這一點(diǎn)研究基礎(chǔ)，論理早該激發(fā)朝野的同情加以開(kāi)發(fā)和防范，把我們的邊疆問(wèn)題掃除凈盡。無(wú)如我國(guó)積習(xí)太深，這少數(shù)的知識(shí)分子的呼喊，總驚不醒多數(shù)人民的濃睡，到了光緒年間外患更酤烈的時(shí)候，研究邊疆的空氣，反而沉寂下來(lái)了。一望近數(shù)十年來(lái)帝國(guó)主義者的調(diào)查工作和出版物，好像水銀瀉地?zé)o孔不入的，真使得我們又痛恨又慚愧，痛恨的是這般反客為主，其結(jié)果必然是盜憎主人，慚愧的是我國(guó)太沒(méi)有人，只有靜待著他們的欺侮而已?！诒緯?huì)成立宣言中，指明我們的工作共有五項(xiàng)：一是促進(jìn)民族的團(tuán)結(jié)，二是考察邊疆的情形，三是研究建設(shè)的方案，再有兩件是關(guān)于出版的，第一項(xiàng)是編纂邊疆叢書(shū)，第二項(xiàng)是發(fā)行邊疆期刊?！覀円挂盐促n稿的同志都乘著這個(gè)宗旨而奮斗，我們要從邊疆的學(xué)術(shù)文化里造起廣博的建國(guó)基礎(chǔ)來(lái)。我們絕不愿使道咸間的先進(jìn)專(zhuān)美于前，也必不肯讓帝國(guó)主義的御用學(xué)者懷著惡意在我們的旁邊越分包辦，我們要挺起脊梁，鼓起勇氣，用了自己的一點(diǎn)一滴的血汗來(lái)盡瘁于這方面的工作，為后來(lái)人辟出一條大道。我們知道，學(xué)術(shù)工作不動(dòng)則已，只要?jiǎng)恿丝偸菚?huì)前進(jìn)的，后人是一定勝過(guò)前人的，我們鵠望后起的人們把他們的精神感召而把現(xiàn)在號(hào)為荒塞的邊疆建設(shè)得美麗輝煌。但我們處在這時(shí)代也不該妄自菲薄，我們要盡力抓住了這時(shí)代的公同的新向而完成一個(gè)啟蒙運(yùn)動(dòng)，不辜負(fù)這時(shí)代，把我們工作的成就貢獻(xiàn)國(guó)人，作他們認(rèn)識(shí)邊疆和建設(shè)邊疆的必要的初步參考資料?！雹兕欘R剛：《中國(guó)邊疆學(xué)會(huì)叢書(shū)總序》，《中國(guó)邊疆》，1943，第2卷，第1～3期，第2～4頁(yè)。

總體而言，民國(guó)邊疆問(wèn)題的凸顯本身，不管其內(nèi)外部環(huán)境如何，依然緊緊圍繞著民國(guó)這一國(guó)家基本結(jié)構(gòu)展開(kāi)，如果不承認(rèn)這一國(guó)家結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)實(shí)，則無(wú)法全面理解當(dāng)時(shí)的中國(guó)邊疆及其邊疆問(wèn)題。這是我們探究民國(guó)邊疆及其治理問(wèn)題的基本前提。

（二）兩個(gè)政權(quán)體系

民國(guó)政治存在一個(gè)非常明顯的時(shí)段性，那就是按照中央政府的存續(xù)時(shí)間順序，先后存在著位于北京的北洋政府與位于南京的國(guó)民政府。這兩個(gè)政權(quán)體系，基于各自不同的定位與地緣環(huán)境，在邊疆治理思維方面，既存在著相同之處，也有很大的不同。

在北洋政府時(shí)期，所秉持的是以在事實(shí)上延續(xù)清朝邊疆結(jié)構(gòu)及秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的邊疆治理思維。這種邊疆治理思維的形成與維系，既跟北洋政府的執(zhí)政者自身政治背景有關(guān)，同時(shí)也必須跟從清末一直延續(xù)到當(dāng)時(shí)的對(duì)于地方主義（聯(lián)邦主義）的爭(zhēng)論有關(guān)。如杜贊奇所言：“20世紀(jì)最初的10年，隨著被改造為現(xiàn)代化的‘他者’，‘封建’一詞基本失去意義。但至少到1927年促成國(guó)民黨人上臺(tái)執(zhí)政的（國(guó)民）革命為止，聯(lián)邦主義勢(shì)力一直都可以找到歷來(lái)支持封建制對(duì)中央集權(quán)的批評(píng)的政治文化空間。在帝制后期，此種空間就是鄉(xiāng)土、地方，它包括了從故鄉(xiāng)到省籍之間的范圍。聯(lián)邦主義者的話(huà)語(yǔ)圍繞著所繼承的以強(qiáng)化地方來(lái)建國(guó)的主題展開(kāi)，試圖即使不把省確立為主權(quán)政府，至少也要確立為自治政府，并以此作為建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的聯(lián)邦政體的國(guó)家的基礎(chǔ)。”②[美]杜贊奇：《從民族國(guó)家拯救歷史：民族主義話(huà)語(yǔ)與中國(guó)現(xiàn)代史研究》，王憲明等譯，南京：江蘇人民出版社，2009，第170頁(yè)。在這種背景下，北洋政府在國(guó)家治理層面上實(shí)際上就面臨著地方治理與邊疆治理兩方面的挑戰(zhàn)，而為了控御當(dāng)時(shí)內(nèi)地各省的地方主義勢(shì)力，也不得不在邊疆治理方面更多地采取無(wú)為而治的方針，在事實(shí)上延續(xù)了清末以來(lái)邊疆區(qū)域的內(nèi)部政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)。

隨著南京國(guó)民政府的建立，通過(guò)以北伐為核心的軍事活動(dòng)，并借由權(quán)力政治的運(yùn)作，使國(guó)民黨所秉持的中央集權(quán)話(huà)語(yǔ)替代了北洋時(shí)期籠罩在內(nèi)地各省的聯(lián)邦主義話(huà)語(yǔ)。這種替代與轉(zhuǎn)化，從話(huà)語(yǔ)的層面消除了北洋政府在國(guó)家治理層面所面臨的地方性危機(jī)，在地方治理層面已經(jīng)沒(méi)有有力的挑戰(zhàn)性話(huà)語(yǔ)，使其有可能確立起以重建民族國(guó)家新秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的邊疆治理思維，但同時(shí)，由于國(guó)民黨內(nèi)部地方實(shí)力派的存在，在具體的操作層面，南京國(guó)民政府在地方治理層面的推進(jìn)依然步履維艱，而這也附帶影響到其邊疆治理能力及其力度。這在東北、新疆、云貴等地表現(xiàn)得非常明顯。

在南京國(guó)民政府成立后的第三年即1929年，國(guó)民黨三大召開(kāi)，在其三大政治決議案中，曾有這樣的表述：“本黨致力于國(guó)民革命，既以實(shí)現(xiàn)三民主義為唯一目的，則吾人對(duì)于蒙古、西藏及新疆邊省，舍實(shí)行三民主義實(shí)無(wú)第二要求。雖此數(shù)地人民之方言習(xí)俗與他省不同，在國(guó)家行政上稍呈特殊之形式，然在歷史上、地理上及國(guó)民經(jīng)濟(jì)上，則固同為中華民族之一部?！雹蹣s孟源主編：《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1985，第646頁(yè)。這一表述，實(shí)際上就體現(xiàn)了由國(guó)民黨所控制的南京國(guó)民政府在國(guó)家治理層面的基本主張：以三民主義作為國(guó)家治理的最高理念，并在此指導(dǎo)下推進(jìn)邊疆治理，而這種邊疆治理，除了在國(guó)家行政結(jié)構(gòu)上有一定的特殊性之外，在歷史、地理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)層面，都強(qiáng)調(diào)了在整個(gè)民國(guó)治理框架下的同一性。

值得注意的是，與北洋政府時(shí)期在地方主義壓力下不得不側(cè)重于“內(nèi)政”措施不同，在南京國(guó)民政府時(shí)期，形成了關(guān)注邊疆地區(qū)相關(guān)議題的“邊政學(xué)”。20世紀(jì)30年代以前，中國(guó)只有邊政的策論文章，而無(wú)研究邊政的專(zhuān)門(mén)學(xué)問(wèn)。1942年吳文藻先生在《邊政公論》第1卷中發(fā)表《邊政學(xué)發(fā)凡》一文，構(gòu)筑了邊政學(xué)的基本理論框架。在顧頡剛先生撰寫(xiě)《亟應(yīng)廢棄的幾個(gè)名詞》一文中，認(rèn)為有必要在研究和敘述中廢棄幾個(gè)名稱(chēng)，其中就包括“中國(guó)本部”，并認(rèn)為有必要重新認(rèn)識(shí)“華中”、“華南”、“華北”和“華西”的區(qū)域界限問(wèn)題。他在文中認(rèn)為“我們必須廢棄了這些習(xí)用的名詞始能保衛(wèi)我們的邊疆，保衛(wèi)了我們的邊疆始能保衛(wèi)我們的心臟；我們也必須廢棄了這些習(xí)用的名詞始能開(kāi)發(fā)我們的邊疆，開(kāi)發(fā)了我們的邊疆始能達(dá)到全國(guó)的統(tǒng)一?！雹兕欘R剛：《亟應(yīng)廢棄的幾個(gè)名詞》，《戰(zhàn)時(shí)中學(xué)生》，1939，第1卷，第2期，第52頁(yè)。其中既包含著對(duì)于中國(guó)內(nèi)部區(qū)域認(rèn)知的期許，同時(shí)也展現(xiàn)出在南京國(guó)民政府理念指導(dǎo)下，開(kāi)發(fā)邊疆進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一的期待。

（三）三大外部力量/內(nèi)部力量

民國(guó)不是現(xiàn)實(shí)政治的絕緣體。對(duì)于民國(guó)時(shí)期邊疆治理的探討，還有必要考慮當(dāng)時(shí)的內(nèi)外部因素問(wèn)題。在民國(guó)時(shí)期，如果從階段和影響力而言，主要受到三大外部力量影響：俄蘇、日本、英美。與此同時(shí)，北洋派系、國(guó)民黨、共產(chǎn)黨則構(gòu)成了民國(guó)時(shí)期影響邊疆治理全局的三大內(nèi)部力量。以下分而論之：

在三大外部力量中，俄蘇對(duì)于孫中山新三民主義的實(shí)踐具有直接影響，并影響著中國(guó)共產(chǎn)黨的民族話(huà)語(yǔ)，其中，列寧和斯大林的民族理論產(chǎn)生了最直接的影響；日本則在侵略中國(guó)的過(guò)程中，在占領(lǐng)區(qū)（如東北三省和臺(tái)灣等地）推進(jìn)其自身主導(dǎo)下的邊疆治理政策；英美則沒(méi)有直接在當(dāng)時(shí)的中國(guó)推進(jìn)自身的邊疆治理政策，其影響主要是通過(guò)社會(huì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)等相關(guān)學(xué)科及理念的引入及其在邊疆地區(qū)的學(xué)術(shù)實(shí)踐而形成的。

在三大內(nèi)部力量中，除了上一部分所提到的北洋派系控制的北京政府所秉持的以延續(xù)清朝既有秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的邊疆治理思維，以及國(guó)民黨控制的南京國(guó)民政府以民族國(guó)家重建新秩序?yàn)橹鲗?dǎo)的邊疆治理思維，關(guān)于這一點(diǎn)，如美國(guó)著名學(xué)者史華慈所言：“1927年以后的國(guó)民政府根據(jù)民族—國(guó)家的理論體系行事。無(wú)論蔣介石的觀念中有多少傳統(tǒng)的因素，他寫(xiě)的《中國(guó)之命運(yùn)》一書(shū)中確實(shí)沒(méi)有明確表示要回歸到傳統(tǒng)的世界秩序觀。他關(guān)于國(guó)家主權(quán)的必要條件的論述似乎源于法國(guó)思想家讓·布丹的傳統(tǒng)而非孔子的傳統(tǒng)?！雹赱美]史華慈：《中國(guó)的世界秩序觀：過(guò)去與現(xiàn)在》，參見(jiàn)[美]費(fèi)正清編：《中國(guó)的世界秩序：傳統(tǒng)中國(guó)的對(duì)外關(guān)系》，杜繼東譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010，第302頁(yè)。值得一提的是，中國(guó)共產(chǎn)黨在這一時(shí)期開(kāi)始逐步形成關(guān)于民族平等和團(tuán)結(jié)的話(huà)語(yǔ)，并在不同時(shí)期逐步在蘇區(qū)、邊區(qū)和解放區(qū)逐漸轉(zhuǎn)入實(shí)踐，1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)的建立就是中國(guó)共產(chǎn)黨的邊疆民族治理理念在民國(guó)時(shí)期最為成功的實(shí)踐，同時(shí)也為新中國(guó)的邊疆治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，當(dāng)我們回顧關(guān)于“中華民族是一個(gè)”的討論時(shí)，如果按照上述分析就可以發(fā)現(xiàn)，這一討論本身正是在上述內(nèi)外力量的合力下展開(kāi)的。當(dāng)然，限于文章篇幅，本文不再展開(kāi)。

（四）四個(gè)邊疆區(qū)域

“從19世紀(jì)50年代至90年代的中國(guó)北部邊疆危機(jī)是19世紀(jì)中葉以后整個(gè)中華民族危機(jī)的一部分。這場(chǎng)危機(jī)覆蓋的范圍很廣，西北自帕米爾，東北至庫(kù)頁(yè)島，在這樣一片廣袤的邊疆地帶，僅中俄就簽訂了不平等的條約、界約24個(gè)。這場(chǎng)危機(jī)以領(lǐng)土為中心，兼及通商、貿(mào)易、傳教、驛傳、領(lǐng)事裁判權(quán)等，對(duì)邊疆地區(qū)社會(huì)生活的各個(gè)方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！雹亳R汝珩、馬大正主編：《清代的邊疆政策》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，第85頁(yè)。民國(guó)在繼承清朝疆域版圖的同時(shí)，也同時(shí)繼承了來(lái)自俄國(guó)和日本的侵略壓力，并在1917年俄國(guó)革命之后，承受來(lái)自日本更大的壓力，并在20世紀(jì)30年代開(kāi)始直接面對(duì)日本的大規(guī)模軍事入侵。在這樣的大背景下，同時(shí)結(jié)合中國(guó)古代歷史時(shí)期草原游牧與中原農(nóng)耕力量之間的周期性互動(dòng)，以及各區(qū)域獨(dú)特的歷史、文化背景，因此在民國(guó)初年的學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)中，逐漸形成了對(duì)于民國(guó)四大邊疆區(qū)域的認(rèn)知與分類(lèi)，并以此形成針對(duì)性的邊疆話(huà)語(yǔ)。

在上述的總體語(yǔ)境之下，民國(guó)的邊疆治理主要在四個(gè)邊疆區(qū)域展開(kāi)，而由于時(shí)局的變化，這四個(gè)邊疆區(qū)域的重點(diǎn)有所變動(dòng)。在20世紀(jì)10～20年代，四大邊疆區(qū)域?yàn)闁|北、蒙古、新疆和西藏，當(dāng)時(shí)作為海疆重要區(qū)域的寶島臺(tái)灣已在日本侵占之下；到了20世紀(jì)30～40年代，隨著日本的侵略，東北淪陷，國(guó)民政府內(nèi)遷重慶，因此其所在的西南地區(qū)逐漸成為政學(xué)兩界關(guān)注的重要區(qū)域，四大邊疆區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槲髂稀⒚晒?、新疆和西藏，?dāng)然，到了抗戰(zhàn)后期，又開(kāi)始逐步重視和經(jīng)營(yíng)海疆，并逐步形成中國(guó)海疆界線(xiàn)。②即傳統(tǒng)上所稱(chēng)的“十一段線(xiàn)”，后來(lái)演變成“九段線(xiàn)”。該線(xiàn)最初在1947年由內(nèi)政部方域司發(fā)布的《南海諸島位置圖》中加以標(biāo)注。在1932年時(shí)人的記述中，曾這樣寫(xiě)道：東北淪陷，“彼時(shí)唇亡齒寒……使舉國(guó)國(guó)民，一致注意到西南國(guó)防這個(gè)問(wèn)題上來(lái)……西藏滇邊是吾中華民國(guó)的領(lǐng)土，吾西南民眾，就是中華民國(guó)一部分的國(guó)民，保存西藏滇邊的領(lǐng)土，就是以中國(guó)民國(guó)國(guó)民的資格，保存中華民國(guó)的領(lǐng)土?！雹鬯稳私埽骸段髂蠂?guó)防論》，上海：中華書(shū)局，1932，第19～34頁(yè)。隨著抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨和國(guó)民政府開(kāi)始著力于西南邊疆地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，1939年召開(kāi)的國(guó)民黨五屆五中全會(huì)，通過(guò)《對(duì)于政治報(bào)告之決議案》，其中更是直接指出：“吾國(guó)幅員廣大，西南西北各省產(chǎn)業(yè)、文化亟須致力建設(shè)，今長(zhǎng)江南北各省既多數(shù)淪為戰(zhàn)區(qū)，則今后長(zhǎng)期抗戰(zhàn)之堅(jiān)持不懈，必有賴(lài)西南、西北各省之迅速開(kāi)發(fā)，以為支持抗戰(zhàn)之后方。西部各省資源豐富，人力無(wú)窮，建設(shè)之首要，一面固為先謀交通運(yùn)輸之發(fā)展，一面更應(yīng)于各省人力、物力、財(cái)力有合理之統(tǒng)制，以應(yīng)抗戰(zhàn)之需要。惟統(tǒng)制之要旨在于發(fā)展生產(chǎn)，以利抗戰(zhàn)，增進(jìn)民生，故開(kāi)發(fā)建設(shè)西部各省者，以鞏固抗戰(zhàn)之后方，實(shí)與普通獎(jiǎng)掖國(guó)民經(jīng)濟(jì)之發(fā)展，同其重要也?！雹軜s孟源主編：《中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1985，第556頁(yè)。最終在政治層面意識(shí)到西南邊疆對(duì)于穩(wěn)定民國(guó)統(tǒng)治秩序及其抗戰(zhàn)事業(yè)的重要性。⑤羅敏：《走向統(tǒng)一：西南與中央關(guān)系研究（1931～1936）》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2014。

當(dāng)然，隨著抗戰(zhàn)的結(jié)束，東北和臺(tái)灣復(fù)歸民國(guó)版圖，在國(guó)民政府遷回南京后，西南邊疆地區(qū)的地位有所弱化，到了解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，隨著國(guó)民黨戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)的岌岌可危，使其一度試圖重新利用西南邊疆地區(qū)為基地來(lái)扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)局，但政治軍事形勢(shì)的迅速變化，使這一想法最終未能實(shí)現(xiàn)，最后則改由通過(guò)海疆（以臺(tái)灣為中心）的經(jīng)營(yíng)，形成后來(lái)的兩岸對(duì)峙局面。總之，民國(guó)時(shí)期的政局變遷，與其對(duì)內(nèi)部邊疆區(qū)域的關(guān)注重心變遷是同步而行的。

（五）五大國(guó)格局

中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，不僅使中國(guó)擺脫了日本帝國(guó)主義的侵略，贏得了民族獨(dú)立，而在另一方面，這也是中國(guó)首次經(jīng)由戰(zhàn)勝?lài)?guó)地位而獲得有機(jī)制保障的大國(guó)地位（聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)）。在這種結(jié)構(gòu)之下，中華民國(guó)作為民族國(guó)家，一方面獲得了新的地位，但另一方面則開(kāi)始受到機(jī)制性“國(guó)際關(guān)系”（在當(dāng)時(shí)為雅爾塔體系）的影響，并形成彼此相互扭結(jié)的關(guān)系。

在這種語(yǔ)境下，“現(xiàn)代國(guó)家的主權(quán)發(fā)展從一開(kāi)始就離不開(kāi)國(guó)家間關(guān)系的反思性監(jiān)控。無(wú)論是國(guó)家主權(quán)的鞏固，還是民族—國(guó)家的普遍性，都是通過(guò)擴(kuò)展了的監(jiān)控操作才得以成立的，監(jiān)控操作保證了‘國(guó)際關(guān)系’能夠展開(kāi)。‘國(guó)際關(guān)系’不是前民族—國(guó)家之間建立的關(guān)系（沒(méi)有它們這些國(guó)家也能維護(hù)其主權(quán)），它們只是民族—國(guó)家存在的基礎(chǔ)。國(guó)際組織的萌芽生長(zhǎng)（包括國(guó)際聯(lián)盟與聯(lián)合國(guó)），并沒(méi)有超乎民族-國(guó)家智商。正是在這個(gè)時(shí)期，民族—國(guó)家無(wú)所不在地建立起來(lái)了。歐洲國(guó)家體系是通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)與外交的混合并用而建立起來(lái)的。但是，在軍事工業(yè)化的背景下，隨便哪里的戰(zhàn)爭(zhēng)都有整體的特征，并以世界大戰(zhàn)的形式從不同角度影響到所有的國(guó)家。世界體系日益整合的結(jié)果，使外交再也不能只在國(guó)家集團(tuán)之間進(jìn)行，而要在某些基本方面囊括所有國(guó)家?！雹賉英]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998，第313～314頁(yè)；第315頁(yè)?？箲?zhàn)勝利之后的民國(guó)，一方面受益于戰(zhàn)勝?lài)?guó)地位，徹底解決了因日本侵略所造成的邊疆危機(jī)乃至國(guó)家危亡局面，在這之后，在中國(guó)版圖上，近代意義上的、對(duì)于國(guó)家與民族發(fā)展存亡關(guān)系重大的邊疆危機(jī)已經(jīng)不再出現(xiàn)；而在另一方面，基于新的國(guó)家關(guān)系格局的建立以及民族國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)的受限性，因此之后就出現(xiàn)了如何有效處理當(dāng)時(shí)與同為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大國(guó)控制下的英屬印度、法屬印度支那等與民國(guó)相鄰接的殖民區(qū)域，以及這些區(qū)域內(nèi)部國(guó)家實(shí)現(xiàn)獨(dú)立之后的邊境爭(zhēng)議，就在某種程度上成為五大國(guó)格局下遺留給當(dāng)代中國(guó)的重大而棘手的問(wèn)題。

此外，我們也必須意識(shí)到，“雅爾塔協(xié)定和波茨坦協(xié)定的意義在于兩個(gè)超級(jí)大國(guó)——美國(guó)和蘇聯(lián)——公開(kāi)接受了‘勢(shì)力范圍’的想法，雖然它們同時(shí)也強(qiáng)化了國(guó)家主權(quán)的普遍性。其他大國(guó)充分承認(rèn)蘇聯(lián)的主權(quán)自主性，就后果而言，其重要性并不亞于蘇聯(lián)對(duì)民族—國(guó)家之普遍性的認(rèn)可?！雹踇英]安東尼·吉登斯：《民族—國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998，第313～314頁(yè)；第315頁(yè)。在這種態(tài)勢(shì)下，作為對(duì)獲取機(jī)制性大國(guó)地位的回報(bào)，蘇聯(lián)實(shí)際上放棄了其超民族國(guó)家的蘇維埃世界革命的理念，轉(zhuǎn)而接受了自身作為民族國(guó)家的外部定位，這種定位也影響到蘇聯(lián)與民國(guó)雙邊關(guān)系的調(diào)整。

在學(xué)術(shù)研究層面，在二戰(zhàn)后的五大國(guó)（美蘇英法中）格局下，民國(guó)之前所面臨的國(guó)家救亡運(yùn)動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，這種背景使得曾經(jīng)一時(shí)火熱的“邊政學(xué)”與邊政研究逐漸弱化，新的地緣格局逐漸轉(zhuǎn)向五大國(guó)內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在此轉(zhuǎn)變過(guò)程中，民國(guó)的邊疆治理逐步從救亡式開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向具體的政策執(zhí)行，并在20世紀(jì)40年代后期逐漸向民族研究方向轉(zhuǎn)變，邊疆治理的主要內(nèi)容也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡鍏^(qū)域管理，并在新中國(guó)成立后進(jìn)入新的發(fā)展階段。

四、結(jié)語(yǔ)

如果說(shuō)“恩威并施”和“因俗而治”是清朝控御邊疆的基本方針的話(huà)②馬汝珩、馬大正主編：《清代的邊疆政策》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994，第56頁(yè)。，那么，民國(guó)的邊疆治理主要特征則是“斷裂政治”與“有限效度”。由于民國(guó)時(shí)代所處的復(fù)雜內(nèi)外環(huán)境，盡管?chē)?guó)家認(rèn)同隨著時(shí)代的發(fā)展在逐步深化，但中央政府始終權(quán)威不足，使得這一時(shí)期的國(guó)家治理缺乏足夠的時(shí)空保障，也缺少足夠的資金支撐，而且其相關(guān)政策往往在內(nèi)外部紛爭(zhēng)中走樣變形，效能大打折扣。在這種大環(huán)境下，作為國(guó)家治理一部分的民國(guó)邊疆治理，自然受到的關(guān)注和支持就更小，也缺乏必要的資源和人員來(lái)推進(jìn)具體的邊疆治理，被動(dòng)因循成例者多，主動(dòng)調(diào)整改革者少。當(dāng)然，抗戰(zhàn)期間民國(guó)中央政府對(duì)于邊疆尤其是西南邊疆大為重視，主要還是地緣環(huán)境所迫，一旦抗戰(zhàn)結(jié)束，國(guó)內(nèi)對(duì)于邊政和邊疆開(kāi)發(fā)的討論也隨即消歇?？傊?，在斷裂政治的不安環(huán)境下，民國(guó)時(shí)期的邊疆治理缺乏有效的指導(dǎo)原則，在具體操作層面也缺乏推進(jìn)力度，這種局面到新中國(guó)成立后才有根本性的改觀。

Frontier Governance under the Broken politics—The Context and Dimension of Frontier Policy Practice in the Republic of China

Yuan Jian

Through the demonstration of the geopolitical background in Republic of China period, this paper made some corresponding analysis of some important factors which af f ect the borderland governance in Republic of China period, and concluded that the cyclical impact of the broken politics, the cyclical impact of the outer and inner great powers, the fi ve great nation-states’ structure after World War II, had to some extent af f ected and decided the executive ability of the borderland governance in Republic of China period.

the broken politics; the borderland governance; the Republic of China period; background

中央民族大學(xué)校級(jí)自主科研項(xiàng)目《近代以來(lái)中國(guó)“邊疆”概念的范型與流變》（2015MDQN03）。本文的主要內(nèi)容筆者于2017年5月11日曾在中央民族大學(xué)民族理論與民族政策研究院的專(zhuān)題講座“斷裂政治下的邊疆治理：民國(guó)時(shí)期關(guān)于邊政的討論及其外部背景”以及5月27日首都師范大學(xué)全球史中心“生態(tài)、邊疆和文明工作坊”上宣讀，得到諸位師友諸多建設(shè)性意見(jiàn)，特此致謝。

袁劍，中央民族大學(xué)世界民族學(xué)人類(lèi)學(xué)研究中心副教授，主要從事邊疆、中亞問(wèn)題研究。（北京，100081）