實(shí)現(xiàn)中的權(quán)利：困境兒童社會(huì)保障政策研究

摘 要：殘疾兒童、家庭貧困兒童、家庭監(jiān)護(hù)缺失及監(jiān)護(hù)不當(dāng)兒童構(gòu)成困境兒童群體。當(dāng)前，我國(guó)困境兒童的發(fā)展權(quán)在從法律權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變的過(guò)程中遇到了“保障性”障礙，兒童福利制度的不完善突顯出來(lái)。與成人群體社會(huì)福利目標(biāo)主要體現(xiàn)為生存權(quán)的保障不同，兒童社會(huì)福利救助是與其發(fā)展權(quán)積極相關(guān)的，對(duì)于兒童而言，發(fā)展權(quán)是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)之上的，由受教育權(quán)和參與權(quán)保障的基本權(quán)利。加強(qiáng)困境兒童社會(huì)保障工作，完善困境兒童的社會(huì)救助體系是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：困境兒童；兒童福利；社會(huì)保障政策

作者簡(jiǎn)介：李洪波，男，研究員，黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士研究生，從事未成年人保護(hù)法研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)民工隨遷子女平等接受教育研究”，項(xiàng)目編號(hào)：13BSH019；霍英東教育基金會(huì)高等院校青年教師基金項(xiàng)目“農(nóng)民工隨遷子女城市社會(huì)融入問(wèn)題研究”，項(xiàng)目編號(hào)：141090；黑龍江省教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“農(nóng)民工隨遷子女學(xué)校生活支持系統(tǒng)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：JJ131213014

中圖分類號(hào)：D922.183 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2017）02-0100-07

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，兒童受侵害事件頻繁出現(xiàn)并在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注。而畢節(jié)留守兒童自殺、南京幼童餓死等惡性事件的發(fā)生，更是讓“困境兒童”一詞成為弱勢(shì)兒童群體的代名詞迅速進(jìn)入人們的視野，備受社會(huì)各界和政府關(guān)注。相應(yīng)地，對(duì)困境兒童相關(guān)問(wèn)題的探討也成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。兒童作為未成年人，理應(yīng)受到來(lái)自家庭以及國(guó)家的更多的呵護(hù)和關(guān)愛，他們更好地生存、發(fā)展、受到保護(hù)不但是一個(gè)家庭應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，更是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任。而困境兒童作為兒童中的不幸群體，更需要國(guó)家通過(guò)法律的途徑建立健全受助和保障體系，確保這一特殊群體的利益可以得到來(lái)自國(guó)家的保護(hù)和救助?，F(xiàn)實(shí)中，我們看到我國(guó)針對(duì)兒童的有關(guān)立法并不完善，如僅有《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等，有關(guān)兒童福利的法律法規(guī)散見于其他法律中，沒有制定一部完備的兒童福利法，并未形成系統(tǒng)的、獨(dú)立的兒童福利法律體系。而兒童監(jiān)護(hù)方面的規(guī)定則依附于婚姻家庭法律法規(guī)當(dāng)中，有關(guān)困境兒童的法律法規(guī)以及規(guī)章制度更是不成體系，盡管國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕54號(hào)），國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕13號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)），對(duì)困境兒童的權(quán)益有了兜底性保護(hù)，但是這些意見由于位階底，難能給予其法律上的重任。現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)法律的缺失使得困境兒童權(quán)益保護(hù)處于尷尬境地。

在我國(guó)有關(guān)困境兒童的立法缺失的情況下，困境兒童社會(huì)保障政策就顯得尤為重要。以南京幼女餓死事件為例，幼兒父親因吸毒在監(jiān)獄服刑，母親曾有吸毒史，無(wú)業(yè)，經(jīng)常幾天不見人影，家里斷米是家常便飯，盡管社區(qū)警察和好心鄰居經(jīng)常照顧兩名幼兒，但卻無(wú)法對(duì)幼兒實(shí)行24小時(shí)監(jiān)護(hù)。有好心人提出送孤兒院，但由于目前我國(guó)只有父母雙亡的未成年人、殘疾兒童、棄嬰才能進(jìn)入體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的兒童福利院，其他未成年人還無(wú)法獲得國(guó)家的監(jiān)護(hù)。1這種有監(jiān)護(hù)人但監(jiān)護(hù)人沒有盡到監(jiān)護(hù)義務(wù)的，無(wú)法送入孤兒院也無(wú)法獲得特殊救助。這就在社會(huì)保障政策上為這類兒童獲得國(guó)家救助設(shè)了一道“關(guān)卡”。事件發(fā)生在國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)意見發(fā)布之前，由于法律和政策的缺位，使得這兩名幼女無(wú)法及時(shí)獲得救助而發(fā)生慘案。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)意見，“困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。為困境兒童營(yíng)造安全無(wú)虞、生活無(wú)憂、充滿關(guān)愛、健康發(fā)展的成長(zhǎng)環(huán)境，是家庭、政府和社會(huì)的共同責(zé)任”2，意見進(jìn)而提出堅(jiān)持家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和分類保障的原則，并對(duì)分類保障進(jìn)行了細(xì)化。“國(guó)務(wù)院的這個(gè)文件緊緊圍繞困境兒童生存發(fā)展需要，對(duì)困境兒童基本生活、教育、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)和安置、福利服務(wù)等各方面做了相應(yīng)的政策安排?！盵1]可以說(shuō)，這是目前我國(guó)針對(duì)困境兒童相應(yīng)權(quán)利進(jìn)行保障的比較全面的政策安排，這些政策能否貫徹落實(shí)是能否實(shí)現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護(hù)的基本要求。

當(dāng)前，我國(guó)以發(fā)展權(quán)為核心的困境兒童的基本權(quán)利在從法律權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變的過(guò)程中遇到了“保障性”障礙，這就需要對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障政策進(jìn)行全方位解讀，真正貫徹落實(shí)到位。兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)作為國(guó)家的“最低核心義務(wù)”需要立即予以實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家為困境兒童提供保護(hù)性生活條件，提供經(jīng)濟(jì)救助、教育支持、替代監(jiān)護(hù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)增強(qiáng)家庭的“保護(hù)力”來(lái)促進(jìn)“家庭盡責(zé)”，進(jìn)而增加兒童的福祉。

二、困境兒童社會(huì)保障是國(guó)家的最低核心義務(wù)

我國(guó)政府一直致力于“織密社會(huì)保障的安全網(wǎng)”，讓困境兒童“不哭”，把“困境兒童保障作為社保兜底機(jī)制的重要內(nèi)容”，把困境兒童社會(huì)保障作為國(guó)家的最低核心義務(wù)之一。

（一）中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃：從優(yōu)先到最大利益

發(fā)展權(quán)是基于弱者更好生存的權(quán)利，它最早出現(xiàn)在1969年《不發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展權(quán)利》報(bào)告中。發(fā)展權(quán)包括獲得食物權(quán)、身心保健權(quán)、受教育權(quán)、住房權(quán)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利等諸多要素。在已經(jīng)被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的兒童的四項(xiàng)基本權(quán)利中，發(fā)展權(quán)是其核心，也是各國(guó)兒童福利政策的目標(biāo)。從二十世紀(jì)九十年代開始，我國(guó)政府已經(jīng)制定和實(shí)施了三個(gè)《中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，其演進(jìn)突顯出對(duì)兒童發(fā)展權(quán)的保護(hù)。

在兒童發(fā)展問(wèn)題上，我國(guó)從兒童優(yōu)先發(fā)展過(guò)渡到兒童利益最大化的原則，充分表現(xiàn)了國(guó)家在兒童問(wèn)題上的立場(chǎng)的堅(jiān)定。《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》把重點(diǎn)首先放在“人口、計(jì)劃生育”上。在“保護(hù)處于困難條件下的兒童”中還是把重點(diǎn)集中在殘疾患兒的早期診斷、護(hù)理、康復(fù)和教育工作上，把經(jīng)濟(jì)困難兒童的救助還放在繼續(xù)實(shí)施“希望工程”，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童就學(xué)的層面。顯見，《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》作為我國(guó)第一部以兒童為主體、促進(jìn)兒童發(fā)展的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，是參照世界兒童問(wèn)題首腦會(huì)議通過(guò)的《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動(dòng)計(jì)劃》的產(chǎn)物，對(duì)我國(guó)兒童權(quán)利的保護(hù)還局限在生存權(quán)的基礎(chǔ)上，還沒有明確提出“兒童優(yōu)先”的原則。

新世紀(jì)之初，流動(dòng)兒童、留守兒童的保健、教育、保護(hù)問(wèn)題成為重大社會(huì)問(wèn)題，侵害兒童人身權(quán)益的違法犯罪行為時(shí)有發(fā)生。在這一背景下，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》明確提出“兒童優(yōu)先”原則，提出了“依法保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)”，“優(yōu)化兒童成長(zhǎng)環(huán)境，使困境兒童受到特殊保護(hù)”，使我國(guó)困境兒童特殊保護(hù)上升到兒童發(fā)展規(guī)劃的高度。在這期間，我國(guó)政府修訂了《預(yù)防未成年人犯罪法》《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》，專門就留守兒童和流動(dòng)兒童問(wèn)題進(jìn)行了法律規(guī)定。兒童的健康問(wèn)題、教育問(wèn)題、法律保護(hù)、環(huán)境支持等被高度重視。此間，國(guó)外對(duì)困境兒童的相關(guān)扶持策略也被介紹到我國(guó)。比如美國(guó)的虐童預(yù)防中心關(guān)于減少生活負(fù)擔(dān)過(guò)重且有暴力隱患家庭對(duì)3—5 歲兒童的侵害可能而采取的家訪和親子關(guān)系訓(xùn)練；以及實(shí)施早期開端計(jì)劃，為0—3歲低收入家庭提供嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)，為困境家庭孕婦提供孕婦產(chǎn)前健康檢查，并通過(guò)為父母提供可從事的工作實(shí)現(xiàn)父母的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立；等等。這些策略后來(lái)在我國(guó)關(guān)于困境兒童權(quán)益保障的措施中有所顯現(xiàn)。

《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》首次在“兒童優(yōu)先”的原則之上，提出兒童發(fā)展規(guī)劃的“兒童最大利益原則”。通過(guò)創(chuàng)建兒童友好型社會(huì)環(huán)境“建設(shè)普惠型兒童福利制度”，“拓展兒童福利范圍、提升兒童福利水平”，把兒童福利層次帶到一個(gè)新的高度。首次在“目標(biāo)與策略措施”中提到“兒童與福利”，明確要擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。新的兒童發(fā)展綱要敦促一系列針對(duì)不同類型困境兒童社會(huì)保障內(nèi)容的政策出臺(tái)，例如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，以及綜合性的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》。以“為貧困和大病兒童提供醫(yī)療救助”為核心，提高兒童基本醫(yī)療保障覆蓋率和保障水平，以基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為兒童的生命健康權(quán)實(shí)現(xiàn)護(hù)航。綱要還特別強(qiáng)調(diào)了滿足孤兒生活、教育、醫(yī)療和公平就業(yè)等基本需求，提高孤兒家庭寄養(yǎng)率和收養(yǎng)率，為以孤兒基本生活保障為核心的，覆蓋棄嬰和艾滋病病毒感染兒童在內(nèi)的困境兒童基本生活國(guó)家保障奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，也為其他困境兒童通過(guò)低?；蚺R時(shí)救助等方式獲得基本生活保障提供了基礎(chǔ)。

（二）我國(guó)的兒童福利框架

第一層級(jí)是以1989年《兒童權(quán)利公約》為代表的國(guó)際通行的兒童福利政策。1991年3月，我國(guó)政府簽署《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著我國(guó)政府正式接受國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的兒童福利理念與兒童權(quán)利保障，并正式與國(guó)際兒童福利事業(yè)接軌，制定和執(zhí)行符合我國(guó)國(guó)情的兒童福利政策，已經(jīng)出臺(tái)的三個(gè)《中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》就是成果。

第二層級(jí)是遵照國(guó)際慣例和國(guó)際兒童公約，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的兒童法，這是我國(guó)兒童福利政策框架的核心。如1991制定、2006年修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，明確通過(guò)家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)和司法保護(hù)實(shí)現(xiàn)兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和參與權(quán)；1986年制定、2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》使包括留守兒童、流動(dòng)兒童在內(nèi)的困境兒童接受義務(wù)教育權(quán)利通過(guò)“兩為主”政策的合法化和義務(wù)教育的戶籍制分割的取消得以實(shí)現(xiàn)。

第三層級(jí)是國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各職能部門制定、頒布、實(shí)施的各類行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策規(guī)定。如2015年的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見》，標(biāo)志著落實(shí)兒童監(jiān)護(hù)的國(guó)家責(zé)任進(jìn)入操作階段。2016年的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，在明確自身殘障兒童、貧困家庭兒童、家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)兒童為“困境兒童”的基礎(chǔ)上，形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的困境兒童保障工作格局。這使得我國(guó)兒童福利政策從對(duì)“孤兒”的救助上升到對(duì)“困境兒童”的救助，是兒童福利政策的一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

第四層級(jí)是省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和政府制定和執(zhí)行的地方法規(guī)、行政規(guī)定。例如2016年6月北京市出臺(tái)《關(guān)于建立北京市困境兒童分類保障制度的意見》，在確定5類重點(diǎn)保障困境兒童的分類扶持標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確提出建立困境兒童生活費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，其生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和困境兒童生活需求適時(shí)調(diào)整。2016年6月山東省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》、浙江省出臺(tái)的《預(yù)防和制止家庭暴力條例》等分別對(duì)不同類型的困境兒童社會(huì)保障做出規(guī)定。

第五層級(jí)是最貼近兒童的市、區(qū)、縣及社區(qū)有關(guān)兒童福利服務(wù)的政策規(guī)定。如北京市房山區(qū)先期組織實(shí)施了為期一年的重大疾病和意外傷害保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)，對(duì)所有房山戶籍0—3歲嬰幼兒給予保險(xiǎn)年度45元的全額保費(fèi)補(bǔ)貼，在嬰幼兒遭遇重大疾病、意外傷害等情況下，可以獲得1萬(wàn)至5萬(wàn)元的保險(xiǎn)賠付或醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷。

三、社會(huì)保障為困境兒童提供保護(hù)性與替代性服務(wù)

隨著年輕一代對(duì)“執(zhí)子之手，與子偕老”“忠誠(chéng)于婚姻”觀念的質(zhì)疑，以及婚前性行為和婚內(nèi)出軌的屢見不鮮，傳統(tǒng)的婚姻關(guān)系和家庭關(guān)系處于持續(xù)的變遷中，“問(wèn)題家庭”的出現(xiàn)和頻繁的“家庭問(wèn)題”使得一些機(jī)體健全的兒童陷入生存和發(fā)展的困境，他們被家庭忽視，食物、安全等基本需求得不到保障，是事實(shí)上的“孤兒”，需要社會(huì)福利的救助，提供保護(hù)性甚至是替代性的社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)護(hù)，確保兒童身心健康地成長(zhǎng)。

（一）社會(huì)保障包括社區(qū)的特別關(guān)注

在“南京幼女餓死事件”中，社區(qū)并未置若罔聞。然而，這個(gè)被社區(qū)了解的家庭最終還是在社區(qū)的忽視中釀出了悲劇。悲劇拷問(wèn)兒童社會(huì)福利政策：除了經(jīng)濟(jì)上的救助還應(yīng)當(dāng)包括什么？顯然，對(duì)困境兒童而言，社會(huì)福利是社區(qū)需要特別關(guān)注的首要問(wèn)題。身處監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不力家庭中的兒童，常常是事實(shí)上的無(wú)人照顧兒童，他們需要社區(qū)的特別關(guān)注。南京餓童事件不是個(gè)案，它只是兒童遭受家庭暴力或嚴(yán)重忽視的惡性案件中的一起，這樣的兒童被家庭成員虐待和忽視不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也沒有福利機(jī)構(gòu)對(duì)其施以保護(hù)，而監(jiān)護(hù)人資格的撤銷更因?yàn)閲?guó)家監(jiān)護(hù)的缺位而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為此，針對(duì)大量父母不依法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)對(duì)兒童虐待、嚴(yán)重忽視等侵犯兒童權(quán)利的案件，在社區(qū)層面應(yīng)當(dāng)設(shè)置有效的監(jiān)督系統(tǒng)。通過(guò)強(qiáng)制報(bào)告制度對(duì)特殊家庭中的兒童狀況進(jìn)行檢測(cè)，民政部門應(yīng)設(shè)立兒童遭受暴力傷害舉報(bào)熱線并向社會(huì)公布，廣開發(fā)現(xiàn)路徑，號(hào)召鄰居協(xié)助發(fā)現(xiàn)報(bào)告問(wèn)題。

（二）社會(huì)保障包括有“家”可歸

畢節(jié)5名流浪兒童在一個(gè)寒冷的雨夜試圖在垃圾箱里互相取暖，在火盆帶來(lái)一絲溫暖之后，他們的生命也走到了盡頭。人們哀嘆：孩子們，天堂是溫暖的家，你們將不再流浪。5名流浪兒童離開了冰冷孤獨(dú)的世界，還有那么多流浪兒童和他們一樣沒有親情的關(guān)愛，甚至沒有一頓飽飯，隨時(shí)都處在被脅迫的危險(xiǎn)境遇中?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》要求幫助流浪兒童及時(shí)回歸家庭，并強(qiáng)調(diào)了救助機(jī)構(gòu)要對(duì)流浪兒童家庭的監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行評(píng)估：對(duì)于確實(shí)無(wú)力撫養(yǎng)的家庭，由救助機(jī)構(gòu)協(xié)助委托他人代為監(jiān)護(hù)；對(duì)于有能力卻不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的，可向人民法院申請(qǐng)撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。但是，由于“代為監(jiān)護(hù)”和“另行指定監(jiān)護(hù)人”在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助實(shí)踐中還很難實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致其通常僅僅停留在把流浪兒童送回家的層面，因此，“屢送屢返”現(xiàn)象很普遍。我國(guó)現(xiàn)有的流浪兒童救助與保護(hù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施及人員不足，缺少全國(guó)性的兒童福利機(jī)構(gòu)，使得“代為監(jiān)護(hù)”的義務(wù)無(wú)法履行，進(jìn)而使得“撤銷監(jiān)護(hù)人資格”的懲罰流于形式，不具有威懾力。為此，迫切需要國(guó)家盡快建立強(qiáng)有力的兒童保護(hù)綜合機(jī)構(gòu)，將流浪兒童納入孤兒保障、特困人員救助供養(yǎng)范疇，由兒童福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)，使流浪兒童有“家”可歸。

（三）社會(huì)保障包括留守兒童有效監(jiān)護(hù)

“海南萬(wàn)寧小學(xué)校長(zhǎng)開房事件”“安徽潛山小學(xué)校長(zhǎng)性侵案”等校園性侵案被媒體曝光后，以留守兒童為代表的困境兒童所遭遇的生存危機(jī)和“熟人侵害”，使困境兒童人格權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題上升到一個(gè)要求在法制社會(huì)法律必須做出回應(yīng)的焦點(diǎn)問(wèn)題。《我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出，我國(guó)農(nóng)村留守兒童已經(jīng)超過(guò) 六千萬(wàn)。1留守兒童不等同于家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童，他們中很大一部分經(jīng)濟(jì)上并不貧困，但是由于缺乏父母的關(guān)愛和有效的監(jiān)護(hù)，他們的安全、教育和生活仍然堪憂，在心理上甚至弱于生活在父母身邊的貧困家庭的子女，他們是事實(shí)上的“困境兒童”。解決留守兒童問(wèn)題最直接的方式就是促進(jìn)子女隨遷，因此，流入地政府為農(nóng)民工隨遷子女提供積極的社會(huì)服務(wù)，幫助兒童和父母生活在一起，是留守兒童社會(huì)福利的重要體現(xiàn)。在不能隨遷之前，誰(shuí)來(lái)監(jiān)護(hù)留守兒童？除了隔代監(jiān)護(hù)、親戚寄養(yǎng)以外，還有許多未滿16周歲就獨(dú)自居住的留守兒童，這是《預(yù)防未成年人犯罪法》第19條明確禁止的?？h鄉(xiāng)政府及村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)介入留守兒童的監(jiān)護(hù)工作中，為他們提供支持性服務(wù)。

四、支持性服務(wù)促進(jìn)“家庭盡責(zé)”

困境兒童社會(huì)保障政策由文本變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需要切實(shí)的支持性服務(wù)。國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)意見把“家庭盡責(zé)”作為第一條基本原則，但事實(shí)上那些因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難、父母無(wú)力為孩子提供良好的生活環(huán)境以至生存環(huán)境的情形，就需要政府和社會(huì)支持家庭盡責(zé)，為孩子們提供醫(yī)療保障和及時(shí)的治療，免費(fèi)教育和心理疏導(dǎo)，讓他們更好地融入社會(huì)。

（一）為農(nóng)民工子女隨遷提供便利

2016年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》提出到2020年從源頭上逐步減少留守兒童。隨父母遷移，和父母一起在城市生活、學(xué)習(xí)，對(duì)盡快減少留守兒童最具現(xiàn)實(shí)意義。融入是一種生存方式，農(nóng)民工隨遷子女發(fā)展路徑的探尋也就是更好的生存路徑的探尋過(guò)程。從“流入”到“融入”體現(xiàn)了政府和社會(huì)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女城市社會(huì)發(fā)展認(rèn)識(shí)方式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為農(nóng)民工隨遷子女及其家庭在這一過(guò)程中的自身貢獻(xiàn)力提出了更高的要求。由單向度的“救濟(jì)”轉(zhuǎn)向了旨在使隨遷子女“更加幸福，更有尊嚴(yán)”的“增權(quán)”過(guò)程，這將成為新時(shí)期農(nóng)民工隨遷子女城市社會(huì)發(fā)展路徑的新取向。隨著“兩為主”政策的深入以及城市學(xué)齡兒童數(shù)量的遞減，義務(wù)教育階段隨遷子女的就學(xué)機(jī)會(huì)問(wèn)題的矛盾已經(jīng)不再是問(wèn)題的關(guān)鍵，我國(guó)現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育里仍然存在著成績(jī)落差和階層群聚，家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位開始顯示出超越戶籍的意義。當(dāng)下，關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何使孩子適應(yīng)成就本位的學(xué)校文化，從自身努力、家庭支持開始逐步適應(yīng)城市生活并獲得發(fā)展。

（二）保障困境兒童的基本醫(yī)療

人權(quán)專家阿斯布佐恩·艾德（Asbjorn Eide）提出國(guó)家應(yīng)對(duì)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)至少要承擔(dān)尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)三個(gè)層次的義務(wù)。[2]（P4）作為第三層次義務(wù)的“實(shí)現(xiàn)的義務(wù)”，是使法定權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利的積極義務(wù)，意味著國(guó)家在權(quán)利保護(hù)中發(fā)揮著越來(lái)越積極的作用并需要投入更多的資源。殘疾兒童擁有生存和發(fā)展的基本人權(quán)，但是由于自身的殘疾他們往往被排斥在權(quán)利之外。尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)殘疾兒童的生命健康權(quán)，國(guó)家需要保障以殘疾兒童為代表的困境兒童的基本醫(yī)療，建立康復(fù)救助制度，減輕家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)。北京市的保障措施中特別關(guān)注了“貧困家庭重病殘疾兒童”，在繼續(xù)享受分類救助待遇基礎(chǔ)上，按照事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的40%為其疊加發(fā)放生活費(fèi)；建立嬰幼兒重大疾病和意外傷害保險(xiǎn)制度，對(duì)0—3歲困境家庭嬰幼兒免費(fèi)投保重大疾病險(xiǎn)，給予全額保費(fèi)補(bǔ)貼；建立殘疾兒童護(hù)理補(bǔ)貼制度，按殘疾等級(jí)給予其家庭每月100—300元的護(hù)理補(bǔ)貼。這樣就鼓勵(lì)貧困家庭積極為嬰幼兒投保重大疾病和意外傷害險(xiǎn)，有效減輕家庭在兒童面臨意外傷害或重大疾病時(shí)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高家庭抵御因傷致貧風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效防止因?yàn)橹尾黄鸩《鐙?、棄嬰的現(xiàn)象，增強(qiáng)家庭保護(hù)的能力，使困境兒童中的患病和殘疾兒童可以得到及時(shí)有效的救治，維護(hù)兒童的生命健康權(quán)。在補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，為保障困境兒童的基本醫(yī)療，各醫(yī)院應(yīng)當(dāng)開設(shè)困境兒童就醫(yī)“綠色通道”，解決困境兒童就醫(yī)墊付費(fèi)用的困難，直接由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付。面對(duì)大城市醫(yī)院就診費(fèi)用高、醫(yī)護(hù)人員緊張的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家應(yīng)更重視社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)，逐步改善困境兒童“家門口”的醫(yī)療救助環(huán)境。

（三）為困境兒童提供免費(fèi)教育

“兜底保障”和“精準(zhǔn)幫扶”是我國(guó)政府保障困境兒童權(quán)益的工作方針。美國(guó)政治哲學(xué)家亨利·舒（Henry Shue）在其撰寫的《基本權(quán)利》中提出了國(guó)家義務(wù)的三個(gè)類型，即“避免剝奪”的義務(wù)、“保護(hù)不被剝奪”的義務(wù)和“幫助被剝奪者”的義務(wù)。[3]（P52-53）國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)包括殘疾兒童在內(nèi)的所有困境兒童的受教育權(quán)，因?yàn)?，受教育越?lái)越成為現(xiàn)代人存活和發(fā)展的前提。國(guó)家要保障困境兒童入學(xué)機(jī)會(huì)平等、就學(xué)過(guò)程平等和學(xué)業(yè)結(jié)果平等。針對(duì)困境兒童可能因?yàn)樨毨Фz學(xué)的狀況，一方面通過(guò)強(qiáng)制力保證父母送孩子上學(xué)，另一方面為他們提供免費(fèi)教育，不僅在義務(wù)教育階段，還包括義務(wù)教育后的高中教育階段，特別是對(duì)就讀職業(yè)學(xué)校的困境兒童提供助學(xué)金和補(bǔ)助。作為國(guó)家在教育方面的最低核心義務(wù)，國(guó)家應(yīng)確保公民在非歧視的基礎(chǔ)上進(jìn)入公共教育機(jī)構(gòu)接受教育，禁止在教育機(jī)會(huì)獲得方面的任何歧視。聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)受教育問(wèn)題特別報(bào)告員卡塔琳娜·托馬斯瑟夫斯基（Katarina Tomasevski）最早提出國(guó)家在教育上的“4-A”義務(wù)，即國(guó)家所提供的教育，應(yīng)體現(xiàn)出可獲得性、可進(jìn)入性、可接受性和可適應(yīng)性。[4]（P65-66）“可獲得性”是指一國(guó)必須有足夠數(shù)量的教育機(jī)構(gòu)和教育項(xiàng)目以使每個(gè)兒童都可獲得受教育機(jī)會(huì)，并且這些教育機(jī)構(gòu)應(yīng)有基本的校舍建筑、衛(wèi)生設(shè)備、安全的飲用水、經(jīng)過(guò)訓(xùn)練并由國(guó)家支付工資的教師、教學(xué)設(shè)備材料等。顯然，我國(guó)農(nóng)村還大量存在的以留守兒童為主體的鄉(xiāng)村學(xué)校是不具備作為“可獲得性”承載物的資格的。散布在城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校顯然也不符合這一要求。在互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用的今天，教育的“可獲得性”需要有和圖書館性質(zhì)相似的計(jì)算機(jī)設(shè)備以及信息技術(shù)等條件?！翱蛇M(jìn)入性”是指每一個(gè)人應(yīng)不受歧視地進(jìn)入教育機(jī)構(gòu)，“可進(jìn)入性”包括“非歧視”的以同樣的學(xué)生身份進(jìn)入教育領(lǐng)域，沒有人因?yàn)槿魏卫碛杀慌懦庠诮逃I(lǐng)域之外，不論他身處怎樣的困境。“身體可進(jìn)入性”，即教育必須在個(gè)體可安全到達(dá)的限度內(nèi)具有可進(jìn)入性，包括在較為合理的地方設(shè)置教育機(jī)構(gòu)，學(xué)生可以便利地上學(xué)，或通過(guò)信息技術(shù)接受教育。當(dāng)前，我國(guó)部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，是否因?yàn)椤翱招摹本统凡ⅰ按逍　?？網(wǎng)絡(luò)上呈現(xiàn)的日本北海道JR石北線舊白瀧車站為了十幾個(gè)高中生乘車上學(xué)，延期關(guān)閉過(guò)車站三年，直至最后一名高中生畢業(yè)，在這名女高中生結(jié)束畢業(yè)式后，車站正式關(guān)閉。這一報(bào)道觸動(dòng)了每一個(gè)人心中最溫暖的部分，真正實(shí)現(xiàn)了教育的“身體可進(jìn)入性”。對(duì)于家庭困難的困境兒童，“經(jīng)濟(jì)的可進(jìn)入性”是保障其教育權(quán)利的關(guān)鍵。高額的教育成本是阻塞困境兒童繼續(xù)求學(xué)實(shí)現(xiàn)人生跨越的最大障礙。影響兒童接受教育的原因，除了地理原因、家庭經(jīng)濟(jì)原因，還有家庭、學(xué)校、社區(qū)所提供的文化支持。在托馬斯瑟夫斯基的“4-A”國(guó)家義務(wù)中，還包括“可接受性”和“可適應(yīng)性”?！翱山邮苄浴笔侵附逃男问胶蛢?nèi)容，包括課程和教學(xué)手段，必須對(duì)學(xué)生和父母具有可接受性，即對(duì)家庭文化的適切性和良好的質(zhì)量；“可適應(yīng)性”是指教育必須是彈性的，能夠適應(yīng)學(xué)生的身心發(fā)展規(guī)律，在學(xué)生社會(huì)化的過(guò)程中對(duì)學(xué)生的多種需求作出回應(yīng)。面對(duì)我國(guó)困境兒童的教育，學(xué)校、社區(qū)都應(yīng)當(dāng)作出最快速的反應(yīng)，畢竟兒童的教育關(guān)鍵期稍縱即逝。

（四）發(fā)揮村（居）民委員會(huì)在困境兒童幫扶中的作用

“在村（居）民委員會(huì)設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員”是國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》的一個(gè)亮點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)困境兒童保障政策目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)。我國(guó)有69 萬(wàn)個(gè)村（居）民委員會(huì)，如果設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員政策能夠落到實(shí)處，全國(guó)將有不少于69萬(wàn)名工作在“最后一公里”的兒童權(quán)利衛(wèi)士，以負(fù)責(zé)困境兒童保障政策宣傳和日常工作為己任，全面排查、定期走訪及時(shí)掌握困境兒童生活、監(jiān)護(hù)、心理問(wèn)題、疾病救助和就學(xué)等情況，同時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督家庭依法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)日常問(wèn)題解決問(wèn)題，及時(shí)反映棘手問(wèn)題防患于未然。“在村（居）民委員會(huì)設(shè)立兼職或?qū)Ｂ殐和＠綄?dǎo)員”是我國(guó)兒童福利走向普惠化的保障機(jī)制起點(diǎn)，可以改變先前由“有關(guān)部門”負(fù)責(zé)的含混狀態(tài)，使困境兒童福利問(wèn)題有專人負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)明確，推諉現(xiàn)象將得到進(jìn)一步遏制。

結(jié) 論

困境兒童權(quán)益保障作為國(guó)家兒童權(quán)益保障體系“木桶”上的“短板”，決定了我國(guó)兒童權(quán)益保障的高度。盡管我國(guó)兒童權(quán)益保障體系不斷健全，生存發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，但仍有很多兒童因家庭貧困、自身殘疾或缺乏有效監(jiān)護(hù)，不能健康安全地生活、快樂愉悅地學(xué)習(xí)并取得成績(jī)，不能獲得良好的經(jīng)濟(jì)狀況，在體面的家庭和社區(qū)中生活。兒童的生存和發(fā)展是衡量一個(gè)國(guó)家文明程度的重要指標(biāo)之一?！霸u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的兒童福利政策不僅要看福利是否落實(shí)到每一個(gè)需要保護(hù)的兒童的身上，還要看‘紅利是不是能夠涵蓋兒童的全面需求?！盵5]（P30）當(dāng)前，我國(guó)困境兒童的發(fā)展權(quán)在從法律權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)變的過(guò)程中遇到了“保障性”障礙，兒童福利制度的不完善突顯出來(lái)。與成人群體社會(huì)福利目標(biāo)主要體現(xiàn)為生存權(quán)的保障不同，兒童社會(huì)福利救助是與其發(fā)展權(quán)積極相關(guān)的，對(duì)于兒童而言，發(fā)展權(quán)是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)之上的，由受教育權(quán)和參與權(quán)保障的基本權(quán)利。加強(qiáng)困境兒童社會(huì)保障工作，明確困境兒童基本生活保障的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，提供支持性服務(wù)和補(bǔ)充性服務(wù)實(shí)現(xiàn)困境兒童的醫(yī)療保障和教育保障，通過(guò)保護(hù)性服務(wù)和替代性服務(wù)實(shí)現(xiàn)履行國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)困境兒童權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)路徑。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 《民政部就國(guó)務(wù)院發(fā)布的〈關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見〉答記者問(wèn)》，載《中國(guó)應(yīng)急管理》2016年第6期.

[2] Asbjorn Eide.“The Human Right to Adequate Food and Fredeom from Hunger”， in Food and Agricultuer Organization of the United States，The Right to Food：In Theory and Practice， Rome， 1998.

[3] Henry Shue. Basci Rights：Subsistence，Affluence and U.S. Foreign Policy， Princeton University Press， 1996.

[4] 申素平：《教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用》，北京：教育科學(xué)出版社，2009.

[5] 周佳：《處境不利兒童平等發(fā)展權(quán)的社會(huì)保障研究》，北京：北京大學(xué)出版社；哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2016.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Abstract： Disabled children， children of poor family， children lack of custodianship and improper custodian contribute to the group of children in difficulty. The development right of these children in our country confronts “safeguard” problem in the process of turning from legal right to realistic one and childrens welfare system is imperfect， which is conspicuous. Different from the aim of social welfare of adult group which embodies in existence right， childrens social welfare aid is closely related to their development right， which is， to the children， based on existence right and consists of educational right and participation right. It is realistic to strengthen social safeguard work for these children and perfect their social aid system in order to realize the protection of their welfare.

Key words： children in difficulty， childrens welfare， social safeguard policy