地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論內(nèi)涵與預(yù)警思考

閆曉玉

摘要：近幾年我國政府債務(wù)規(guī)模逐漸增大，但受到經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，地方政府財(cái)政收入增速下滑，使得地方政府償債壓力加大。由于各國對(duì)政府債務(wù)率的限額規(guī)定不同，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度如何，便成了口徑不一的問題。但是面對(duì)政府債務(wù)余額的增加，應(yīng)該如何防患于未然？文章從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的角度入手，分析我國的地方政府債務(wù)，并總結(jié)問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

2009年冰島債務(wù)危機(jī)到“歐州五國”（葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙）信用評(píng)級(jí)被下調(diào)，近幾年愈演愈烈的債務(wù)危機(jī)問題一直占據(jù)著全球經(jīng)濟(jì)的“頭條”，除了歐美國家，中國作為最大的發(fā)展中國家，政府債務(wù)問題被高度關(guān)注。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年年末中央和地方政府債務(wù)約為28.2萬億元，政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)/GDP）為38.9%，低于歐盟60%的警戒線；但是2015年年底地方政府債務(wù)余額約為16萬億元，地方政府負(fù)債率為23.6%，遠(yuǎn)高于美國地方政府13%～16%的負(fù)債率水平。2010年到2013年地方政府債務(wù)年均增長近20%，2013年到2014年增幅達(dá)到46.8%，高于同期地方財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值增長率等指標(biāo)，加上累積債務(wù)利息，導(dǎo)致部分地區(qū)償債壓力加大。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐步凸顯的情況下，從理論的角度探究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與問題，并梳理國內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式，提出建議，對(duì)于加強(qiáng)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的研究均有啟示意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

（一）風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)是指在某一特定的環(huán)境與時(shí)間段內(nèi)，損失發(fā)生的不確定性，即人們的期望目標(biāo)與出現(xiàn)的結(jié)果之間的差距。一般表現(xiàn)為兩種不確定性：一種是收益，另一種是損失。而這對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的界定是廣義的，是總體范圍內(nèi)包括所有造成不確定性產(chǎn)生的環(huán)境。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)究竟是結(jié)果的變動(dòng)還是損失的不確定性，國內(nèi)外學(xué)者都有自己的看法。C.A.Williams（1985）將風(fēng)險(xiǎn)定義為在給定的條件和某一特定的時(shí)期，未來結(jié)果的變動(dòng)。但是F.G.Crane（1984）認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是未來損失發(fā)生的不確定性。隨后有學(xué)者從概率的角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述，并用統(tǒng)計(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來分析損失發(fā)生的結(jié)果。王明濤（2003）在總結(jié)了四種關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)之上，給出了風(fēng)險(xiǎn)的定義，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是指在決策過程中，各種因素相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果的可能性以及損失的程度。如果廣義的界定風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)把所有可能的角度都涉及，包括在內(nèi)的投資風(fēng)險(xiǎn)，操作風(fēng)險(xiǎn)，市場風(fēng)險(xiǎn)等，就地方政府的債務(wù)而言，風(fēng)險(xiǎn)便涉及到對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的危害以及風(fēng)險(xiǎn)損失的不確定性。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)往往關(guān)系著民生，是能夠反應(yīng)到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)。中國工商銀行投資銀行部課題組（2011）認(rèn)為政府的負(fù)債是常態(tài)，負(fù)債經(jīng)營是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方式，但過度負(fù)債會(huì)拖累全球經(jīng)濟(jì)，也會(huì)影響貨幣政策的獨(dú)立。同時(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的累積性和轉(zhuǎn)換性，在我國的單一制體制中，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過層級(jí)制度逐步向上積累，存在發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱患?？娦×?、伏潤民（2013）認(rèn)為關(guān)于政府債務(wù)研究主要強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)導(dǎo)致的損失，政府債務(wù)演變成其他形式的風(fēng)險(xiǎn)，才會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往是由政府向銀行借貸產(chǎn)生，債務(wù)的累積會(huì)導(dǎo)致銀行的壞賬增加，資金鏈斷裂，會(huì)轉(zhuǎn)換成金融市場的風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)影響財(cái)政運(yùn)營，還會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）理論依據(jù)

顧亮（2013）分析了地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的理論依據(jù)主要是委托代理理論和路徑依賴?yán)碚?。所謂委托代理理論本質(zhì)是一種契約關(guān)系，政府在產(chǎn)生借貸過程中，是產(chǎn)生負(fù)債合約的過程，但舉債者或者政府在規(guī)定的任期內(nèi)實(shí)際上不承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)償還的任務(wù)，一般會(huì)將債務(wù)轉(zhuǎn)移到下一任政府或舉債者，在權(quán)責(zé)分離的情況下，無約束管制的負(fù)債會(huì)逐漸增加。路徑依賴?yán)碚搫t是政府債務(wù)按照既定的方式進(jìn)行累積——非規(guī)范化的籌資模式，并會(huì)按照這一模式逐步強(qiáng)化，若無正確的規(guī)范約束，便會(huì)使不良債務(wù)累積膨脹。

（二）現(xiàn)實(shí)原因

1.財(cái)政體制因素

自從分稅制改革以后，中央政府的收入與地方政府收入差距較大，地方政府收入地區(qū)性差異較大。但近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，地方政府財(cái)政支出較多，地方財(cái)政收入難以滿足需求，政府便舉債融資，造成地方政府負(fù)債逐年累加。

2.約束機(jī)制缺乏

地方政府通過社會(huì)融資滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的需求，積累了大量債務(wù)，難以消化；地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告以及資產(chǎn)負(fù)債表未能定期公布，存在虛假、混亂的信息，以至于市場中各類投資機(jī)構(gòu)難以根據(jù)財(cái)務(wù)信息做出正確的投資判斷；再有地方政府債務(wù)管理偏離規(guī)范化；地方政府官員的調(diào)動(dòng)，未能正確履行完整的“交接工作”，唯政績、GDP論，對(duì)相關(guān)政府債務(wù)問題以偏概全。

3.權(quán)責(zé)分離、道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府負(fù)債的原因大多是為了追求地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或是地方和個(gè)人政績，但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與官員的政績和個(gè)人利益相關(guān)連，在借債還債不同期的情況下，權(quán)責(zé)分離，道德風(fēng)險(xiǎn)行為占據(jù)上風(fēng)，地方政府債務(wù)逐步累積，存在嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患?？娦×?、伏潤民（2013）則從財(cái)政體制、管理制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府行為四個(gè)視角梳理了地方債務(wù)形成的原因，認(rèn)為以上四個(gè)角度并不是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真正動(dòng)因，而是地方政府的權(quán)責(zé)時(shí)空分離所致。

三、我國地方政府債務(wù)存在的問題

（一）不同地區(qū)債務(wù)問題差異性較大

到2016年1月底，全國大多數(shù)省份債務(wù)率處于一般水平，但貴州和遼寧省債務(wù)率分別達(dá)到了120%、197.47%，超過了全國人大常委劃定的100%債務(wù)率紅線。國家發(fā)改委投資研究課題組研究：2009年，我國西部地區(qū)紅燈較為普遍，具有較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)率；中部地區(qū)屬于黃燈區(qū)，東部地區(qū)情況略好。但是張同功（2015）發(fā)現(xiàn)，2013年東部地區(qū)紅燈情況逐漸嚴(yán)重，紅燈區(qū)逐漸擴(kuò)大，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。楊龍光（2016）研究認(rèn)為我國地方政府債務(wù)具有地域性，中、西、東部依次降低。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以量化，顯性、隱性債務(wù)界定不明

呼顯崗（2004）認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因主要是我國目前地方債務(wù)種類多，無法對(duì)其進(jìn)行定量分析加以控制。尤其是隱性債務(wù)，難以查詢，統(tǒng)計(jì)口徑不一，統(tǒng)計(jì)起來較為困難；除了地方政府財(cái)政報(bào)告顯示出的政府負(fù)債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)外，其他地方較難查詢。

（三）舉債渠道單一，風(fēng)險(xiǎn)較大

地方政府財(cái)政收入以外的資金獲得主要依靠銀行貸款，除此之外還有BT融資和發(fā)行債券，其中BT融資也是通過銀行貸款完成。楊龍光（2016）通過實(shí)證分析，得出地方政府債務(wù)的規(guī)模與銀行的不良貸款之間具有正向關(guān)系顯著的結(jié)論。若地方政府負(fù)債較多，償債能力較差，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題便會(huì)突出，會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大，影響金融穩(wěn)定。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警研究

（一）國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于美國是聯(lián)邦制國家，實(shí)行的是相互獨(dú)立的財(cái)政體制，有聯(lián)邦、州、地方三級(jí)財(cái)政，可以自行發(fā)放政府券，與中國單一制體制中的債務(wù)累積模式不同。晏均（2015）認(rèn)為美國地方政府債務(wù)模式是市場約束兼制度約束型，因此應(yīng)該規(guī)范融資體系、嚴(yán)控債務(wù)的發(fā)行規(guī)模、完善債務(wù)償還機(jī)制，并對(duì)債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。俄亥俄州的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型就是典型的財(cái)政安全檢測模式。哥倫比亞則是通過“紅綠燈”預(yù)警的方式建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，來控制債務(wù)規(guī)模。

德國也是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但其聯(lián)邦政府相當(dāng)于中央政府，地方政府相當(dāng)州和地區(qū)政府。德國對(duì)于債務(wù)規(guī)模的控制，在憲法中直接規(guī)定了國家負(fù)債的最高限額，所謂的“債務(wù)剎車”的運(yùn)行機(jī)制（朱文蔚，2016）。同時(shí)按照權(quán)責(zé)牽制的原則，預(yù)算部門與決議部分（市長）相互獨(dú)立，每個(gè)預(yù)算年度的財(cái)務(wù)報(bào)告必須詳細(xì)并不能隨意更改資金用途。德國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警也是在規(guī)定負(fù)債率和赤字率的上限下進(jìn)行預(yù)防。

日本是一個(gè)地方自治的國家，各層級(jí)政府、自治區(qū)均有舉債權(quán)。日本采取“重建型破產(chǎn)”制度，首先促使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地方政府進(jìn)入預(yù)警階段，盡早采取措施，改善財(cái)政狀況，若不能從根本上改善，應(yīng)該進(jìn)入重建階段，避免真正破產(chǎn)。日本地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，是一種地方自主管理與國家管控相結(jié)合的制度。王峰（2016）認(rèn)為日本地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主要是由指標(biāo)監(jiān)測系統(tǒng)、恢復(fù)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制共同組成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，能夠根據(jù)監(jiān)測指標(biāo)以及劃分的預(yù)警階段判斷風(fēng)險(xiǎn)程度。

總之，各個(gè)國家的基本情況和經(jīng)濟(jì)、制度發(fā)展都不相同，但是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本成因卻大有相似，國外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)管方式有許多值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

（二）國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警探索

隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，我國學(xué)界關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究近幾年逐漸增多，不僅有定性的研究，也有定量的研究，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)量化后判斷風(fēng)險(xiǎn)程度，做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判。

趙迎春（2006）對(duì)某發(fā)達(dá)地區(qū)某市的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為該市的債務(wù)具有隱性化、或有化、投資性和公共性并存的特征，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不在于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、擠出、金融或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而是由于制度和組織設(shè)計(jì)造成的管理風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)為應(yīng)該完善制度，加強(qiáng)債務(wù)資金運(yùn)行的全程監(jiān)控，并建立預(yù)警指標(biāo)，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

還有學(xué)者使用不同的經(jīng)濟(jì)類分析方法對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警分析。章志平（2011）利用灰色系統(tǒng)理論評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確定了不同的債務(wù)指標(biāo)以及風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間在進(jìn)行聚類測度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量的判斷。許爭（2013）使用了層次分析法建立了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)模型，并對(duì)東北地區(qū)某市進(jìn)行預(yù)警，得出該市的“風(fēng)險(xiǎn)”程度為“輕警區(qū)”狀態(tài)的結(jié)果，認(rèn)為我國政府性債務(wù)存在很多問題，為避免債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，應(yīng)該加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制，建立完備的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制，規(guī)范償債制度等。張同功（2015）年采用模糊數(shù)學(xué)貼近度模型、德爾菲法和統(tǒng)計(jì)分析法設(shè)定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)字?jǐn)?shù)模型，得出了我國地方政府債務(wù)紅綠燈情況，認(rèn)為我國目前政府債務(wù)整體可控，但是仍有許多隱患，必須要加強(qiáng)管理，完善約束機(jī)制，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、建議與啟示

（一）拓展舉債渠道，限制舉債規(guī)模

地方政府的舉債渠道較為單一，除了依賴于銀行借貸，只有社會(huì)融資渠道。文中提到的美國、德國或者日本，均下放了地方政府自主發(fā)行債券的權(quán)利，我國應(yīng)該在參照國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)南路虐l(fā)債融資權(quán)利，創(chuàng)新融資模式，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)定自發(fā)債券的限額與比率，并限制其用途，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等促進(jìn)地方發(fā)展的項(xiàng)目。還應(yīng)將地方政府舉債規(guī)模的限制寫進(jìn)《預(yù)算法》中，像日本的財(cái)政赤字率有規(guī)定的上限一樣，我國應(yīng)因地制宜，制定符合我國國情的負(fù)債率上限或規(guī)模區(qū)間。

（二）構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，完善監(jiān)督機(jī)制

我國目前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究仍在探索發(fā)展中。關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警細(xì)則大多在政府的文件報(bào)告中，條件框架較多，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，且指標(biāo)單一，操作性不強(qiáng)。像美國的俄亥俄州出臺(tái)的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”，具有一定借鑒性。我國應(yīng)該從多角度構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，全方面的監(jiān)控，并完善預(yù)警試點(diǎn)工作，加強(qiáng)監(jiān)督，構(gòu)建多部門的監(jiān)督機(jī)制等。

（三）完善信息紕漏機(jī)制，加強(qiáng)約束，權(quán)責(zé)匹配

地方政府在公布地方政府報(bào)告時(shí)，對(duì)政府債務(wù)信息紕漏較少，關(guān)于“政府逾期未償債務(wù)”等敏感的債務(wù)信息紕漏更少，相關(guān)的數(shù)據(jù)難以查詢，這在我國地方政府中，屬于普遍現(xiàn)象。應(yīng)該建立一套完善的紕漏體系，將地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)連接到國家數(shù)據(jù)庫，并加強(qiáng)相關(guān)約束。例如湖北省按照43號(hào)文件“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的要求，通過控制手段，降低債務(wù)余額。對(duì)于地方政府官員在權(quán)責(zé)分離下的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，應(yīng)該將地方政府債務(wù)的情況與官員的政績掛鉤，形成有效約束。

六、結(jié)論

綜上所述，近幾年隨著我國地方政府債務(wù)的累積，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。雖在短期內(nèi)仍可控，但隱患問題較多，一些地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，長期累積債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐漸引發(fā)財(cái)政、信用和金融風(fēng)險(xiǎn)，危害地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。必須盡快認(rèn)識(shí)到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害性，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和量價(jià)模型，加強(qiáng)各部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督，建立規(guī)范的約束機(jī)制，完善信息紕漏機(jī)制，合理制定地方政府債務(wù)警戒線。此外，應(yīng)該因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)規(guī)模狀況，制定合理的評(píng)價(jià)體系和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，并將地方政府債務(wù)作為當(dāng)?shù)卣賳T政績考核指標(biāo)之一，權(quán)責(zé)匹配，降低地方政府債務(wù)發(fā)生的幾率。

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（作者單位：聊城大學(xué)商學(xué)院）