南京國民政府公務員懲戒制度述評

摘 要 南京國民政府于1928年完成中國在形式上的統(tǒng)一后，著手建設公務員懲戒制度，形成了以公務員懲戒委員會為機構(gòu)并以《公務員懲戒法》為核心的公務員懲戒制度，在實際運作中取得了一定成績。也正是在實際運作中，其又暴露出經(jīng)費短缺、受到其他權(quán)力干擾、選擇性懲戒等諸多問題，使得公務員懲戒制度最終大多流于形式，難以實現(xiàn)懲戒目的。

關鍵詞 南京國民政府 公務員 懲戒制度 懲戒委員會

作者簡介：陳沖，黑龍江大學政府管理學院碩士研究生，研究方向：公共人事管理。

中圖分類號：D693 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.215

我國古代官僚制度自西周以來，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，到明清時期已經(jīng)十分完善。我國古代在官員的等級、薪俸、任免、退休、考核、懲戒、撫恤等方面形成了完備且系統(tǒng)的制度。“詢事考言，循名責實?！?歷朝歷代統(tǒng)治者都尤為重視對官員的監(jiān)督，尤其在對官員的考核與獎懲方面，漢唐至明清，逐步建立了以御史制度為中心的較為嚴密的監(jiān)察體制。清末西學漸進，我國傳統(tǒng)官僚政治體制出現(xiàn)變革，但是直到民國肇始，我國才正式建立起相對具有現(xiàn)代意義的公務員制度。作為這種變化的標志之一，就是對公職人員稱謂的變化。根據(jù)1929年新的《公務員懲戒委員會組織法草案》把原草案中的“官吏”二字，均用“公務員”字樣替代，立法院通過《公務員懲戒委員會組織法》并議決司法、監(jiān)察兩院組織法條文內(nèi)所有“官吏”字樣，均修正為“公務員”。 民國時期所設立的公務員制度是我國近現(xiàn)代公共人事管理制度的重大變革。其中，作為民國政府吏治的重要組成部分的公務員懲戒制度，為澄清吏治、獎優(yōu)罰劣、建立高效廉潔的公務員隊伍并進而維護國家長久安定發(fā)揮了比較重要的作用。本文將截取1928年到1937年即南京國民政府完成形式上的統(tǒng)一作為研究基點，對這十年中的民國公務員懲戒制度建設進行述評。

一、 國民政府公務員懲戒機構(gòu)設置

（一）國民政府前期公務員懲戒機構(gòu)設置（1912-1928）

自1912年1月，中華民國臨時政府成立到1928年東北易幟，南京國民政府在形式上完成中國的統(tǒng)一，這期間的中華民國臨時政府（以下簡稱臨時政府）與中華民國北京政府（以下簡稱北京政府）以及中華民國廣州政府（以下簡稱廣州政府）在公務員懲戒方面均有所建樹。由于臨時政府存在的時間較短，僅僅存在3個月左右的時間，各種機構(gòu)、法律不健全，因此在公務員懲戒方面主要體現(xiàn)在《中華民國臨時約法》上。相對于臨時政府，北京政府存在的時間較長（1912年-1927年），在公務員機構(gòu)設置上相對完備。1914年1月，北京政府“公布文官懲戒委員會編制令，分為兩種：（一）文官高等懲戒委員會，設于中央，掌理全國薦任 以上文官之懲戒事宜。（二）文官普通懲戒委員會，于中央及地方個官署內(nèi)臨時組織之?！?1926年，廣州政府設立懲吏院，但不久即被裁撤，職權(quán)暫歸監(jiān)察院掌理。

（二）南京國民政府時期公務員懲戒機構(gòu)設置（1928-1937）

1928年，南京國民政府（以下簡稱南京政府）決定實行五權(quán)制度，設行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，分掌治權(quán)。司法院直屬機關為司法行政部、最高法院、行政法院以及公務員懲戒委員會。司法院為國家最高司法機關，“掌理民事刑事行政訴訟之審判及公務員之懲戒” 。1931年6月，南京政府公布《公務員懲戒委員會組織法》，把公務員懲戒委員會分為中央和地方兩種，均直屬于司法院。其中，中央公務員懲戒委員會，于1932年4月成立，“置委員長一人，委員九人至十一人，掌管全國薦任職以上公務員及中央各官署委任職公務員之懲戒事宜。” 同時規(guī)定了中央公務員懲戒委員會委員長由司法院副院長兼任，另外專任委員應該滿足以下條件：“（1）曾在國民政府統(tǒng)治下任簡任職 公務員2年以上或薦任職公務員5年以上者；（2）對黨國有特殊勛勞或致力革命10年以上者；（3）年滿30歲并對政治法律有深切研究者?！?這三個條件滿足一個就可以任職。

地方公務員懲戒委員會，分設于各省，自1932年以后陸續(xù)成立。“各置委員長一人，由高等法院院長兼任，委員七人至九人，其中三人至四人，由高等法院庭長及推事兼任，余由省政府各廳處薦任人員兼任?！?地方公務員懲戒委員會負責各省、各市委任職公務員的懲戒事宜。以上公務員懲戒機構(gòu)主要針對事務官設立的，而政務官的懲戒則有專門的政務官懲戒委員會和國民黨監(jiān)察委員會處理。1948年南京政府行憲之后，便廢除了政務官懲戒委員會，無論事務官還是政務官的懲戒事宜都統(tǒng)一由公務員懲戒委員會掌管。軍政部和海軍部各級官員和各級軍官以及地方保安隊官員的懲戒事宜，則歸國民政府軍事委員會軍事長官懲戒委員會掌管。至此，南京國民政府建立起覆蓋中央和地方以及不同類型公務員的十分完備的公務員懲戒機構(gòu)。

公務員懲戒委員會雖已建立，觀其效用如何，要在實踐中才可以得出結(jié)論。中央公務員懲戒委員會自1932年成立以來到1937年為止，共接收公務員懲戒案例885件；結(jié)案數(shù)為674件（詳見下表一）。

根據(jù)表中年度分布來看，公務員懲戒委員會1932年收案件數(shù)為116件，到1933年收案件數(shù)升至為166件，1934年所收案件有所回落，但相較1932年的116件讓處于增長態(tài)勢，1935年到1936年的收案件數(shù)又有了較大增長，其中1935年為157件，1936年為188件，這個數(shù)量到1937年降為128件，主要原因就在于1937年日軍發(fā)動全面侵華，東北、華北淪陷，使得公務員懲戒委員會無法獲得相關數(shù)據(jù)所致。在結(jié)案數(shù)量方面，從表中可以看出，1932年的結(jié)案數(shù)僅為15件，到1933年便猛增到133件，后來的1933年至1936年，結(jié)案數(shù)目基本處于上升趨勢。總的來看，公務員懲戒委員會成立之后，對公務員懲戒就有了正規(guī)完善的組織保障，收結(jié)案件的效率也大幅度提高。

二、公務員懲戒類型與懲戒程序

公務員懲戒委員會處理懲戒案件，必須按照規(guī)定的法律程序來進行。1933年6月27日，南京政府公布了《公務員懲戒法》，規(guī)定懲戒對象：“公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為者，應受懲戒?！?另外又規(guī)定了5種懲戒類型。

（一）懲戒類型

根據(jù)1933年所公布的《公務員懲戒法》的規(guī)定，懲戒可以分為：“免職、降級、減俸、記過、申誡五種?！?/p>

公務員的免職處分，除了免去現(xiàn)任職務外，至少一年內(nèi)不得任用，一年后即可轉(zhuǎn)任其他職務，或者重新充任原職務；公務員降級處分，依照其現(xiàn)任官級降一級或二級，并自其改敘之日起兩年內(nèi)不得晉升，受到降級處分的公務員無級可降時，按照俸級差額減其月俸兩年，另外降級處分只適用于事務官，而不適用于選任政務官、特任政務官、特派政務官、準政務官、立法委員和監(jiān)察委員；公務員減俸處分，具體數(shù)額為其最近三個月薪水的10%-20%，減俸期在一個月以上、一年以內(nèi)；公務員記過處分，自記過之日起，一年內(nèi)不得晉升，一年內(nèi)記過三次的公務員，由其主管長官按減俸規(guī)定處理，這種處分不適用于選任政務官、立法委員和監(jiān)察委員；公務員申誡處分是這五種懲戒類型中最輕的一種，南京政府規(guī)定對于公務員有過失或失當行為時，以書面或言辭予以申斥或告誡。

（二）懲戒程序

南京政府時期，在公務員懲戒程序上基本實現(xiàn)了制度化和法制化。依托《公務員懲戒法》對公務員懲戒的步驟方法和內(nèi)容進行了詳盡的規(guī)定與說明。南京政府時期，其公務員懲戒機構(gòu)的懲戒程序的特點主要體現(xiàn)為懲戒機構(gòu)的司法化程序較強。因而，其懲戒程序也和司法上的審判程序相類似。其懲戒程序為：

1.移送。公務員懲戒機構(gòu)對于公務員的懲戒，必須由各主管機關及監(jiān)察機關移送懲戒，才能開始其懲戒的審理程序。

2.調(diào)查。公務員懲戒機構(gòu)對于受移送的懲戒案例，除了依法行使調(diào)查外（在必要的時候需要指定工作人員進行調(diào)查），也可以委托行政機關和司法機關代為調(diào)查。

3.申辯。公務員懲戒機構(gòu)必須將懲戒文件抄送給被懲戒人，并指定其必須在法律要求的時間提出申辯書或者到場接受質(zhì)詢，如果被懲戒人在指定期間內(nèi)沒有提出申辯書或沒有到場接受質(zhì)詢公務員懲戒機構(gòu)將自行作出懲戒決議。

4.停職。公務員懲戒機構(gòu)認為受移送的懲戒案件情節(jié)較為嚴重的，應該通知該公務員的上級領導先行停止被懲戒人職務，被停止職務的公務員最后未受免職處分或刑法處理的，結(jié)案后可以允許其復職，并補發(fā)其停職期間的薪俸。同時公務員在停職期間所做的與本職務相關的行為，不具備法律效效力。

5.議決。公務員懲戒機構(gòu)對懲戒案件的議決。首先，需要由出席委員過半數(shù)的同意；其次，議決通過后，應該做成議決書，并由出席委員全體簽名；最后，將議決書送達被懲戒人并通知監(jiān)察院以及被懲戒人所屬機關，然后抄送國民政府公報或省市政府公報。

另外，公務員懲戒機構(gòu)對于那些具有刑事嫌疑的懲戒案件，須依法將該案件移送法院審理。

三、公務員懲戒實踐

有了較為完整的懲戒機構(gòu)、法律程序，為公務員懲戒機構(gòu)具體執(zhí)行和實施公務員懲戒事宜提供了良好的制度和法理保障。南京政府在處理公務員違法違紀行為上取得了不少成果。除了前面表一所呈現(xiàn)的公務員懲戒委員會歷年收結(jié)案件數(shù)目外，在具體的人數(shù)上，“中央公務員懲戒委員會，計自成立以來至二十四年九月止，議決懲戒案共三四九件，其被付懲戒人中，應受免職處分者一一三人，應受降級或減俸處分者一九五，應受記過處分者，一〇一人。更就其官職類別之，計簡任二二，薦任一八八，委任一九八人?！?在具體被懲戒公務員的職務類別上，多以地方各縣縣長以及各局司官員為主。根據(jù)公務員懲戒程序的規(guī)定，公務員懲戒議決書需要抄送國民政府公報或省市政府公報。

四、對南京政府公務員懲戒制度的評價

南京政府于1928年在形式上實現(xiàn)了中國的統(tǒng)一，因此政府可以把主要精力放在經(jīng)濟發(fā)展、完善各種法律制度以及機構(gòu)建設上來。對公務員懲戒機構(gòu)設置和法律規(guī)范的修改完善也是從這段時間開始的，這種進步一方面對澄清吏治、獎優(yōu)罰劣以及建立一支廉潔高效的公務員隊伍，維護政府權(quán)威，增強人民對政府的信任程度具有重要作用；另一方面，1928年到1937年恰逢是民國所謂的“黃金十年”，對公務員懲戒制度的建設在某種程度上也推動了“黃金十年”的出現(xiàn)。然而，良好的制度需要在具體的運作中才能體現(xiàn)其優(yōu)越性，南京政府公務員懲戒制度在實際運作時困難重重，大多制度和法律在實踐中流于形式，無法真正實現(xiàn)其目的。

（一）處于弱勢地位的公務員懲戒機構(gòu)

根據(jù)《國民政府組織法》，南京政府實行五院獨立制，五院同為治權(quán)機關，互不統(tǒng)屬，互相獨立。但是，蔣介石以剿匪的名義成立軍事委員會統(tǒng)攬大權(quán)，五院一切實際運作都受到軍事委員會的管制，這個委員會拿走了國民政府最多的財政資金，作為五院之一的司法院常常遇到經(jīng)費短缺的問題，其下面的公務員懲戒委員會自然也不能幸免。經(jīng)費的不足極大的影響了公務員懲戒機構(gòu)的實際運作質(zhì)量。

另外，由于黨國一體，黨政不分，南京政府內(nèi)部高級官員往往越過公務員懲戒機構(gòu)，對公務員懲戒案件橫加干涉，嚴重破壞司法程序和制度。例如1934年，監(jiān)察部彈劾鐵道部長顧孟余“喪失國權(quán)，失職瀆職”案，經(jīng)過蔣介石和汪精衛(wèi)的干涉，最后此案不了了之。

（二）流于形式的懲戒實踐

“人治”，從觀念意義上說，是與法治相對的一種治理國家的主張，其核心是認為國家的治亂關鍵在于統(tǒng)治者個人的道德和行為，而不是法律。以蔣介石為首南京政府封建遺留甚厚，人治色彩濃厚，官員干涉司法行政頻繁，尤其是蔣介石的個人獨裁對彈劾權(quán)的破壞尤為嚴重。例如，監(jiān)察院成立之初，院長于右任曾信心滿滿的表示：“一個蚊子，一個蒼蠅，一個老虎，只要它有害于人，監(jiān)察院都給它以平等待遇，并不是專打掉小的而忘了大的，也不是專管大的而不管小的?！?根據(jù)《公務員懲戒委員會組織法》的規(guī)定，中央公務員懲戒委員會負責全國薦任職公務員和中央各官署委任職公務員的懲戒事宜。但是從實際的懲戒案例中，被懲戒的公務員多是基層的或者沒什么權(quán)力的小官員，在《國民政府公報》上刊登的懲戒議決書所涉及的被懲戒人以各地縣長最多，其次為個地方局司廳的公務員，而涉及中央部門公務員的極少。尤其民國時期的縣長，所轄事務繁多，權(quán)力益小，“各省政府自掌任免更調(diào)大權(quán)，任意罷免，任意辟用，令縣長多懷五日京兆之心，時作掛冠之想” 。而中央部門的公務員大多背景深厚，使得公務員懲戒機構(gòu)只打“蒼蠅”而不敢打“老虎”，進行選擇性懲戒。再者，懲戒委員中“聞請托亦所難免，每有據(jù)被劾人員聲辯，不加詳察，邃從輕議者” 。公務員懲戒的威懾力大打折扣，流于形式。

而且，對公務員懲戒處罰中，除了免職處罰相對較重外，其余的降級處罰、減俸處罰、記過處罰、申誡處罰對大多公務員都不痛不癢，難以起到有效震懾的目的。此外，中央政府和地方實力派之間的矛盾、國民黨內(nèi)部的權(quán)力斗爭、公務員新舊雜陳素質(zhì)不高都對公務員懲戒的有效進行造成巨大障礙。

五、結(jié)語

南京國民政府在1928年到1937年建立了較為完善的公務員懲戒制度，其在法律文字上、基本框架上不失一定的開創(chuàng)意義，也取得了一定的成績，而在具體施行時卻困難重重，受制較多，最終流于形式。

注釋：

脫脫，等.宋史·列傳·王安石傳.北京：中華書局.1977（327）.

孔慶泰，等.國民黨政府政治制度史.合肥：安徽教育出版社.1998.220，260.

根據(jù)民國官制，把公務員分為四等：特任官、簡任官、薦任官、委任官。其中薦任官是第三等文官，主要包括中央部委和省的科長及部分縣長，是由機關主管長官向國民政府薦報，得到批準方可任命。而委任官為最低等文官，是由機關長官直接任命的官員，凡經(jīng)銓敘合格即可任命，不必上報國民政府，主要職務為科員和書記官、辦事員。

汪楫寶.民國司法志.北京：商務印書館.2013. 6-7，3，102.

民國官制，簡任官為第二等文官，是由國民政府主席選任的官員，一般職務為次長、司局長、參事、省市廳局長等。

錢端升，等.民國政制史（上冊）.上海：上海人民出版社.2005.252.

表中所列的收案件數(shù)是本年度新收的案件，但是結(jié)案數(shù)則包括舊案在內(nèi)，因此有的時候結(jié)案數(shù)會超過同年度收案數(shù)。

中國第二歷史檔案館編著.國民政府政治制度檔案史料選編（下冊）.南京：江蘇古籍出版社.1991.28.

劉運虹.從“顧孟余案”看監(jiān)察院的彈劾制度.民國檔案.2010（4）.

許有成.于右任傳.天津：百花文藝出版社.2007.225.

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參考文獻：

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