居安思危

白永剛

摘要：截至2015年， 我國糧食產(chǎn)量歷史性地實現(xiàn)“十二連增”，成績的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農(nóng)”工作，出臺了一系列改革發(fā)展的政策措施，釋放信號、激發(fā)潛能。其次是科技服務(wù)到位，各級農(nóng)業(yè)部門務(wù)實創(chuàng)新抓落實，推進科技興糧和科學(xué)減災(zāi)，集成推廣綠色增產(chǎn)增效技術(shù)模式。成績來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產(chǎn)特點，值得我們反思。

關(guān)鍵詞：糧食生產(chǎn)；思考

2015年，我國糧食產(chǎn)量歷史性地實現(xiàn)“十二連增”，既印證了中國的糧食安全道路，又為經(jīng)濟基本面增添了亮色，讓糧食生產(chǎn)中國經(jīng)驗生動而厚重。成績的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農(nóng)”工作，出臺了一系列改革發(fā)展的政策措施，釋放信號、激發(fā)潛能。其次是科技服務(wù)到位，各級農(nóng)業(yè)部門務(wù)實創(chuàng)新抓落實，推進科技興糧和科學(xué)減災(zāi)，集成推廣綠色增產(chǎn)增效技術(shù)模式。成績來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產(chǎn)特點，值得我們反思。

一、糧食多與少的辯證觀

第一，糧食是“多了”還是“少了”？

從表面上看，是“多了”。2015年我國糧食產(chǎn)量達到12400億斤，比1978年翻了一番。以三大谷物為例，稻谷、小麥、玉米合計產(chǎn)量10280億斤，足以覆蓋2015年9280億斤的國內(nèi)消費量；同時庫存高企，玉米約5000億斤，稻谷約2000億斤，小麥約780—800億斤，均處于歷史高位。

但從實際上看是“少了”，糧食仍需要進口，2015年國內(nèi)糧食需求缺口約400億斤。品種結(jié)構(gòu)存在明顯矛盾，大豆缺口較大，2015年我國進口大豆1633億斤，進口量相當(dāng)于國產(chǎn)大豆量的7倍。另外，糧食的基本自給是以減少糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品種植面積和生產(chǎn)能力為置換代價的，以糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品自給能力降低和進口量增加為置換代價的。統(tǒng)計資料顯示，2003年糧食播種面積為14.91億畝，占總播種面積的比重為65.2%，2014年增至16.91億畝，占總播種面積的比重提高到70%以上。

第二，耕地保障能力是“提高了”還是“降低了”？

從賬目上看是“提高了”。2008年到2015年，《中國國土資源公報》中的耕地面積發(fā)生了逆增長，由18.26億畝增加到20.25億畝，數(shù)據(jù)增加不是因為我們高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)和土地整治重大工程取得了突破性進展，主要是源于近些年中央實施的各種農(nóng)業(yè)補貼與耕地面積相關(guān)，因此各地少報、瞞報的耕地面積都開始顯露出來，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝。

但從實際看是“降低了”，因水土流失、貧瘠化、次生鹽漬化、酸化以及占優(yōu)補劣等因素，導(dǎo)致耕地退化面積已占總面積的40%以上。耕地基礎(chǔ)地力對糧食產(chǎn)量的貢獻率僅為50%，與歐美等發(fā)達國家相比，低20—30個百分點。2015年全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。

第三，種糧對農(nóng)民收入貢獻是“大了”還是“小了”？

從總體看是“小了”，2008—2015年8年間，國家對秈稻、粳稻和小麥最低收購價的提高幅度分別超過90%、100%和70%。同期，玉米臨時收儲價格提高了近50%，有效拉動了市場糧價的提升。即使這樣，種糧對農(nóng)民收入的貢獻仍在不斷減少，2015年農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入為4504元，占總收入比重為39.43%，比2014年降低了1個百分點，首次低于工資性收入。

但從局部看是“大了”，近年來以種糧為核心的新型經(jīng)營主體表現(xiàn)出了較強的盈利能力。2015年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均利潤達到68.76萬元，比2014年增加了26%。其中，種糧大戶種糧收入占到總收入的80%以上，人均收入為普通農(nóng)戶的2倍。為在糧價不斷下跌的大環(huán)境中保持一定盈利能力，新型經(jīng)營主體從高端綠色品牌農(nóng)業(yè)上做文章，實現(xiàn)品質(zhì)與價格齊升。

二、歷次糧食過剩的啟示

有領(lǐng)導(dǎo)和專家講，目前我國糧食并非真的過剩，其實多了一點是好事。我們怎樣才能讓好事連連，應(yīng)重點從歷史演變中汲取智慧與答案。

不算近幾年的情況，改革開放以來我國發(fā)生了三次糧食“多一點”，發(fā)生時間分別在1984年，1991—1992年和1996—1998年。遺憾的是每一回“多一點”帶來的問題都讓我們措不及防，出現(xiàn)糧價下跌，庫存增加，引起隨后幾年的糧食生產(chǎn)萎縮和產(chǎn)量徘徊。三次“糧食周期”給出以下三點經(jīng)驗啟示：

一是糧食調(diào)控要特別重視結(jié)構(gòu)問題?？傮w而言，20世紀90年代以來，結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)超越了總量問題，成為影響我國糧食供求平衡的主要矛盾。1992年糧食過剩就是由南方幾個省的秈稻和吉林省的玉米生產(chǎn)過剩引發(fā)，演變過程讓總量問題掩蓋了結(jié)構(gòu)問題。1986—1988年間的糧食價格上漲，也是由區(qū)域性的糧食供給不足引發(fā)的，而不是全國性的糧食供給總量不足造成的。鑒于此，今后對我國糧食市場的調(diào)控，應(yīng)在保障總量的基礎(chǔ)上，重視結(jié)構(gòu)視角，對于影響我國糧食供求平衡的敏感性品種、敏感性地區(qū)和敏感性用途給予特別的關(guān)注。

二是改革調(diào)整政策要穩(wěn)中求進。1984年出現(xiàn)“賣糧難”后，有關(guān)方面對糧食形勢的估計過于樂觀，形成了抑制糧食生產(chǎn)、打壓糧食價格的政策傾向，這對于緊隨其后出現(xiàn)的農(nóng)民種糧積極性下降、糧食減產(chǎn)和供給不足起到了推波助瀾的作用。所以糧食政策對糧食形勢的變化反映不能過猛，要穩(wěn)中求進，提高預(yù)見性，避免盲目迎合社會輿論形成對糧食形勢判斷的簡單化、片面化、偏激化和隨意化，堅決杜絕所謂的矯枉過正導(dǎo)致給糧食生產(chǎn)能力傷筋動骨。

三是改革舉措要充分考慮宏觀經(jīng)濟環(huán)境。宏觀經(jīng)濟環(huán)境會通過影響消費需求的擴張或收縮影響糧食供求。特別是每當(dāng)國民經(jīng)濟進入高速擴張期，一方面，城鄉(xiāng)居民收入和消費水平提高往往推動糧食直接或間接消費需求的迅速擴張。另一方面，對非農(nóng)投資的迅速膨脹，可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入的減少，進而推動糧食減產(chǎn)現(xiàn)象的發(fā)生，出現(xiàn)所謂的投資膨脹與糧食減產(chǎn)“雙碰頭”問題，導(dǎo)致糧食供給不足和價格上漲現(xiàn)象并存。

三、未來我國糧食生產(chǎn)所面臨的諸多挑戰(zhàn)

糧食12連增，并不意味著中國糧食生產(chǎn)所面臨的供需壓力不復(fù)存在。對于糧食的剛性需求、耕地的保護要求、農(nóng)民的富裕企盼，都是未來糧食生產(chǎn)路上要面對的一個個挑戰(zhàn)。

一是人口增加消費升級，未來糧食夠吃嗎？

人口變化是我國糧食需求變化的主導(dǎo)性決定因素。未來我國人口增長呈現(xiàn)倒U型走勢，2034年全國將達到人口峰值14.9億人，口糧消費會一直增長。

除人口增長外，城鎮(zhèn)化和消費升級也是重要因素。2000—2015年城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到55%，城市人口每年大約增加1000萬，僅農(nóng)民變市民增加肉蛋奶消費一項，人均糧食就增加150斤。

綜合考慮，我國糧食需求量峰值將出現(xiàn)在2032年，屆時城鎮(zhèn)化率達到70%以上，糧食需求總量為13460億斤，比我國2015年的糧食產(chǎn)量高8.24%，約占世界糧食市場的16%。意味著要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增產(chǎn)1420億斤糧食供應(yīng)，難度可見一斑。

二是耕地減少不可逆轉(zhuǎn)，土地夠嗎？人多地少是我國的基本國情。資料顯示，截至2015年底，我國實有耕地總數(shù)20.25億畝，人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達國家的1/4。

跟耕地資源匱乏形成反差的是，城鎮(zhèn)化等因素帶動，耕地快速流失。目前我國處于城鎮(zhèn)化中級階段，伴隨著快速城鎮(zhèn)化步伐，耕地使用不可逆轉(zhuǎn)。過去的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化水平每增加1個百分點，城市建成區(qū)面積擴大158.4萬畝，耕地減少615萬畝。從2015年到2020年的五年間，我國城市化率將從55%提升到60%，土地被占用約3075萬畝。同時，生態(tài)退耕需要有一部分耕地退出生產(chǎn)，根據(jù)第二次全國土壤普查分析，全國要生態(tài)退耕面積1.43—1.46億畝，目前完成不足70%，國土部規(guī)劃從2014到2020年再退耕還林8000萬畝。加上新增工業(yè)污染，自然災(zāi)害等造成耕地損害，耕地占用及流失的數(shù)字還會擴大。

三是價格下跌成本提升，種地農(nóng)民能富嗎？

近期，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布《OECD-FAO農(nóng)業(yè)展望2016—2025》報告。報告指出，未來10年受經(jīng)濟增速放緩、基期庫存積壓、石油價格低迷的影響，所有谷物產(chǎn)品的平均名義價格將維持在較低的水平，這也就意味著價格的“天花板”的壓制將長期存在。

對于糧食生產(chǎn)成本“地板”而言，我國每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產(chǎn)成本比美國高出40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6—25倍，土地成本高10%—130%，并且隨著老齡化和城鎮(zhèn)化人工成本、土地成本將繼續(xù)帶動種糧成本增加。如此雙板合攏之勢，留給種地致富的空間確實不大。

四、怎么辦

未來，要確保糧食的有效供給，關(guān)鍵在于提高糧食綜合生產(chǎn)能力，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。要采取有針對性的措施，突破薄弱環(huán)節(jié)，建立保障糧食產(chǎn)能的長效機制。

一是提高糧食產(chǎn)能需要政策創(chuàng)設(shè)保持前瞻性。中央要求宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。經(jīng)驗告訴我們，局部糧食多一點、少一點是技術(shù)性戰(zhàn)術(shù)性問題，保障糧食安全則是全局性戰(zhàn)略性問題，兩方面互為前提，技術(shù)性戰(zhàn)術(shù)性問題解決不好，會影響全局性戰(zhàn)略性問題?，F(xiàn)今農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)在層次和聯(lián)系極為復(fù)雜，如何快速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，如何轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，需要一條完整的農(nóng)業(yè)政策體系鏈條引領(lǐng)糧食戰(zhàn)略。戰(zhàn)略引領(lǐng)必須先知先覺，快人一步，這就需要把糧食政策的前瞻性研究擺在更加重要的位置，加快頂層設(shè)計和總體布局，搞好全局和局部統(tǒng)籌，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)。

二是提高糧食產(chǎn)能需要科技支撐的持續(xù)性。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為56%，主要農(nóng)作物農(nóng)機化水平為63%，品種對提高單產(chǎn)的貢獻率為43%。要實現(xiàn)藏糧于技、糧食穩(wěn)定增產(chǎn)真正做到要依靠科技創(chuàng)新和勞動者發(fā)展上來，持續(xù)不斷地提高糧食生產(chǎn)的土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率和科技貢獻率。必須抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化現(xiàn)代種業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)機裝備等關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā)攻關(guān)，重點突破一批支撐引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生革命性影響的重大品種、共性關(guān)鍵技術(shù)和現(xiàn)代裝備。

三是提高糧食產(chǎn)能需要增加土地資源利用的科學(xué)性?！安丶Z于地”，就是要守住管好天下糧倉，增加土地資源利用的科學(xué)性。

首先要攢家底，切實加強耕地保護。落實最嚴格的耕地保護制度，加快劃定永久基本農(nóng)田，加快建設(shè)高標(biāo)準農(nóng)田，完善耕地占補平衡機制，盡快研究制定耕地質(zhì)量等級國家標(biāo)準。依托1.11億畝耕地后備資源，科學(xué)計劃開墾和復(fù)墾保障耕地剛性需求。

其次要練特長，加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)，示范區(qū)的建設(shè)。建設(shè)一批高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，打造一批節(jié)本增效、綠色環(huán)保的示范區(qū)，根據(jù)本地區(qū)的自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平，打造符合本地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)示范基地，國家應(yīng)加大對糧食生產(chǎn)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全配套政策扶持。進一步發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)比較優(yōu)勢，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)。通過糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動，推廣綠色增產(chǎn)模式，實現(xiàn)大面積均衡增產(chǎn)。

最后要找方法，加快推進規(guī)模化經(jīng)營。制定完善的政策和法規(guī)，做到適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展方向與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

四是提高糧食產(chǎn)能需要提高農(nóng)民種糧的積極性。要重點培養(yǎng)新型經(jīng)營主體。從土地流轉(zhuǎn)、技術(shù)推廣到農(nóng)業(yè)職業(yè)教育構(gòu)建完整的政策扶持體系。加大農(nóng)業(yè)財政投入力度，從農(nóng)業(yè)補貼的適度傾斜，到農(nóng)業(yè)保險的探索推廣，逐漸建立起適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的金融體系，為農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的融資渠道。整合各業(yè)務(wù)部門對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)行為，形成支持合力，在提供市場化運作服務(wù)的同時，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)，加強對試驗示范和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師的支持，著力提升其帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的效果。

要普遍關(guān)懷廣大農(nóng)戶。小農(nóng)戶量大面廣仍是未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，要堅持農(nóng)業(yè)支持保護補貼的普惠性，注重對普通農(nóng)戶的改造提升。加強農(nóng)民特別是青年農(nóng)民培訓(xùn)，探索“少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)家+發(fā)達的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系+小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶”的發(fā)展模式。

五是提高糧食產(chǎn)能需要政策視野的國際性。除加強內(nèi)功修為外，還要借助外力強身健體。要加強農(nóng)業(yè)對外合作，利用國際資源和國際市場來緩解國內(nèi)耕地資源環(huán)境壓力，為國內(nèi)耕地的休養(yǎng)生息贏得契機。要統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，完善農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌制定和實施農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃，加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)以及周邊國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作，鼓勵和支持我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，開展多種形式的跨國經(jīng)營合作。

回顧我國糧食生產(chǎn)形勢的變化，不難發(fā)現(xiàn)，每次糧食形勢好的時期，往往也在醞釀著糧食緊張的因素。如今我們雖頂著十二連增的光環(huán)，但要保持如履薄冰之態(tài)，只有居安思危，才能永看稻菽千重浪。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）

責(zé)任編輯：凌玉