《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條應(yīng)如何理解與適用

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條應(yīng)如何理解與適用

熊亮

(湘潭大學湖南湘潭411105)

筆者曾于2015年參與控違拆違聯(lián)合執(zhí)法工作，發(fā)現(xiàn)各級政府和部門對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定存在不同理解，導(dǎo)致城市建設(shè)控違拆違工作相互推諉，制止違法建設(shè)效果不佳。本文就《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的理解與適用進行分析，并對今后的如何具體執(zhí)行提出建議。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法；第六十八條；責成；查封施工現(xiàn)場；強制拆除

一、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定存在的問題與不同理解

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”。

關(guān)于問題的提出：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條所指的有關(guān)部門究竟是指哪個部門？縣級以上地方政府可以隨意責成嗎？可以責成多個部門或司法部門嗎？是必須要一案一報一責成，還是可以概括性責成？責成的法律性質(zhì)是什么？責成行為是否可訴？

對于上述問題，各級政府和政府部門出于種種因素，各有不同理解，經(jīng)筆者梳理，大致可歸納為以下兩種理解：

理解一：根據(jù)職責法定和司法獨立原則，有關(guān)部門應(yīng)當是指與政府存在上下級隸屬關(guān)系的政府部門，縣級以上地方政府不能隨意責成所轄的行政機關(guān)，而應(yīng)當根據(jù)部門的職責分工為依據(jù)，按照有利于工作的原則進行指定，并可以根據(jù)實際情況指定多個政府部門共同實施，但不可以指定司法部門。此外，查封施工現(xiàn)場和強制拆除可以分別采取一案一報一責成、概括性責成兩種方式，但是，責成屬于行政機關(guān)內(nèi)部管理行為，不具有可訴性，政府不能成為被訴主體。

理解二：有關(guān)部門僅指負有查處城市違法建設(shè)行為的行政機關(guān)，不包含其他部門，不能指定多個部門，也不可以指定司法部門。責成是政府授權(quán)有關(guān)部門進行執(zhí)法，必須采用一案一報一責成方式，不能概括性責成，被責成的有關(guān)部門是政府命令的執(zhí)行者，并非決策者，因此責成是可訴的委托執(zhí)法行為，且被訴對象應(yīng)是政府而非執(zhí)行政府命令的部門。

二、筆者對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定的理解

鑒于各部門對該法條規(guī)定的操作程序理解不一，對此，筆者結(jié)合H市城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法工作實際，在認真分析法條，查閱相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，更傾向于第一種理解。理由是：

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八規(guī)定的查封施工現(xiàn)場、強制拆除是兩種不同類型的強制措施，不應(yīng)一概而論。具體理由如下：

1、查封施工現(xiàn)場是制止違法建設(shè)擴大的有效措施，時效性要求較強。如果對于查封施工現(xiàn)場采取“一案一報一責成”的操作方式，由執(zhí)法部門報政府責成后再予執(zhí)行，那么由于報送中間環(huán)節(jié)較多，耗時較長，待政府責成時，違法建設(shè)可能已建成或建設(shè)規(guī)模較大，會增大執(zhí)法成本和潛在風險，浪費資源。

2、查封施工現(xiàn)場只是對當事人財產(chǎn)的臨時限制性措施，主要是為了制止違法行為繼續(xù)，控制危險擴大，并不是剝奪當事人對財產(chǎn)的所有權(quán)，其強制程度不高，無須“一案一報一責成”，可由政府概括性責成。

3、強制拆除是消除存量違建的有效措施，時效要求相對寬松，但是強制拆除是對當事人財產(chǎn)所有權(quán)的剝奪，可能引發(fā)當事人強烈對抗，有潛在執(zhí)法風險，實施帶來后果較為嚴厲。且現(xiàn)行《行政強制法》對強制拆違規(guī)定需要經(jīng)過催告、公告等法定程序，執(zhí)法環(huán)節(jié)較多，本身耗時較長。

4、根據(jù)具體案情的不同，強制拆除的規(guī)模、范圍和難易程度不一，僅靠某個執(zhí)法部門可能執(zhí)法力量不夠，還需其他行政機關(guān)配合，更適宜實行“一案一報一責成”方式。

(二)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定的“責成”屬于行政機關(guān)內(nèi)部管理行為，不具有可訴性，政府不應(yīng)成為被訴對象。具體理由如下：

1、從文義上分析，“責成”意即安排、命令、指示某人或某機構(gòu)辦成某件事，與委托、授權(quán)、批準、決定等用語有本質(zhì)區(qū)別。

2、從立法目的上分析，通過政府責成有關(guān)部門，一是考慮到對行政相對人物權(quán)的保護，增加了地方政府行政首長把關(guān)這一重保險；二是不少地方的規(guī)劃執(zhí)法職能不在規(guī)劃主管部門而在城管等執(zhí)法部門，規(guī)定由政府“責成”有關(guān)部門，就是考慮由地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，指定執(zhí)法主體，并非由政府直接作為執(zhí)法主體。

3、從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》法條本身分析，結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條、第68條以及住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》(2012年6月25日印發(fā))第2條規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》64條規(guī)定了罰款、拆除、沒收等處罰權(quán)，這些都屬于部門職權(quán)，地方政府依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條進行“責成”，是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行使內(nèi)部層級監(jiān)督督促的權(quán)力。

4、實踐中，湖南省長沙亦將“責成”當做行政機關(guān)開展行政強制的內(nèi)部審查把關(guān)程序，而非委托執(zhí)法、授權(quán)執(zhí)法。如長沙市各城區(qū)的城管執(zhí)法部門進行強制拆除，均是請示區(qū)政府，由區(qū)政府責成城管部門，再由城管部門下達強拆文書實施強拆，而不是以區(qū)政府名義下達強拆文書并實施強拆。

5、從有利于工作的角度考慮，如將“責成”理解為政府是責任主體和執(zhí)法主體，會給實際工作帶來諸多不便。一是效率問題，政府作執(zhí)法主體必然會導(dǎo)致執(zhí)法周期過長；二是執(zhí)法成本增加、風險擴大；三是政府的執(zhí)法專業(yè)化不夠，力量欠缺；四是導(dǎo)致行政復(fù)議、行政訴訟級別過高，不利于將爭議和矛盾化解。

三、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定應(yīng)當如何具體執(zhí)行

基于上述認識，筆者認為，今后對于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定應(yīng)當按照以下程序具體執(zhí)行：

1、需要采取查封施工現(xiàn)場措施的，應(yīng)由縣級以上地方政府“概括性責成”主管部門采取查封施工現(xiàn)場措施，不再實行“一案一報一責成”。

2、需要采取強制拆除措施的，實行“一案一報一責成”，由主管部門報縣級以上地方政府，地方政府根據(jù)具體情況指定一個執(zhí)法部門或數(shù)個執(zhí)法部門實施強制拆除。

熊亮，衡陽市人民政府法制辦公室法律事務(wù)科副科長，湘潭大學法學院碩士研究生在讀，衡陽市人民政府法制辦公室，研究方向行政法。

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