公共政策執(zhí)行的機(jī)制創(chuàng)新研究

蔚　超，張鈺玉（天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204）

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公共政策執(zhí)行的機(jī)制創(chuàng)新研究

蔚超，張鈺玉
（天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204）

［摘要］公共政策執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決政策問題的中間途徑。但公共政策在執(zhí)行過程中會遇到方方面面因素的干擾，進(jìn)而出現(xiàn)政策執(zhí)行失范。政策執(zhí)行失范可以劃分為符合、創(chuàng)新、形式主義、隱退主義和反抗五種類型。從機(jī)制視角，政策執(zhí)行失范歸結(jié)為制度、權(quán)力和利益三重因素，而機(jī)制的完善對于改善政策執(zhí)行失范具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］政策執(zhí)行失范；形式主義；隱退主義

一、政策執(zhí)行失范概念

（一）政策執(zhí)行失范的詮釋

當(dāng)今社會如此復(fù)雜，其穩(wěn)定與和諧發(fā)展皆離不開良好的公共政策，社會的方方面面都需要政策加以調(diào)節(jié)與指引。然而，所有的政策只有通過有效落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)政策的初始目標(biāo)，達(dá)成政策的意義與價值。政策過程包括許多重要的環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行只是其中之一，它是發(fā)生在一個方案上升為一項(xiàng)政策之后的事情。更加明確地來說，政策執(zhí)行其實(shí)就是政策執(zhí)行人員將種種手段以及措施施加于政策所針對的目標(biāo)對象，從而使政策由文字內(nèi)容轉(zhuǎn)變成為實(shí)際操作的過程，以此來達(dá)成政策所設(shè)定的目標(biāo)。按照政策的指示從而進(jìn)行改革，把一項(xiàng)政策付諸于實(shí)際的一切活動的總和，即是政策執(zhí)行的本質(zhì)。政策執(zhí)行研究一般涉及政策資源、目標(biāo)群體、執(zhí)行手段、執(zhí)行隊(duì)伍等方面的內(nèi)容［1］。政策的執(zhí)行是一個非常復(fù)雜的過程，而種種因素的存在致使其無法達(dá)成預(yù)想的目的，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失效，產(chǎn)生了政策執(zhí)行失范。

所謂政策執(zhí)行失范，是指在執(zhí)行政策的過程當(dāng)中所出現(xiàn)的既定的政策目標(biāo)，和規(guī)定的達(dá)到此目標(biāo)的執(zhí)行手段不相符合、甚至完全相背離的情形。這里的政策目標(biāo)是指政策主體為了達(dá)成公共意志、滿足社會需求而認(rèn)為值得有、值得存在的東西，執(zhí)行手段是政策制定主體認(rèn)為是合法地達(dá)到政策目標(biāo)的方式。當(dāng)政策執(zhí)行主體可以用政策制定主體認(rèn)為是合法的執(zhí)行手段達(dá)到既定的政策目標(biāo)時，政策目標(biāo)與政策執(zhí)行是平衡的，這時政策執(zhí)行主體采取的是遵從行為。反之，當(dāng)政策執(zhí)行主體不認(rèn)同政策目標(biāo)，或者說不重視達(dá)到政策目標(biāo)所應(yīng)該遵循的手段，這時就出現(xiàn)了政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的不平衡，即政策執(zhí)行失范［2］。

（二）政策執(zhí)行失范的本質(zhì)

政策的制定、執(zhí)行以及執(zhí)行的結(jié)果都是為了解決一定的社會問題，并調(diào)整一定的社會利益關(guān)系［3］。政策執(zhí)行的本質(zhì)，從根本上說是由政策的本質(zhì)來決定的。良法美策貴在能行，任何一項(xiàng)政策只有經(jīng)過切實(shí)執(zhí)行，才能達(dá)成政策的目標(biāo)以及價值。因此，政策執(zhí)行的本質(zhì)便是將一定社會階級的意志和利益變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。然而，盡管政策的靈魂和目的是謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是由于政策的制定主體與執(zhí)行主體都有各自的利益，并且追求自身利益的最大化，因此在這兩者所追求的利益存在矛盾的時候，就會出現(xiàn)政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的不平衡，即政策執(zhí)行失范。

政府想要實(shí)施有效的公共管理，不僅要依賴于科學(xué)的政策，更要依賴于政策的有效實(shí)施。因?yàn)檎叽砗途S護(hù)一種長期的、整體的或國家的利益，所以它的實(shí)質(zhì)是對社會利益布局進(jìn)行重新分配和調(diào)整，從而促進(jìn)整個社會健康和諧穩(wěn)定地運(yùn)行。而政策執(zhí)行主體經(jīng)常從眼前利益或個人利益出發(fā)審視政策，如果他們按照自己的宗旨執(zhí)行政策，漠視既定的政策目標(biāo)或不遵從規(guī)定的執(zhí)行手段與程序，就會使政策遠(yuǎn)離既定目標(biāo)。由此可以看出，政策執(zhí)行失范的本質(zhì)是政策制定主體與政策執(zhí)行主體之間不同利益的博弈。

二、政策執(zhí)行失范的類型

在政策學(xué)的早期發(fā)展階段，引起人們關(guān)注更多的是政策的制定而不是政策的執(zhí)行。從20世紀(jì)70年代開始，西方尤其是美國的學(xué)者，漸漸將政策的執(zhí)行作為政策關(guān)注的主題和中心［4］。但正如上文所指出的，政策在執(zhí)行過程當(dāng)中會存在多種失靈現(xiàn)象，對政策執(zhí)行失范進(jìn)行全面的了解與深入的分析。眾所周知，在大多數(shù)的研究中，學(xué)者通常習(xí)慣用類型化的方法來解釋事物。類型化的分析方法非常有效，利用這一分析工具，可以將研究對象化難為易，并很清楚地了解事物的特點(diǎn)［5］。利用這樣的方法可以對復(fù)雜多樣的政策執(zhí)行失范進(jìn)行整理并詳細(xì)研究。

現(xiàn)實(shí)世界是一個復(fù)雜多變的所在，形形色色的政策現(xiàn)象表現(xiàn)出多種不同的特征。政策執(zhí)行失范亦有其自己的特征，借鑒默頓的社會失范理論模型，根據(jù)政策目標(biāo)與執(zhí)行手段這兩個因素的相互關(guān)系，可以構(gòu)建政策執(zhí)行失范的五種類型，詳見表1。

如表1所示，+表示認(rèn)同政策目標(biāo)或者采用規(guī)定的執(zhí)行手段；-代表不認(rèn)同政策目標(biāo)，或者不采取政策制定主體認(rèn)為規(guī)范的執(zhí)行手段，各類型及其在實(shí)際政策執(zhí)行過程當(dāng)中的表現(xiàn)分析如表1。

（一）附和

附和是指政策執(zhí)行者不僅決定接受政策目標(biāo)，而且愿意遵循合法的執(zhí)行手段，屬于無失范型。這是政策目標(biāo)與執(zhí)行手段相平衡的一種類型，是一種理想的類型，政策過程運(yùn)行狀態(tài)良好。從政策運(yùn)行的角度看，顯然人們努力的目標(biāo)是達(dá)到這種完美的理想類型，但在實(shí)際生活中只有規(guī)范與秩序，而沒有任何失范是不可能的，即使存在這種情況，那也是相當(dāng)少見的，可以說幾乎是不存在的。這種類型在實(shí)際政策運(yùn)行過程當(dāng)中表現(xiàn)為政策執(zhí)行主體對政策的嚴(yán)格遵從與執(zhí)行，當(dāng)然它的前提在于政策制定主體與政策執(zhí)行主體二者的利益完全相同。這種類型的出現(xiàn)雖然表現(xiàn)了政策執(zhí)行主體對政策制定主體的服從，也有助于達(dá)到既定的政策目標(biāo)，但從另一個側(cè)面也反映出政策執(zhí)行者缺乏對政策問題的自我思考，以及沒有參與政策過程的自主性與積極性，而只是按照程序完成任務(wù)而已。

表1　政策執(zhí)行失范的類型

（二）創(chuàng)新

創(chuàng)新是政策執(zhí)行者認(rèn)為政策目標(biāo)是合適的，是應(yīng)該盡力去完成的，但考慮到部門利益或地方利益，他們又不愿意或不能夠用合法的執(zhí)行手段來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。這樣，他們就經(jīng)常違反規(guī)范。這種類型顯然屬于行為失范型。常見的“上有政策、下有對策”就屬于這樣的類型。即政策執(zhí)行人員出于對自身不利因素的考慮，片面錯誤地執(zhí)行政策，采取針對性的手段抵制政策——有什么樣的政策下來，就有什么樣的執(zhí)行方式和手段“應(yīng)付”，縣官不如現(xiàn)管。如果將要執(zhí)行的政策同政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及政策執(zhí)行者的利益不相符合，政策執(zhí)行者就有很大可能用與上級政策不符的執(zhí)行措施來“應(yīng)付”，目的是全力維護(hù)本部門利益，這樣政策就難以按既定規(guī)劃和原則付諸實(shí)施，政策的原意也就因此而改變。政策執(zhí)行者認(rèn)為只要完成政策的預(yù)期目標(biāo)就達(dá)到了目的，執(zhí)行手段并不重要。雖然大力提倡創(chuàng)新，但經(jīng)常、過多地漠視執(zhí)行手段與程序，會造成政策交叉與混亂，最終使政策變成一紙空文，使政策執(zhí)行無章可循。

（三）形式主義

形式主義是指那種已經(jīng)失去了既定的政策目標(biāo)，或政策目標(biāo)的存在已經(jīng)毫無意義，而仍然盲目地堅持那些執(zhí)行手段的現(xiàn)象。它屬于價值失范型。政策敷衍和盲目執(zhí)行便是此種類型在實(shí)際政策執(zhí)行過程當(dāng)中的典型表現(xiàn)。任何一項(xiàng)政策都有其生命周期，通過政策清理，人們會察覺某些政策已經(jīng)達(dá)成自己的目標(biāo)。除此之外，還有一部分政策經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是失敗的，因?yàn)樗粌H偏離了最初的目標(biāo)，而且根本無法處理它所面臨的政策難題。另有一些政策，由于適用的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，已經(jīng)變得陳舊和過時，所以這時應(yīng)及時調(diào)整或終結(jié)這些政策。但一些政策執(zhí)行者缺少這種意識，并沒有認(rèn)真領(lǐng)會上級政策精神，而是照搬照抄或盲目執(zhí)行。國家政策的有效實(shí)施要求政策執(zhí)行人員堅持原則性，同時也要發(fā)揮自主能動性，機(jī)動靈活地執(zhí)行政策。雖然政策條文是條條框框，但真正到政策執(zhí)行上就需要真抓實(shí)干，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，在不違反國家政策的前提下，一切從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

（四）隱退主義

隱退主義是既不認(rèn)同政策目標(biāo)，也不認(rèn)同達(dá)到這些政策目標(biāo)的執(zhí)行手段。它屬于全失范型。這在理論上屬于完全失范，表明此項(xiàng)政策無效。它是一種不具有典型性的、非常極端的失范類型。因?yàn)榧偃缯娴某霈F(xiàn)此種狀況，政策根本無法繼續(xù)運(yùn)行。這種類型在政策實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中的表現(xiàn)為拒不執(zhí)行或觀望式執(zhí)行。當(dāng)然這種情況同附和一樣很少出現(xiàn)，但不能說不存在。在這種情況下，政策執(zhí)行者動作緩慢、反復(fù)無常、矛盾糾結(jié)，對政策執(zhí)行持觀望態(tài)度或拒不執(zhí)行。這是因?yàn)樗麄冇械牟辉敢鈶?yīng)付具體事務(wù)，有的害怕目標(biāo)群體的反抗，有的看到個人利益難以實(shí)現(xiàn)等等［6］。以上的行為很大程度上會使政策執(zhí)行的效率變低，也會使政府在公民心中的形象嚴(yán)重受到損害。

（五）反抗

反抗是既不認(rèn)同慣有的政策目標(biāo)，也不認(rèn)同提倡的執(zhí)行手段。反抗主體期待在變革之后會出現(xiàn)一種新的政策目標(biāo)以及新的執(zhí)行手段。這種類型的失范從性質(zhì)上來說是積極的，但與隱退主義又有所不同。隱退主義者既不認(rèn)同政策目標(biāo)，也不遵從執(zhí)行手段，同時又無所作為，政策執(zhí)行主體對于現(xiàn)狀束手無策、無能為力，卻不想去改變它，而是以一種消極的情緒任由現(xiàn)狀繼續(xù)。而反抗者雖然也反對政策目標(biāo)和執(zhí)行手段，但卻倡導(dǎo)變革、推動變革，積極地幫助政策制定者打破僵局，建立新的政策目標(biāo)與執(zhí)行手段。

三、政策執(zhí)行失范的機(jī)制分析

政策執(zhí)行失范的類型分析是對于政策執(zhí)行的失范行為從形式上所做的一種分析，但它并不是原因分析。因此必須把它與因果分析相結(jié)合，才能對政策執(zhí)行失范作出更有力的解釋。政策執(zhí)行這種社會實(shí)踐活動非常復(fù)雜，所以政策在執(zhí)行過程當(dāng)中的失范原因亦比較復(fù)雜。借助于機(jī)制構(gòu)成的視角，通過對機(jī)制的三個構(gòu)成要素，即權(quán)力、利益和制度進(jìn)行構(gòu)成分析，從而深入探究政策執(zhí)行失范的原因［7］。

（一）權(quán)力制衡機(jī)制模糊

權(quán)力是一種影響力，其本身并無善惡之分，公眾之所以對權(quán)力形成“惡”的認(rèn)識則是擁有權(quán)力的行動主體在權(quán)力行使過程中對其進(jìn)行濫用而導(dǎo)致的。限制權(quán)力的濫用，但要實(shí)現(xiàn)權(quán)力對機(jī)制運(yùn)行的保證，必須對權(quán)力進(jìn)行制衡，“把權(quán)力限制在適當(dāng)范圍內(nèi)是文明建設(shè)的中心問題”［8］。當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上來說是以政府權(quán)力為主導(dǎo)并形成了相對社會來說的權(quán)威。保證機(jī)制正常運(yùn)行的權(quán)力是一種不過度膨脹的權(quán)力，但顯然目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不能夠滿足機(jī)制健康運(yùn)行所需要的。

（二）利益整合機(jī)制匱乏

根據(jù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離這一行政執(zhí)行原則的要求，政策的制定者與執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)由不同的主體承擔(dān)。其中，政策制定者負(fù)責(zé)決策的制定，發(fā)布決策指令，執(zhí)行者則負(fù)責(zé)通過一系列行動把政策方案、決定等觀念形態(tài)的東西變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的形態(tài)［9］。而在實(shí)際政策運(yùn)行過程中也是如此，社會公共權(quán)威為消除公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益制定出方案以后，再交由政策執(zhí)行者具體實(shí)施。而政策執(zhí)行則是對社會公共利益進(jìn)行整合，政策制定人員與政策執(zhí)行人員為了自身的利益需求，難免會出現(xiàn)利益不一致甚至相沖突的情形，這時便會產(chǎn)生政策執(zhí)行失范。

（三）制度規(guī)范機(jī)制滯后

制度一般被認(rèn)為是能夠影響政府行為的重要因素，制度內(nèi)涵著激勵與約束兩種功能，激勵性制度能夠促使政府行為做出認(rèn)為符合自身利益的選擇，約束性制度又能夠?yàn)檫@種行為塑造一個行為邊界，防止其出現(xiàn)過分越界的可能。當(dāng)既有的制度不完善時，各部門之間的權(quán)責(zé)分工就會呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)，而相應(yīng)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全，無法通過法律的形式將部門間的協(xié)調(diào)與合作行為給予明確規(guī)定，無法實(shí)現(xiàn)合作的有序化、結(jié)構(gòu)化與長效化。

四、優(yōu)化政策執(zhí)行的機(jī)制創(chuàng)新

為了保證政策的優(yōu)質(zhì)高效，防止出現(xiàn)政策執(zhí)行失范，就必須注重建構(gòu)政策執(zhí)行的機(jī)制，可以從如下幾個方面對其進(jìn)行構(gòu)建。

（一）構(gòu)建科學(xué)民主的公共決策機(jī)制

科學(xué)而民主的公共決策機(jī)制是使政策合理、具體以及穩(wěn)定的保障。為了能制訂出符合民意并且高質(zhì)量的政策，首先務(wù)必建立科學(xué)民主的公共決策機(jī)制?？梢詮娜缦聝蓚€方面來進(jìn)行構(gòu)建：第一，完善政策評估。政策評估對于任何一項(xiàng)政策的生命周期來說至關(guān)重要，它決定著政策是終結(jié)還是繼續(xù)進(jìn)行，在實(shí)際政策過程當(dāng)中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。第二，推廣決策聽證。聽證制度是指政府為了實(shí)現(xiàn)善治，在做出與行政相對人有關(guān)的公共決策之前，廣泛聽取各方面的意見而做出更符合民意、更符合公共利益的決策的一種制度。聽證制度是按照民主行政的要求所建立的一種制度，其在我國的建立與執(zhí)行具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）構(gòu)建政策執(zhí)行的利益整合機(jī)制

為了提高政策的執(zhí)行力，有必要建立一個良好的利益均衡機(jī)制并以此來平衡各方的利益，可以從五個方面出發(fā)進(jìn)行此機(jī)制的構(gòu)建。一是建立利益引導(dǎo)機(jī)制。為了幫助各個利益團(tuán)體，尤其是政策制定主體與政策執(zhí)行主體能有一個正確的利益觀念，同時正確處理他們之間紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，必須建立高效的利益疏通以及引導(dǎo)機(jī)制。二是建立健全利益表達(dá)機(jī)制。為了能讓各個治理主體有機(jī)會、有平臺充分表達(dá)自己的利益，也有必要建立順暢無阻的利益表達(dá)通道。三是建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。由于不同的利益主體所追求的利益不盡相同，因此對于各個主體的利益要進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)與整合，從而保證社會公平。四是建立利益約束機(jī)制。不管是市場主體，還是政治主體，都會盡一切可能最大限度去追求其自身利益。因此必須制定相關(guān)法律法規(guī)來限制這些利益主體的自利活動，將他們對于利益的追求限定在一定的范圍之內(nèi)，并以此來確保最終能實(shí)現(xiàn)公共利益。五是建立利益補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制是指，對那些利益受到損害的公眾或團(tuán)體提供相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，從而促進(jìn)社會公平，提高政策的執(zhí)行能力。

（三）豐富政策的公眾參與機(jī)制

公眾參與是指每個公眾作為國家的主人都可以通過合法的程序以及相關(guān)途徑來參加國家管理以及國家政治生活。通過公眾參與公共管理不僅可以反映公眾的需求與偏好，了解公眾的意愿與希望，也有助于公眾得到更多的信息來評估政府的政績。通過公眾參與機(jī)制的建立與完善，不僅可以使政策的施行體現(xiàn)出主權(quán)在民的基本思想，而且也可以保證在政策執(zhí)行過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化、規(guī)范化和程序化［10］?？梢酝ㄟ^公眾參與執(zhí)行計劃、公眾參與執(zhí)行監(jiān)督、公眾參與執(zhí)行評估等多種形式來豐富公眾參與機(jī)制。

總之，政策是人們經(jīng)由本身的活動來消除社會中出現(xiàn)的問題的過程，任何政策目標(biāo)的完成最后都需要依靠政策執(zhí)行人員來進(jìn)行和完成。政策經(jīng)過合法程序確定并且正式頒布以后，就開始進(jìn)入執(zhí)行階段。但由于政策在執(zhí)行過程當(dāng)中會受到來自各方面因素的干擾，因而造成政策的執(zhí)行偏離政策目標(biāo)，致使政策效果無法實(shí)現(xiàn)，最終產(chǎn)生政策執(zhí)行失范。只有通過機(jī)制的優(yōu)化與創(chuàng)新，才能為政策執(zhí)行提供良好的制度基礎(chǔ)與運(yùn)行保障。

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［中圖分類號］D63-31

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0003-04

［收稿日期］2015-10-21

［作者簡介］袁蔚超（1981—），男，山東兗州人，天津外國語大學(xué)副教授，博士，從事公共政策研究。