我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展困境與出路探索

葛宇乾

摘 要： 行業(yè)協(xié)會(huì)的改革發(fā)展，要著重解決我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)前期快速發(fā)展中積累的諸多弊病和深層次矛盾，還要善于借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身的造血功能，明確市場(chǎng)主體地位，完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)加大扶持力度而不是干預(yù)，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為主要手段，構(gòu)建新型政社關(guān)系。要穩(wěn)步改革二元管理體制，積極推進(jìn)“一業(yè)多會(huì)”，最大限度激發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)活力。

關(guān)鍵詞： 困境； 對(duì)策； 行業(yè)協(xié)會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)： F203 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1671-2153（2017）05-0065-04

以工業(yè)化、信息化為背景的社會(huì)化大生產(chǎn)高速推進(jìn)，帶來(lái)了社會(huì)生產(chǎn)分工的精細(xì)化，行業(yè)集群和行業(yè)自律的需求導(dǎo)致了行業(yè)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，在社會(huì)治理和市場(chǎng)治理過(guò)程中展現(xiàn)著越來(lái)越重要的作用。

一、寧波行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

寧波作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的計(jì)劃單列市，相比較國(guó)內(nèi)其他城市而言，行業(yè)協(xié)會(huì)起步較早，發(fā)展較快，具有較強(qiáng)的示范性，同時(shí)，也存在亟需解決的矛盾和問(wèn)題。

（一）寧波行業(yè)協(xié)會(huì)的基本概況

1. 數(shù)量增長(zhǎng)較快。根據(jù)寧波市民政局的資料，截至2016年6月，全市行業(yè)性社團(tuán)460個(gè)，占社會(huì)團(tuán)體總數(shù)的19.5%。

2. 行業(yè)協(xié)會(huì)分布廣門(mén)類(lèi)全。全市社會(huì)團(tuán)體覆蓋范圍廣泛，包括工商服務(wù)業(yè)、社會(huì)服務(wù)、、教育、生態(tài)環(huán)境、體育、衛(wèi)生和科學(xué)研究文化等各個(gè)領(lǐng)域，其中工商業(yè)類(lèi)的社會(huì)團(tuán)體占全市社團(tuán)數(shù)量的29.2%。

3. 行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境不斷改善，市場(chǎng)主體地位不斷加強(qiáng)。自十八大以來(lái)，寧波市涉及行業(yè)協(xié)會(huì)的法規(guī)政策密集頒布，出臺(tái)《寧波市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》等10多部法規(guī)政策。行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展環(huán)境不斷改善，市場(chǎng)主體地位逐步確立。允許行業(yè)協(xié)會(huì)直接登記制，探索“一業(yè)多會(huì)”模式，行業(yè)協(xié)會(huì)去行政化和確立市場(chǎng)主體地位邁出了重要一步。

4. 行業(yè)協(xié)會(huì)管理工作有序開(kāi)展。建立了約談制度，深入推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)社會(huì)評(píng)估、發(fā)布法人治理指引、推動(dòng)協(xié)會(huì)誠(chéng)信自律建設(shè)等工作，有效維護(hù)了行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的良好秩序。2015年市屬三個(gè)區(qū)（縣）被評(píng)為全國(guó)首批“社會(huì)組織創(chuàng)新示范區(qū)”。

5. 政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作推進(jìn)力度不斷加大。2014年開(kāi)展具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織認(rèn)定工作，建立了公共資源向社會(huì)組織的配置機(jī)制，超過(guò)七成的協(xié)會(huì)承擔(dān)過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)。

（二）寧波行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展存在的問(wèn)題

1. 發(fā)展不平衡。很多行業(yè)協(xié)會(huì)作用發(fā)揮不突出，社會(huì)評(píng)價(jià)不高，兩極分化較嚴(yán)重。有些協(xié)會(huì)被戲稱(chēng)為“四個(gè)一”（一間屋子、一部電話、一個(gè)老頭、一頓年夜飯），行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系企業(yè)、服務(wù)會(huì)員的職能?chē)?yán)重弱化虛化。

2. 行政化傾向嚴(yán)重。部分行業(yè)協(xié)會(huì)過(guò)多地依賴(lài)于政府部門(mén)，獨(dú)立自主意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府“等”、“靠”、“要”的思想較嚴(yán)重，政府與協(xié)會(huì)沒(méi)有完全脫鉤。行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)性、靈活性、市場(chǎng)性不足。全市仍有42.9%的行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)由黨政機(jī)關(guān)離退休同志擔(dān)任。

3. 服務(wù)和創(chuàng)新意識(shí)欠缺。部分行業(yè)協(xié)會(huì)的功能簡(jiǎn)單，甚至單一，服務(wù)層次淺。有的行業(yè)協(xié)會(huì)原創(chuàng)型、創(chuàng)新型服務(wù)理念服務(wù)手段嚴(yán)重缺乏，協(xié)會(huì)很難與會(huì)員企業(yè)形成有質(zhì)量的深層互動(dòng)，對(duì)會(huì)員企業(yè)、整個(gè)行業(yè)面臨的難點(diǎn)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不到位、措施不得力。

4. 整合資源能力較弱。部分協(xié)會(huì)在調(diào)動(dòng)行業(yè)內(nèi)人、才、物等資源方面能力不足，更無(wú)能力整合社會(huì)資源，主要依靠會(huì)費(fèi)維持日常工作。通過(guò)調(diào)查，38.1%的會(huì)員單位參與行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏興趣，社會(huì)認(rèn)可度低。

二、國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1. 德國(guó)。社會(huì)組織與人口的比例約為1：75，大約有一百萬(wàn)個(gè)左右。德國(guó)法律沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定成立行業(yè)協(xié)會(huì)必須登記，企業(yè)可以自由組建。入會(huì)方式主要有強(qiáng)制性入會(huì)和自愿入會(huì)兩種，行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)類(lèi)型比較齊全。協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自成員會(huì)費(fèi)，其次是有償服務(wù)。政府不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但在培訓(xùn)費(fèi)用、項(xiàng)目補(bǔ)貼等方面對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)給予大力支持。[1]政府通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)掌握制定宏觀政策所需信息，傳達(dá)和解釋政府的政策意圖。企業(yè)通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)將影響企業(yè)和行業(yè)發(fā)展的重大意見(jiàn)反饋給政府，有利于政府的正確決策。

2. 美國(guó)。行業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量較多，功能比較齊全，且深深打上了自由主義的烙印，大多屬于典型的自發(fā)性協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)是企業(yè)成員達(dá)成的契約合意的結(jié)果。行業(yè)通過(guò)反映意見(jiàn)和建議，影響政府制定有利于行業(yè)發(fā)展的法律、政策。政府對(duì)協(xié)會(huì)的管理較為寬松，很少明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)的功能形態(tài)、權(quán)利義務(wù)、組織運(yùn)行等事項(xiàng)。政府部門(mén)不資助行業(yè)協(xié)會(huì)，不過(guò)問(wèn)其自治權(quán)。社會(huì)監(jiān)督是行業(yè)協(xié)會(huì)自治權(quán)的制衡者，在法律框架內(nèi)任何專(zhuān)門(mén)的民間機(jī)構(gòu)都可以全天候全方位監(jiān)督行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)在加強(qiáng)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)交流合作等作用發(fā)揮較為突出。

3. 日本。分類(lèi)管理是日本行業(yè)協(xié)會(huì)的重要特點(diǎn)。一是有法人資格的協(xié)會(huì)，有法律法規(guī)的明確規(guī)定，包括公益法人和特殊法人。其中，公益法人行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府的積極推動(dòng)下建立、發(fā)展起來(lái)，在一定程度上承擔(dān)政府職能。二是無(wú)法人資格的行業(yè)協(xié)會(huì)，是典型的民間自發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)，靠?jī)?nèi)部成員的契約合意達(dá)成和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)，政府不任意干預(yù)，而通過(guò)法律監(jiān)督行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)。

（二）國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)改革的啟示

1. 與行政脫鉤是行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立自主的關(guān)鍵。我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)大多以“半官、半民”性質(zhì)為主，與西方國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)的非政府性質(zhì)的企業(yè)聯(lián)合自治組織形成了鮮明差別。主要成因之一是協(xié)會(huì)成立時(shí)，政府起了主導(dǎo)的行為；其次是法律法規(guī)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行“二元管理體制”使然。

2. 適度競(jìng)爭(zhēng)是擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)范圍和提升服務(wù)質(zhì)量的政策前提。目前寧波市包括國(guó)內(nèi)許多行業(yè)協(xié)會(huì)很少開(kāi)展對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有實(shí)際功效的服務(wù)，根本原因在于“同級(jí)區(qū)域應(yīng)一業(yè)一會(huì)”的限制。行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)是全方位的，其根源在于協(xié)會(huì)成立的自發(fā)性和競(jìng)爭(zhēng)性，競(jìng)爭(zhēng)出效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3. 協(xié)會(huì)自身能力的提升是扮演好政府與企業(yè)間溝通橋梁的保障。充當(dāng)政府與企業(yè)的橋梁和紐帶作用，加強(qiáng)雙方信息傳遞、溝通，是行業(yè)協(xié)會(huì)的重要職能。在國(guó)內(nèi)，政府下放的有關(guān)行業(yè)管理職能，很多協(xié)會(huì)達(dá)不到承接的能力，有的還未扮演好企業(yè)和行業(yè)利益的代表。

4. 行業(yè)協(xié)會(huì)的改革不能一蹴而就，必須尊重歷史和傳統(tǒng)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家行業(yè)協(xié)會(huì)是自由市場(chǎng)下自發(fā)契約設(shè)立的。我國(guó)缺乏自由契約的傳統(tǒng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史僅三十多年，行業(yè)協(xié)會(huì)大都是自上而下設(shè)立，行業(yè)協(xié)會(huì)市場(chǎng)化改革應(yīng)循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)。[2]

三、我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)突破發(fā)展困境的對(duì)策

行業(yè)協(xié)會(huì)要突破發(fā)展困境，改革的重點(diǎn)要理順政府、協(xié)會(huì)和企業(yè)的關(guān)系，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，增強(qiáng)協(xié)會(huì)自身造血功能，加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持力度，改善行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的政策環(huán)境。

（一）增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身造血功能

1. 進(jìn)一步明確市場(chǎng)主體定位，加快自身轉(zhuǎn)型。行業(yè)協(xié)會(huì)不是政府的附屬物或下屬單位，要有良好服務(wù)和建立威信。行業(yè)協(xié)會(huì)的非營(yíng)利、中介組織性質(zhì)，其實(shí)現(xiàn)宗旨的途徑是溝通會(huì)員與政府的聯(lián)系，在實(shí)現(xiàn)這種職能過(guò)程當(dāng)中充當(dāng)橋梁與紐帶的角色。行業(yè)協(xié)會(huì)要在完成自身任務(wù)中輔助了政府，不能把輔助政府充當(dāng)自身的根本職能，政府不能僅以自身角度需求來(lái)要求行業(yè)協(xié)會(huì)。政府應(yīng)依據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)和需求，建立健全相關(guān)法規(guī)政策，確保行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行的正確方向。

2. 堅(jiān)持多管齊下，全面提高會(huì)員對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的支持度。要在強(qiáng)化協(xié)會(huì)的職能、激勵(lì)和會(huì)員認(rèn)識(shí)上下功夫，既要賦予協(xié)會(huì)一定的行業(yè)管理職能，又要鼓勵(lì)主動(dòng)為會(huì)員提供服務(wù)。加大宣傳，促使企業(yè)正確認(rèn)識(shí)協(xié)會(huì)及其潛力，全面恢復(fù)企業(yè)對(duì)協(xié)會(huì)的信心，走出“缺乏支持→能力不足→缺乏支持”的惡性循環(huán)。

3. 健全服務(wù)體系，形成能力提升的良性循環(huán)。做好協(xié)會(huì)工作的分門(mén)別類(lèi)、建立和完善行業(yè)管理動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)等基礎(chǔ)性工作。把握政府職能轉(zhuǎn)移和協(xié)會(huì)改革方向，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向?qū)f(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行組織變革與優(yōu)化再造。加強(qiáng)政策研究，探尋政府與行業(yè)協(xié)會(huì)改革的對(duì)接和切入點(diǎn)，優(yōu)化協(xié)會(huì)職能；探索市場(chǎng)、行業(yè)、企業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，查找真空地帶，研究拓展服務(wù)的領(lǐng)域、內(nèi)容和空間。

4. 完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)制度建設(shè)。行業(yè)協(xié)會(huì)要積極建立符合自身特點(diǎn)的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)事機(jī)構(gòu)，健全監(jiān)督制約機(jī)制，完善法人治理機(jī)構(gòu)，形成與行政監(jiān)督管理相并行的會(huì)員自律的管理體系或組織體系。通過(guò)建立質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)和定期選舉等制度，加強(qiáng)對(duì)管理層的監(jiān)督和約束。

5. 建立健全“行家理事、專(zhuān)家籌謀”的內(nèi)行辦會(huì)機(jī)制，加快人才隊(duì)伍建設(shè)。制定行業(yè)協(xié)會(huì)人才發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。明確秘書(shū)長(zhǎng)能力方向，推選善于創(chuàng)新、溝通協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的人擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)。吸納行業(yè)內(nèi)和高校中有較高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)當(dāng)理事職位，提升行業(yè)協(xié)會(huì)“有所作為”的能力。

（二）加大政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持力度

1. 加快政府職能轉(zhuǎn)變，拓寬行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展空間。推進(jìn)政府職能立法，進(jìn)一步明確政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，逐步將行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、價(jià)格協(xié)調(diào)、資格審查、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定、企業(yè)信用建設(shè)及資格認(rèn)證等職能，以授權(quán)和委托方式轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)。

2. 加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建立新型合作關(guān)系。將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與創(chuàng)新社會(huì)治理體制相結(jié)合，著力推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府做好具備購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資質(zhì)，以及能夠承接政府職能轉(zhuǎn)移的有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)定事務(wù)，制定出臺(tái)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能指導(dǎo)目錄、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)管理辦法和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)財(cái)政資金管理等政策制度，為行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)造更多更好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展空間。

3. 理順關(guān)系，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的行為。理順管理體制，構(gòu)建與直接登記制度相匹配的寬進(jìn)嚴(yán)管的綜合監(jiān)管體系。加快形成監(jiān)督主體多元化、監(jiān)督措施多樣化的分類(lèi)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，實(shí)施好社會(huì)組織約談機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)年檢與日常監(jiān)督、誠(chéng)信建設(shè)、執(zhí)法查處相結(jié)合。[3]加大社會(huì)組織評(píng)估推進(jìn)力度，不斷完善協(xié)會(huì)考核、檢查、評(píng)估和退出機(jī)制。遵循公開(kāi)透明、科學(xué)管理、加強(qiáng)監(jiān)督的原則，完善協(xié)會(huì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法。

4. 重視協(xié)會(huì)人才培養(yǎng)，積蓄發(fā)展后勁?？茖W(xué)制定協(xié)會(huì)人才階梯培養(yǎng)計(jì)劃，遵循和借鑒國(guó)際上通行的協(xié)會(huì)運(yùn)作法則，加快高素質(zhì)協(xié)會(huì)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)人才發(fā)展資金投入力度，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)建立人才發(fā)展基金。利用貼息、稅收等扶持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)。

（三）改善行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展政策環(huán)境

1. 加強(qiáng)立法和規(guī)劃支持，有序推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。整合各項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)地位、組織性質(zhì)、功能作用，職能范圍、設(shè)立和變更等內(nèi)容，將行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持優(yōu)勢(shì)行業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)培育一批行業(yè)協(xié)會(huì)，有序推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。[4]

2. 創(chuàng)新管理體制，改革行業(yè)協(xié)會(huì)二元管理體制。加快推進(jìn)行業(yè)管理體制改革，循序漸進(jìn)，弱化直至取消業(yè)務(wù)主管單位。設(shè)立社會(huì)服務(wù)局，由民政部門(mén)與該局雙重管理。利用3到5年的時(shí)間，過(guò)渡到由民間組織管理局統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我約束、自求發(fā)展的“一元管理體制”。

3. 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許“一業(yè)多會(huì)”。加快修訂相關(guān)法規(guī)，允許按服務(wù)類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)和經(jīng)營(yíng)方式等設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)。允許服務(wù)領(lǐng)域的不同行業(yè)協(xié)會(huì)有所交叉，企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際需要參加不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。加快推進(jìn)協(xié)會(huì)與行政脫鉤，試行“一業(yè)多會(huì)”制，構(gòu)建合適的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 李莉，劉曉燕. “協(xié)同治理”視角下的社會(huì)組織公共服務(wù)供給[J]. 城市觀察，2012（2）：16-24.

[4] 陳振明. 公共服務(wù)導(dǎo)論[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2011.