基層政府的民眾滿意度及其提升對策研究

叢穎　陳雪艷　李素新

【摘要】本文主要以建平縣為例，結(jié)合自身經(jīng)歷，并采取訪談、實地調(diào)研的方式，分別從經(jīng)濟學(xué)（博弈論）、倫理學(xué)（價值觀、公正、公務(wù)人員道德素質(zhì)等倫理要素）、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)（領(lǐng)導(dǎo)方式與情境相匹配）的視角來分析影響民眾滿意度的因素，并提出提升基層政府滿意度對策，加速政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，進而提升基層政府形象。

【關(guān)鍵詞】基層政府；民眾滿意度；政府形象；和諧社會

近年來，中央改革發(fā)展，經(jīng)濟政治、反腐敗等取得成績，民眾滿意度高，然而，基層政府滿意度卻比較低。在零點研究咨詢集團2003-2015年的持續(xù)性調(diào)查中有數(shù)據(jù)顯示：中央政府的滿意度最高，達(dá)80分左右；其次為省級政府，75分左右；再次是區(qū)（縣）級政府，70分左右；最少的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，65分左右。由此可見，基層政府滿意度影響了整體的政府形象及滿意度，提升基層政府滿意度勢在必行。

一、基層政府滿意度簡介

（一）基層政府滿意度的內(nèi)涵。在本文，基層政府指縣級政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。一方面，我國憲法規(guī)定：我國行政區(qū)域在基層劃分為縣、市轄區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），故而將縣級政府歸為基層政府范疇。另一方面，為便于研究，“政府”專指狹義的行政機關(guān)。所謂基層政府滿意度，即是指基層的廣大常住居民基于自身所處的環(huán)境，結(jié)合其知識水平、價值觀念對政府的行事方式、政策等的感知，實則是將政府實際表現(xiàn)與自己的期望相比較的結(jié)果，民眾據(jù)自身滿足程度來評判政府各項指標(biāo)內(nèi)容。

（二）基層政府滿意度的重要意義。1.對基層政府形象建設(shè)及其發(fā)展規(guī)劃具有重要意義。了解了民眾不滿意的原因，政府便可有針對性地制定政府形象評價指標(biāo)，加強民眾的認(rèn)可，進而提升其公眾向心力，達(dá)到基層人民與政府一條戰(zhàn)線共發(fā)展的和諧氛圍。2.對社會主義和諧社會的構(gòu)建具有重要意義?；鶎诱c群眾聯(lián)系最為緊密，更應(yīng)將民眾需求放在首位，加快政府轉(zhuǎn)型，努力建設(shè)服務(wù)型政府。以為人民服務(wù)為宗旨，宏觀調(diào)控、有效治理。為構(gòu)建和諧社會提供重要的保障。3.對東北地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟振興發(fā)展以及人民群眾幸福度的提升具有重要意義?！兑庖姟分刑岢鼋鉀Q東北所面臨的深層次困境歸根結(jié)底要靠全面深化改革。這就要求政府立足于民眾的需求，加速其職能轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新、改革，達(dá)到人民幸福、政府高效，促使民與政府高度契合，進而激發(fā)各基層內(nèi)生發(fā)展活力和動力，闖出一條振興新路。

二、基層政府滿意度影響因素

（一）從經(jīng)濟學(xué)的角度來看。經(jīng)濟活動，是人們在一定經(jīng)濟關(guān)系下，進行的生產(chǎn)、交換、分配、消費及與之密切相關(guān)的活動，在經(jīng)濟活動中，普遍趨向于以較少耗費取得較大效益。而政府與民眾的關(guān)系，實則也是一種交易關(guān)系——政府收取民眾繳納的稅，繼而提供公共物品或公共服務(wù)，民眾再依自身標(biāo)準(zhǔn)或有意或無意地對這種物品或服務(wù)做出評判，進而表現(xiàn)出對其提供者的認(rèn)可程度。物品或服務(wù)的質(zhì)量直接關(guān)系到民眾對政府的滿意度。1.基層經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不足以留住當(dāng)?shù)刎S富的人力資源。建平縣的發(fā)展比較大城市仍有一段距離。經(jīng)濟發(fā)展不到位，企業(yè)屈指可數(shù)，自然就無法滿足一些人的就業(yè)問題，人們的生活質(zhì)量便無法得到大幅度提升。在訪談中，筆者發(fā)現(xiàn)：有一定知識技能的人認(rèn)為自己的能力無法在本地得到施展，最終選擇去大城市謀求發(fā)展，而沒有知識技能只能從事體力勞動的人，在本地又沒有適合的工作，只能外出打工。經(jīng)濟越差，越?jīng)]有創(chuàng)新型人才，如此循環(huán)往復(fù)，建平縣的經(jīng)濟發(fā)展面臨更大的挑戰(zhàn)，政府績效難以提升。人民日益增長的物質(zhì)文化需求無法得到保障，還要繳各種各樣的稅，民眾滿意度怎么會高呢？2.部分基層政府不作為，雙方無法達(dá)到正和博弈。正和博弈是經(jīng)濟學(xué)中博弈論的一種結(jié)果。在博弈論過程中，參與者在理性和追求利益最大化的基礎(chǔ)上所做出使自己利益最大化的決策。近年，一些地方政府對于房屋拆遷、土地征用、環(huán)境治理、食品安全等民生問題處理不當(dāng)，民眾博弈能力處于弱勢，在奎德素鎮(zhèn)紅山村就出現(xiàn)過類似問題，政府征用耕地修路，但因給出的補償不合理，受到民眾極大的抗拒，而該鎮(zhèn)政府又沒有有效辦法來調(diào)節(jié)這種僵硬關(guān)系。在博弈過程中，這種矛盾調(diào)解途徑與機制的匱乏使誤解進一步加深，導(dǎo)致民眾對政府的不信任感加深，滿意度降低，抵觸情緒加劇。

（二）從倫理學(xué)的角度來看。倫理學(xué)，是研究人與人、人與物之間關(guān)系的一門學(xué)科，一切關(guān)系都存在倫理道德的問題。政府與民眾的關(guān)系也不例外，要想提升民眾滿意度，關(guān)鍵在于政府的表現(xiàn)，諸如其價值觀是否公正、公務(wù)人員道德素質(zhì)如何等倫理要素。1.部分公務(wù)人員工作作風(fēng)不良。貪污腐敗是最老生常談的問題，建平縣原縣長張靖曾被指控三宗罪，經(jīng)偵查機關(guān)查證資產(chǎn)及投資等合計人民幣4039.165萬元，美元8萬元，歐元2萬元。庭審過程中，張靖表示，曾收人金條為其辦事，辦事過程中花費錢財，可見不為民辦實事的公務(wù)人員不在少數(shù)。在訪談過程中，大部分去政府部門辦過事的百姓表示辦事難，而那些經(jīng)濟、地位相對較高的人則普遍表示表示比較容易。我們不得要反思：政府在職人員，品行真的合格嗎？真的為百姓做實事了嗎？2.大多基層政府沒有做到平等、公開和民主。政府是我國社會的核心，其行為備受矚目、影響深遠(yuǎn)。作為政策的制定者，如果政府無法做到平等、公正，何以立威立信？另外，建平縣下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，包括建平縣政府在內(nèi)的政務(wù)公開情況不到位，據(jù)訪談結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對政府政務(wù)、信息知之甚微，在紅山村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)民眾連與之最貼近的低保戶評選之事都不了解，這種不透明致使廣大群眾對政府的不信任，滿意度大打折扣。再者，隨著人類社會的進步，人們渴望行使自身權(quán)力，參政議政，而現(xiàn)實是：算得上民眾參與政治的，也就是村干部成員的選舉了。

（三）從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的角度來看。領(lǐng)導(dǎo)是在群體活動中，具有一定影響力的團隊（或人）圍繞共同目標(biāo)并通過有效手段組織活動的過程。在一定程度上，政府與民眾的關(guān)系也是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府在整個社會活動中居于核心地位，為維護社會秩序、發(fā)展社會生產(chǎn)力，而采用法律懲治、政策扶持等手段，帶領(lǐng)不同階層、身份、地位的廣大群眾團結(jié)一心，為實現(xiàn)中國夢而努力奮斗。

而領(lǐng)導(dǎo)理論講求領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)情境相匹配，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在這種大的情境下，大多基層政府的社會管理相對滯后，政府轉(zhuǎn)型遭遇阻礙。理想中轉(zhuǎn)型后的服務(wù)型政府應(yīng)該是與民眾高度互動的，二者高度信任、高度團結(jié)、高度自律，社會矛盾有效化解，社會糾紛得到解決。然而在基層，政府與民眾的溝通少之又少，對待市場的態(tài)度方式不夠科學(xué)，民眾對政府行為不理解，滿意度不高。

三、提升基層政府滿意度的對策措施

（一）從經(jīng)濟學(xué)角度來看。1.整合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，加速經(jīng)濟發(fā)展。政府的最終目標(biāo)即是發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定，當(dāng)前建平縣大多民眾最迫切的追求不過是生活富足、生活環(huán)境穩(wěn)定，因此，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟是極其必要的。不同的基層政府要深入了解本地優(yōu)劣，有依有據(jù)、審時度勢地制定符合本地實際情況的發(fā)展戰(zhàn)略。第一，促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。建平縣下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田規(guī)模巨大、土地肥沃，產(chǎn)量可觀，利用良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)為工業(yè)發(fā)展提供豐富的原材料，將農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在促進工業(yè)發(fā)展的同時，也能為農(nóng)產(chǎn)品開拓更廣闊的市場空間。第二，旅游業(yè)所帶來的經(jīng)濟效益是非常可觀的。處于建平縣與凌源市交界處的牛河梁紅山文化遺址已是眾所周知，天秀山也是吸引了很多人，但其設(shè)施還不是很完善，要想讓建平走進更多人心中，就要抓住其特點，加強對富有地方特色的景點的建設(shè)和完善，同時，做好宣傳工作，包括網(wǎng)絡(luò)宣傳和新聞宣傳。2.引導(dǎo)正和博弈。首先，政府合理分配，優(yōu)化資源配置。在資源配置上多考慮公眾，增強民眾內(nèi)生經(jīng)濟能力，從而使之能平等地與地方政府博弈。第一，維護好民眾在房屋拆遷、土地征用、環(huán)境治理、食品安全等的合法權(quán)益。第二，對民眾進行適當(dāng)培訓(xùn)，提高其文化素養(yǎng)及技藝技能，引導(dǎo)人力資源合理配置。第三，健全社會慈善、社會保險等社會保障體系，保障民眾的基本生活條件。其次，保證民眾參政議政權(quán)利。參政議政是每個公民的權(quán)利和義務(wù)，然而在基層，民眾向政府表達(dá)訴求、建言獻策的權(quán)力難以落實，滿意度難以提升。政府要依法落實民眾選舉、監(jiān)督的權(quán)利，尊重廣大民眾的意愿，自覺接受民眾的監(jiān)督，吸納其有效建議。為民眾博弈能力的提升提供有利條件。再者，保證公共服務(wù)的高質(zhì)量。建平縣下很多重要村落已經(jīng)完成道路修繕，變土路為水泥路，然而質(zhì)量卻一般，多處已經(jīng)出現(xiàn)裂紋甚至斷裂，在這方面，政府就要對工程做好監(jiān)管，為廣大民眾把好關(guān)，促進民與企業(yè)單位正和博弈，達(dá)到雙贏。

（二）從倫理學(xué)角度來看。1.健全基層政府公務(wù)員制度運行機制。第一，健全競爭激勵機制，完善錄用、任用和工資制度。對于基層，尤其要創(chuàng)造公平競爭的用人環(huán)境，拓寬報考范圍，將有真才實學(xué)的人選拔到公務(wù)員隊伍中來；另外，改進工資制度，打破平均主義，使公務(wù)員更加注重自身能力的發(fā)揮與責(zé)任感，借鑒企業(yè)的績效工資制度，以公務(wù)人員的業(yè)務(wù)量及完成效果為依據(jù)，如此一來，公務(wù)人員工資的多少便由自己掌握，成為一種激勵因素，有利于提升公務(wù)員隊伍活力，工資有保障也可有效減少貪污腐敗行為；完善公務(wù)員考核辦法，將其道德素質(zhì)、對民態(tài)度納入績效評估體系，切實實行，不流于形式。第二，建立嚴(yán)格的廉政約束機制。一方面，各基層政府要根據(jù)自身情況制定一套內(nèi)部約束制度，并擴大其公開度、透明度，把直接關(guān)系到公務(wù)員切身利益的考核、獎懲等向民眾公開，并設(shè)置檢舉信箱，提高民主程度、加強基層民眾監(jiān)督。另一方面，加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格遵守法律制度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正公務(wù)人員的違規(guī)違法行為，讓民眾看到政府為民服務(wù)的決心、反貪反腐的決心。2.完善基層政府政務(wù)公開機制。通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等渠道，向民眾公開政府信息，做到公開透明，讓民眾更多地了解政府，確保公眾知情權(quán)。同時，接受民眾的監(jiān)督設(shè)立民眾反饋信箱，由專人處理，在一定時期內(nèi)給出回應(yīng)。完善輸出——反饋機制，力求做到雙向互動。公務(wù)人員定期深入基層，進行民意調(diào)研，收取真實的反饋信息，經(jīng)篩選分析，形成調(diào)研報告，民眾滿意的繼續(xù)保持，不滿意的做出改進。

（三）從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)角度來看。1.推進基層政府轉(zhuǎn)型進程。第一，領(lǐng)導(dǎo)班子首先要做到目標(biāo)明確。即基層政府要樹立公共服務(wù)理念，以民為本，確立親民意識、以民眾需求為出發(fā)點，以提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以公眾滿意度為最高標(biāo)準(zhǔn)，對民眾負(fù)責(zé)。第二，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子隊伍。在社會轉(zhuǎn)型的大情境下，服務(wù)型政府更有優(yōu)勢?；鶎诱畱?yīng)緊緊圍繞其中心工作，以提高政府行政效能為目標(biāo)，大力加強公務(wù)員能力建設(shè)。一是政治鑒別能力建設(shè)，能夠正確把握時代發(fā)展要求，科學(xué)決策，為民眾做好方向的引導(dǎo)者。二是調(diào)查研究能力建設(shè)，要能夠深入基層，了解真實民意，準(zhǔn)確捕捉矛盾切入點，才能更高效地解決問題。三是提高創(chuàng)新能力，不斷突破舊的理念，運用創(chuàng)造性思維并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H落實國家各項方針、政策。四是提高公共服務(wù)能力，將群眾疾苦放在首位，同時提升組織引領(lǐng)群眾的本領(lǐng)。2.提高基層政府辦事效率。除了公務(wù)人員自身能力的因素外，還有電子信息技術(shù)的應(yīng)用。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息技術(shù)已越來越多應(yīng)用到了政務(wù)處理的過程中，然而在基層，信息技術(shù)還沒有普遍被應(yīng)用，要加強公務(wù)人員對軟件的學(xué)習(xí)，多做實事，用好電子政務(wù)這個新平臺，將會是基層政府執(zhí)行力很大的一個提升。

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