試論黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調

王曉星

中共南陽市委黨校法律教研室，河南 南陽 473000

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將完善的黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，《決定》要求“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”，黨的十九大報告進一步強調要實現(xiàn)“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”。在“四個全面”戰(zhàn)略布局背景下，如何實現(xiàn)好既依規(guī)治黨又依法治國，這就將銜接與協(xié)調好黨內法規(guī)和國家法律的關系問題推向了理論與實務界。

一、黨內法規(guī)和國家法律的關系

要處理好黨內法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調問題，首先就要厘清兩者之間的關系，這是處理好二者銜接與協(xié)調問題的邏輯起點。

（一）二者的聯(lián)系

首先，從廣義的法的概念來看，黨內法規(guī)也是法，是一種具有約束力的能夠調整社會關系的規(guī)范，當然，與狹義的法概念不同，黨內法規(guī)在性質上屬于一種軟法。但這并不妨礙其作為廣義上的法而具有一般規(guī)范的規(guī)范屬性。黨內法規(guī)與國家法律在規(guī)范屬性上是一致的。

兩者本質的一致性。國家法律是中國共產(chǎn)黨領導人民制定的，代表著全體人民的根本利益，是人民意志和黨的意志的高度統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為代表最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨，其領導創(chuàng)立的黨內法規(guī)自然也是最廣大人民根本意志的真實反映。所以，從本質上來說，二者具有一致性。

黨內法規(guī)與國家法律統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系。國家法律調整國家事務，黨內法規(guī)主要調整黨內事務，國家法律作為“硬法”在加強對權力運行的監(jiān)督制約上依靠國家強制力來保證實施，黨內法規(guī)作為“軟法”在規(guī)范黨組織和黨員的活動上更多依靠黨員的自覺遵守和黨內懲戒。在應然狀態(tài)下，黨內法規(guī)與國家法律應該是協(xié)調銜接的理想狀態(tài)，各自在不同的調整領域發(fā)揮規(guī)范作用，功能互補，相互配合，統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系，共同實現(xiàn)“將權力關進制度的籠子”的規(guī)范目標。

（二）二者的區(qū)別

制定主體不同。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第3條的規(guī)定，黨內法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委。國家法律的制定主體是享有立法權的國家機關。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，享有立法權的國家機關包括全國人大及其常委會、省級人大及其常委會、設區(qū)的市的人大及其常委會、國務院及其各部委、省級人民政府、設區(qū)的市的人民政府以及法律授權的立法主體。

調整對象和范圍不同。黨內法規(guī)主要調整黨內事務，其對象范圍原則上應限于各級黨組織和全體黨員，不應外溢。國家法律調整國家事務，其對象范圍及于全體公民，范圍比黨內法規(guī)更廣泛，具有普遍性。

保障實施的方式不同。黨內法規(guī)的實施主要依靠全體黨員和各級黨組織的自覺認同，同時有黨紀懲處作為黨內強制力來進行保障。這種以黨紀為依托的實施保障，強制性較弱。而國家法規(guī)的實施以國家強制力為依托，實施起來具有較高的強制性。

二、黨內法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調的必要性

（一）堅持全面從嚴治黨的需要

在我國新型政黨制度的前提下，辦好中國的事情，關鍵在黨。只有不斷加強和改進黨的領導，堅持全面從嚴治黨，才能為黨依法執(zhí)政和治國理政提供保障。而加強全面從嚴治黨正是依靠黨內法規(guī)有效調整和規(guī)范黨內關系來實現(xiàn)這一重要目標的。因此完善的黨內法規(guī)體系就是全面從嚴治黨的基礎和前提。一個真正完善的黨內法規(guī)體系必須是與國家法律相銜接和互相協(xié)調的體系。因為如果黨內法規(guī)與國家法律不銜接或者協(xié)調，即二者之間出現(xiàn)矛盾沖突或者空檔，那么黨組織和黨員在面對黨內法規(guī)和國家法律時就可能出現(xiàn)無所適從的情況，守法還是守紀之間會出現(xiàn)一定的混亂。因此，要實現(xiàn)全面從嚴治黨就務必要處理好這二者的銜接和協(xié)調。

（二）統(tǒng)籌推進中國特色社會主義法治建設的要求

中國共產(chǎn)黨是全面推進依法治國的根本領導力量，依規(guī)治黨是全面依法治國的必然要求，是實現(xiàn)全面依法治國的重要保障。要實現(xiàn)全面推進依法治國的總目標，需要國家層面上國家法治和黨的層面上黨內法治的共同實現(xiàn)，兩者缺一不可。因此，從規(guī)范層面出發(fā)，這就需要我們務必要溝通好黨內法規(guī)與國家法律的關系，理順矛盾沖突，填補好“溝壑”，使黨內法規(guī)和國家法律之間相互銜接和協(xié)調，形成制度合力，將中國特色社會主義法治建設同向推進。

三、銜接與協(xié)調黨內法規(guī)和國家法律的對策措施

（一）堅持和確保黨內法規(guī)的自體協(xié)調性

要實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調和銜接，首先就要保障黨內法規(guī)體系的自體協(xié)調性。因為如果黨內法規(guī)內部的法規(guī)效力層級不明晰甚至是混亂矛盾的狀態(tài)，則實現(xiàn)其與國家法律的銜接和協(xié)調就失去了前提和基礎。所以從頂層設計上構建和實踐中確保黨內法規(guī)體系的自體協(xié)調性，有利于確保國家法律優(yōu)先原則的落實，同時有利于減少黨內法規(guī)與國家法律之間的“摩擦”，從而實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律相互協(xié)調銜接、相互促進的理想狀態(tài)。黨內法規(guī)體系的自體協(xié)調性，要求建立一個內部科學統(tǒng)一、效力等級關系明晰、協(xié)調一致的“金字塔型”黨內法規(guī)體系并且在“立法”中嚴格遵守。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第31條初步構建了這一金字塔型體系，確立了黨內法規(guī)的四層效力層級。筆者認為，應當像國家法律那樣在文本中進一步明確“下位法服從上位法”的基本原則來保障這種自體協(xié)調性。同時黨內法規(guī)的制定機關也應當嚴格遵照這一效力等級規(guī)定，及時處理各層級黨內法規(guī)之間可能出現(xiàn)的不一致，以嚴格確保內部真正的協(xié)調性。

（二）進一步厘清黨內法規(guī)與國家法律的邊界

“紀法分開”是今后黨內法規(guī)制定應當遵循的一個基本原則?！凹o法分開”要求黨內法規(guī)與國家法律既不重復也不沖突，這將大大減少二者之間的不銜接或不協(xié)調。為此，我們要進一步厘定黨內法規(guī)和國家法律的規(guī)制邊界，明晰二者的調整范圍和界限。黨內法規(guī)以調整黨內事務為限，國家法律以調整國家事務為邊界。如前所述，黨內法規(guī)與國家法律既不重復也不沖突，要求黨內法規(guī)和國家法律各自恪守自己的調整范圍邊界，分別維護黨內秩序和社會秩序，克制跨越邊界進行調整的行為，特別是要防止黨內法規(guī)的“外溢”現(xiàn)象。比如像當前和過去一個時期內黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象并不少見，實際上這種形式并不利于真正樹立法治權威，也不符合依法執(zhí)政的根本理念。黨內法規(guī)單純規(guī)范黨內關系，超出這一范圍的黨外事務就應由法律去調整，黨內法規(guī)不應再做規(guī)定。

（三）構建銜接協(xié)調的聯(lián)動機制

在黨內法規(guī)的制定上，應當建立有關機關與國家立法部門之間的聯(lián)動機制。這種聯(lián)動，應當涵蓋黨內法規(guī)的規(guī)劃、起草、審批與審查備案全過程。在規(guī)劃階段，聯(lián)動機制可以溝通黨內法規(guī)制定機關與立法部門的立法規(guī)劃，明確各自的調整對象和范圍，確保立法規(guī)劃與國家法律體系的大方向目標相一致，相輔相成，緊密配合、互相銜接，避免重復或交叉立法。在黨內法規(guī)的起草階段，聯(lián)動機制應是一種常態(tài)性的溝通交流工作體制，以減少法規(guī)競合等沖突矛盾的發(fā)生。在黨內法規(guī)的審批與審查備案階段，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》與《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》已分別就黨內法規(guī)草案的審批機制與黨內法規(guī)的備案機制進行了規(guī)定，審批主體和備案主體應充分利用好現(xiàn)行機制，嚴把審批關和備案關，從事前審批和事后備案兩個環(huán)節(jié)，抓住要害，充分與國家立法機關溝通聯(lián)動，確保黨內法規(guī)的合法性問題不出錯。同時審批和備案這兩個環(huán)節(jié)之間也應構建好聯(lián)動，從事前、事后兩個環(huán)節(jié)消弭可能出現(xiàn)的不協(xié)調、不銜接情況。

（四）加強黨內法規(guī)的清理工作

要實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調，加強黨內法規(guī)的定期清理工作必不可少。目前黨內法規(guī)的數(shù)量龐大，紛繁復雜。隨著全面從嚴治黨的日益推進，今后對于黨員的約束一定會進一步加強。這時候建立起黨內法規(guī)清理的常態(tài)機制，及時清理、廢止和修訂與國家法律間不相協(xié)調的黨內法規(guī)就顯得尤為重要了。黨內法規(guī)的清理制度與審批、備案審查、銜接協(xié)調的聯(lián)動機制等制度共同發(fā)揮作用，共同確保黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調與銜接實現(xiàn)。