我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)及防范研究
——以四川邛崍市為例

曹新富，李美存

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)及防范研究
——以四川邛崍市為例

曹新富，李美存

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

為有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民合法權(quán)益，從工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”3個(gè)層面梳理分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源；在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制以及防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的一些實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)；最后總結(jié)提出建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，積極實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”、引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化，嚴(yán)格規(guī)范交易流程、積極引入土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益等對(duì)策建議，以期為其他地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供借鑒。

土地流轉(zhuǎn)；失約；風(fēng)險(xiǎn)；邛崍市；防范

近年來(lái)，在國(guó)家政策的積極引導(dǎo)和大力支持下，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增加，尤其是工商資本租賃農(nóng)村土地呈現(xiàn)急劇上升態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年流入工商企業(yè)的農(nóng)戶承包土地面積高達(dá)307萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)土地總面積的10.4%[1]。工商資本可以為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理模式，有效彌補(bǔ)了農(nóng)民相對(duì)匱乏的市場(chǎng)意識(shí)，有利于快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；但是與此同時(shí)，工商資本租賃農(nóng)村土地“毀約棄耕”、拖欠土地租金等失約現(xiàn)象也層出不窮，甚至在一些地方，投資業(yè)主短期內(nèi)就私自解除與農(nóng)戶簽訂的一定期限的“土地流轉(zhuǎn)合同”，強(qiáng)行退還耕地。例如，2015年河北省邢臺(tái)市柏鄉(xiāng)、威縣和邯鄲市成安、邱縣、磁縣等地農(nóng)村出現(xiàn)大面積流轉(zhuǎn)土地“毀約棄耕”現(xiàn)象，這些土地大部分是2014年才簽訂的為期5～10 a的“包地合同”[2]。毀約棄耕不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益、打擊了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，同時(shí)也威脅到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)越來(lái)越開放，如何在保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下促進(jìn)土地合理有序流轉(zhuǎn)也就成了重中之重[3]。

為有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，本研究梳理分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源；且在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制，防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的系列實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步總結(jié)提出防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，以期為其他地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供借鑒。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論視角下，任何危機(jī)的爆發(fā)并不都是一個(gè)簡(jiǎn)單的偶然事件，其背后的邏輯都是風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累過(guò)程，而且這種風(fēng)險(xiǎn)的積累、危機(jī)的爆發(fā)，通常與利益相關(guān)者的行為直接相關(guān)。當(dāng)制度缺位或無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效供給時(shí)，利益相關(guān)者不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和行為可能會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)的積累，促成危機(jī)的爆發(fā)[4]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)毀約棄耕、拖欠土地租金等失約現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，與工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”以及有效制度“供給不足”等風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源息息相關(guān)。

1.1 直接風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源：工商資本“逐利心切”

工商資本具有趨利性，追求投資利潤(rùn)最大化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，如果工商資本對(duì)自身經(jīng)營(yíng)能力和投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足而盲目投資、急功近利、投機(jī)取巧，存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.1 盲目投資 在各種優(yōu)惠政策的刺激下，工商資本“一窩蜂”下鄉(xiāng)投資，不少工商資本還以較高的土地租金拿下了大規(guī)模土地。但是，由于一些工商資本對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的周期性、風(fēng)險(xiǎn)性以及復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠，再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)沒(méi)跟上、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力短缺等制約因素，導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，一旦遭遇市場(chǎng)變化或者嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，企業(yè)損失慘重，只能無(wú)奈地選擇“跑路”。

1.1.2 急功近利 由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較效益較低以及農(nóng)村土地使用成本相對(duì)低廉，有些工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的直接目的就是為了盡快改變土地農(nóng)業(yè)用途而獲得更大利益[5]。受利益驅(qū)動(dòng)，這些工商資本急功近利地發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)、旅游度假村或開展其他“非農(nóng)化”、“非糧化”投資，極少種植糧食作物。由于這類工商資本普遍缺乏清晰定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，對(duì)自身經(jīng)營(yíng)能力和投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)也估計(jì)不足，往往失敗者比比皆是。

1.1.3 投機(jī)取巧 近年來(lái)，國(guó)家逐年加大對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持及補(bǔ)貼力度，農(nóng)業(yè)也成為一些工商資本追逐利益的洼地。為了套取國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金，各種機(jī)會(huì)主義行為接踵而至。例如，一些工商資本下鄉(xiāng)承包農(nóng)民土地，大搞蔬菜大棚工程，一旦政府的建棚補(bǔ)貼資金到手，就將土地閑置撂荒。這種投機(jī)行為不僅損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.2 間接風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源：基層政府“行為失范”

在公共選擇理論視角下，政治領(lǐng)域中活動(dòng)的主體同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，會(huì)不斷追求自身利益最大化。基層政府包括村委會(huì)在內(nèi)可能會(huì)基于自身利益的考量，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策執(zhí)行中偏離公共利益，孕育較大的行政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1 盲目推動(dòng) 一些基層政府官員為了快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提升政績(jī)，通過(guò)命令、任務(wù)或者將流轉(zhuǎn)比例及面積納入到基層政府工作人員績(jī)效考核體系等形式大力推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，片面追求土地流轉(zhuǎn)速度、數(shù)量以及經(jīng)營(yíng)規(guī)模[6]，甚至一些縣鄉(xiāng)政府或者村委會(huì)不經(jīng)過(guò)農(nóng)民授權(quán)就擅自與投資者簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。農(nóng)民的主體地位并沒(méi)有得到體現(xiàn)，反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)作用更為明顯，這樣不僅損害了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體的地位，同時(shí)也使得土地利用趨于功利化[7]。

1.2.2 疏于監(jiān)管 一些基層政府基于招商引資的迫切需要，對(duì)工商資本疏于監(jiān)管，甚至相互勾結(jié)，致使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂。這主要表現(xiàn)在前期對(duì)工商資本“來(lái)而不拒”，沒(méi)有嚴(yán)格審查其資質(zhì)和動(dòng)機(jī)；事中事后也沒(méi)有定期或不定期地對(duì)工商資本租賃農(nóng)村土地的用途、經(jīng)營(yíng)、合同履行等情況開展監(jiān)督檢查，甚至一些農(nóng)業(yè)部門對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、價(jià)格、用途等知之甚少?；鶎诱栌诒O(jiān)管，使得工商資本盲目“非農(nóng)化”、“非糧化”，影響國(guó)家糧食安全。

1.2.3 輕視服務(wù) 一些基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度，而恰恰忽略了其應(yīng)該正確履行的公共服務(wù)職能。例如科學(xué)引導(dǎo)工商企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、合理確定生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。由于基層政府對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域缺乏必要的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，使得工商資本盲目投資，片面集中于某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)和某些產(chǎn)品，加劇了資源緊張和市場(chǎng)爭(zhēng)奪，形成同行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)[8]。工商資本下鄉(xiāng)的同質(zhì)化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，如何充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)差異化有序發(fā)展是重中之重。

1.3 根本風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源：有效制度“供給不足”

諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[9]。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，利益相關(guān)者行為失范的根源在于有效制度供給不足。

1.3.1 保障不足 目前，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還缺乏系統(tǒng)性的法律法規(guī)和制度體系，已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)意見只做出了一些原則性、方向性的規(guī)定，缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，造成各級(jí)政府在鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本依法、有序進(jìn)入農(nóng)業(yè)，指導(dǎo)工商資本規(guī)范運(yùn)作租賃農(nóng)村土地以及加強(qiáng)事前事后監(jiān)管等方面，仍舊處于缺失、缺位的狀態(tài)，再加上一些基層政府和工商資本相互勾結(jié)，以權(quán)謀私，導(dǎo)致工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的無(wú)序化[10]。

1.3.2 平臺(tái)滯后 近年來(lái)，各地積極探索建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但是絕大部分市場(chǎng)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，平臺(tái)層次較低，信息傳播能力有限，交易區(qū)域較為狹窄[11]，嚴(yán)重影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。此外，基層政府包括村委會(huì)在內(nèi)等行政力量的大量介入，部分土地流轉(zhuǎn)中還存在“暗箱操作”行為，這不僅背離了市場(chǎng)規(guī)律，還使得工商資本普遍缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，整體素質(zhì)良莠不齊。

2 四川邛崍市防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)

邛崍市隸屬于四川省成都市，地處成都平原西部，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大市。全市農(nóng)村土地確權(quán)面積為4.53萬(wàn)hm2，2015年流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.67萬(wàn)hm2。但是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)的同時(shí)，各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)也與日俱增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，邛崍市自2005年到2014年底，因經(jīng)營(yíng)不善或資金鏈斷裂而出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違約、拖欠土地租金的事件就達(dá)到9起，涉及的土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)0.11萬(wàn)hm2，其中還不包括一些小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)違約事件。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的居高不下，倒逼邛崍市進(jìn)行制度創(chuàng)新，邛崍市在原有“鐘山模式”的基礎(chǔ)上，率先在全國(guó)引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制，構(gòu)建了“農(nóng)民＋流轉(zhuǎn)土地＋村集體經(jīng)濟(jì)組織＋投資業(yè)主＋土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”的五位一體的流轉(zhuǎn)模式，得到了廣大農(nóng)民和投資業(yè)主的認(rèn)可和滿意。以邛崍市水口鎮(zhèn)鐘山社區(qū)為例，對(duì)邛崍市的一系列實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹，以期為其他地區(qū)進(jìn)一步有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)提供參考和借鑒。

2.1 組建集體經(jīng)濟(jì)組織，保障農(nóng)民主體地位

鐘山社區(qū)距離邛崍市區(qū)約10 km，下轄15個(gè)村民小組，共計(jì)2 430人，耕地面積為197.2 hm2。隨著一批青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工和老齡化程度的加深，區(qū)域內(nèi)土地出現(xiàn)大面積閑置撂荒的現(xiàn)象。為了解決土地閑置撂荒等問(wèn)題，鐘山社區(qū)通過(guò)召開村民代表大會(huì)，向村民廣泛征求意見，最終達(dá)成了土地“整體規(guī)模流轉(zhuǎn)”的共識(shí)。并且在鎮(zhèn)政府法律顧問(wèn)和“一村一律師”的指導(dǎo)和幫助下，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)程序，注冊(cè)成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織——鐘山旅游開發(fā)公司，公司以市場(chǎng)主體的資格專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等事宜。此外，村民還通過(guò)民主選舉的方式，推選產(chǎn)生了相關(guān)股東代表，成立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，制定完善了公司章程[12]，充分保障了村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的平等參與權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，還有效約束了少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利等行為。

2.2 實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

鐘山旅游開發(fā)公司成立以后，與農(nóng)戶進(jìn)行了“一對(duì)一”或“一對(duì)多”等形式的溝通協(xié)商，在議定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶先將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”給鐘山旅游開發(fā)公司，由公司負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域內(nèi)分散的土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，然后集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。土地在正式流轉(zhuǎn)前仍由村民自行經(jīng)營(yíng)，待企業(yè)或項(xiàng)目正式引進(jìn)后，鐘山旅游開發(fā)公司再與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，村民每年獲取相應(yīng)的土地租金以及年底分紅。鐘山社區(qū)在土地預(yù)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由代表農(nóng)戶利益的集體經(jīng)濟(jì)組織出面與農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商討論，有利于雙方平等的溝通交流、達(dá)成共識(shí)[12]。而且通過(guò)產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)了土地資源由“分散”向“集中”的轉(zhuǎn)變。這樣不僅節(jié)省了工作時(shí)間，還避免了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中因村民意見不一致而形成“插花田”，提高了項(xiàng)目的整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[13]。

2.3 整體策劃包裝項(xiàng)目，“掛牌”引進(jìn)投資企業(yè)

首先，鐘山旅游開發(fā)公司根據(jù)區(qū)域內(nèi)土地現(xiàn)狀、土壤狀況、周圍環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源等約束條件，確定適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，然后對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整體策劃和標(biāo)準(zhǔn)化包裝，形成了《鐘山社區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目推介書》。鐘山社區(qū)提前對(duì)土地用途進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅提高了土地流轉(zhuǎn)的精準(zhǔn)性，還有利于充分發(fā)揮工商資本的優(yōu)勢(shì)，使工商資本的優(yōu)勢(shì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求得到有效對(duì)接。其次，鐘山旅游開發(fā)公司將土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目交由成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所“掛牌”推介，吸引工商資本前來(lái)投資。通過(guò)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建的互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)的信息、程序更加公開化和透明化，不僅有利于提高土地流轉(zhuǎn)的效率，還實(shí)現(xiàn)了招商引資由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變，有利于公司在更大范圍內(nèi)整合優(yōu)勢(shì)資源和項(xiàng)目，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。最后，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為其篩選出合適的投資業(yè)主后進(jìn)行推介，并組織有意愿的投資業(yè)主前來(lái)實(shí)地考察，最終通過(guò)“雙向選擇”引進(jìn)外來(lái)企業(yè)?！半p向選擇”不僅切實(shí)保障了農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)，也保證了企業(yè)的資質(zhì)和能力，有利于實(shí)現(xiàn)互利共贏。

2.4 引入市場(chǎng)保險(xiǎn)機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益

項(xiàng)目引進(jìn)以后，為了有效規(guī)范投資業(yè)主和農(nóng)戶的履約行為、防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)，鐘山旅游開發(fā)公司引進(jìn)了非融資性擔(dān)保公司為投資業(yè)主和農(nóng)戶雙方的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控，也有效保護(hù)了流轉(zhuǎn)雙方特別是農(nóng)民的合法權(quán)益。邛崍市在鐘山社區(qū)引進(jìn)金融市場(chǎng)主體防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極探索和創(chuàng)新，首創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制，其主要做法是由保險(xiǎn)公司專門為土地流轉(zhuǎn)履約設(shè)計(jì)合適的保險(xiǎn)產(chǎn)品，并且在對(duì)投資業(yè)主資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等進(jìn)行嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，為農(nóng)戶和投資業(yè)主共同投保，其保費(fèi)按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取，其中，農(nóng)戶承擔(dān)10%、投資業(yè)主承擔(dān)40%，政府財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”分?jǐn)?0%。一旦投資業(yè)主違約，保險(xiǎn)公司將會(huì)直接賠付農(nóng)民的損失，再由保險(xiǎn)公司向承租業(yè)主追討。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制的引入，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系、保護(hù)農(nóng)戶和投資業(yè)主的合法利益，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。

3 防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，要想真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，有賴于充分尊重農(nóng)民的決策權(quán)和選擇權(quán)，讓農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上根據(jù)約定的價(jià)格和條件使土地流轉(zhuǎn)起來(lái)[14]。因此，基層政府包括村委會(huì)在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中必須始終堅(jiān)持自愿、依法、有償?shù)脑瓌t，不以任何名義強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，充分尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，積極履行公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，最大限度地保障和防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”

鑒于農(nóng)民個(gè)體的分散性特征和談判能力較弱等因素，在市場(chǎng)中經(jīng)常處于弱勢(shì)地位，建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，積極實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，增強(qiáng)農(nóng)民的談判能力，是推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的重心所在。

3.1.1 建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織 現(xiàn)階段，國(guó)家應(yīng)該按照“村級(jí)主體、市場(chǎng)主導(dǎo)，因地制宜、科學(xué)發(fā)展”的原則，出臺(tái)相關(guān)政策和措施大力扶持和引導(dǎo)村集體牽頭組建農(nóng)民合作社等各類村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是經(jīng)濟(jì)性組織，又是農(nóng)村最基層社會(huì)的社會(huì)管理性組織，在有效引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起到其他組織無(wú)法替代的作用。為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能會(huì)成為少數(shù)村干部謀取個(gè)人私利的工具和手段，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該按照現(xiàn)代公司制企業(yè)的要求，建立公開透明的財(cái)務(wù)制度以及完善組織成員代表會(huì)議、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)，同時(shí)上級(jí)部門應(yīng)積極加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，充分保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的參與權(quán)、知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3.1.2 積極實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)” 為了更好地發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化中的作用，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該積極實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”，提前與農(nóng)戶進(jìn)行溝通交流，在議定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的基礎(chǔ)上，與村民先行簽訂土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”協(xié)議，將農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)對(duì)村民“預(yù)流轉(zhuǎn)”的土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和整體規(guī)模流轉(zhuǎn)。此外，考慮到村集體經(jīng)濟(jì)組織能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織引導(dǎo)和服務(wù)的力度，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目和用途進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，并且組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職能部門對(duì)其提交的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核監(jiān)督，確保土地流轉(zhuǎn)符合相關(guān)程序和規(guī)定，遵循農(nóng)民意愿。

3.2 引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制

工商資本的逐利性與農(nóng)業(yè)的公共性，尤其是與種糧的比較效益較低存在較大的矛盾，如不加以正確引導(dǎo)和進(jìn)行必要的約束，挑戰(zhàn)糧食安全和與民爭(zhēng)利問(wèn)題容易發(fā)生[15]。

3.2.1 引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資 首先，作為企業(yè)自身而言，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范自身行為，遵章守法，合理評(píng)估自身的經(jīng)營(yíng)能力和投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，確定適宜的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和規(guī)模，不盲目投資，急功近利。其次，基層政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極推動(dòng)者，應(yīng)該因地制宜，循序漸進(jìn)，避免使用一些強(qiáng)激勵(lì)性政策過(guò)度刺激工商企業(yè)盲目擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，孕育較大的風(fēng)險(xiǎn)。相反，應(yīng)該結(jié)合地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，吸引相應(yīng)的工商資本進(jìn)入特定的農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，使工商資本的優(yōu)勢(shì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需求得以有效對(duì)接。此外，基層政府應(yīng)該積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，提倡工商資本通過(guò)“公司＋基地＋農(nóng)戶”的服務(wù)型適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式參與土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)和分配地位，促進(jìn)工商資本與農(nóng)戶之間的深度融合[16]。

3.2.2 健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制 各省市應(yīng)該結(jié)合國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)意見，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核制度，對(duì)各工商資本的資格準(zhǔn)入、審批程序、租賃時(shí)間、租賃面積以及事中事后監(jiān)管等方面作出具體的規(guī)定，做到有章可循，以形成較強(qiáng)的約束力。首先，在資格準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格規(guī)定工商資本應(yīng)該具有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、履約能力和企業(yè)銀行信用等級(jí)。其次，在分級(jí)審查審核制度和備案制度方面，要明確規(guī)定省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限、備案程序等，形成縱向貫穿到底的監(jiān)督合力。通過(guò)審核備案確保工商企業(yè)確有能力經(jīng)營(yíng)，并且經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。最后，在事中、事后監(jiān)管方面，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立農(nóng)村土地狀況定期與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)制度，定期或不定期地對(duì)工商資本租賃農(nóng)村土地的用途、經(jīng)營(yíng)、合同履行等情況開展監(jiān)督檢查，堅(jiān)決懲處擅自改變土地流轉(zhuǎn)用途的違規(guī)行為，督促工商企業(yè)及時(shí)兌付土地租金[17]，嚴(yán)厲打擊“跑馬圈地”非法套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金行為；對(duì)經(jīng)營(yíng)能力差、超范圍經(jīng)營(yíng)、非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)等企業(yè)及時(shí)查處，必要時(shí)可以強(qiáng)制其退出。

3.3 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化，嚴(yán)格規(guī)范交易流程

農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為條件下相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)內(nèi)容[18]，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展離不開成熟高效的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范有序、公開透明運(yùn)行，是各級(jí)政府深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必然路徑。

3.3.1 重點(diǎn)建設(shè)縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng) 鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合資源和履行公共服務(wù)的能力有限，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)該以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)，縣級(jí)政府可以在原有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)采取政府購(gòu)買公共服務(wù)或公益性崗位等措施，充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、組織化、高效化及有序化運(yùn)作[19]，規(guī)避以往可能出現(xiàn)的暗箱操作行為。此外，為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，建議有計(jì)劃、有步驟地設(shè)立覆蓋市域范圍的市場(chǎng)或者逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)區(qū)域內(nèi)所有縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所信息共享、互聯(lián)互通，打破以往縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易各自為戰(zhàn)、信息閉塞的狀況，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

3.3.2 嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程 合理規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程是防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。首先，縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所應(yīng)該委托相關(guān)職能部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)材料依法進(jìn)行審查、產(chǎn)權(quán)查檔和權(quán)屬確認(rèn)，在審核通過(guò)的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所通過(guò)自身網(wǎng)站或其他公共媒體，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，接受投資業(yè)主申請(qǐng)。其次，縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所對(duì)申請(qǐng)的投資業(yè)主進(jìn)行資格審查，篩選出符合要求的投資業(yè)主后，通過(guò)公開的網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、招投標(biāo)等交易方式進(jìn)行靈活交易，中標(biāo)結(jié)果通過(guò)網(wǎng)站予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督。最后，縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所組織投資業(yè)主下鄉(xiāng)實(shí)踐考察，通過(guò)“雙向選擇”最終達(dá)成土地流轉(zhuǎn)交易，充分保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)。“雙向選擇”完成以后，工商企業(yè)應(yīng)該與農(nóng)戶簽訂統(tǒng)一規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，并由縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所出具交易鑒證書。此外，政府部門要強(qiáng)化監(jiān)督管理，加強(qiáng)定期檢查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，促進(jìn)交易公平，防范交易風(fēng)險(xiǎn)，確保市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行。

3.4 積極引入土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益

積極引入土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展，有利于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，為了防范投資業(yè)主因經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題導(dǎo)致的失約風(fēng)險(xiǎn)，不少地方已經(jīng)建立了風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。例如，合肥市就規(guī)定當(dāng)土地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)33.33 hm2時(shí)，投資業(yè)主必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資委托代理中心繳納至少一個(gè)年度的土地流轉(zhuǎn)租金，作為風(fēng)險(xiǎn)保障金，期滿后自動(dòng)返還本息。當(dāng)投資業(yè)主因經(jīng)營(yíng)不善或資金鏈斷裂無(wú)法向農(nóng)戶支付土地租金時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以優(yōu)先使用風(fēng)險(xiǎn)保障金償還農(nóng)戶租金。雖然提前收取風(fēng)險(xiǎn)保障金的方式保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，但是，在具體運(yùn)營(yíng)中也增加了企業(yè)的資金使用成本，導(dǎo)致企業(yè)積極性不足。為此，各級(jí)政府應(yīng)該借鑒四川邛崍市的成功經(jīng)驗(yàn)，將土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，并且政府財(cái)政每年給予一定的補(bǔ)貼。與政府財(cái)政撥款專門設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金或者投資業(yè)主繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金的傳統(tǒng)方式相比，履約保證保險(xiǎn)充分利用了現(xiàn)代保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以極少的投入撬動(dòng)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)保障，不僅保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，還降低了企業(yè)的資金壓力，充分調(diào)動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)雙方的積極性[20]。為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制的實(shí)施，應(yīng)該建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證制度，失約出險(xiǎn)處理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制等，以形成強(qiáng)大的制度保障能力。

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［14］張麗艷.加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與政府制度創(chuàng)新[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（2）：74-76.

［15］章新國(guó)，宋偉，許海濤.引導(dǎo)和規(guī)范好工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)：基于湖北省的調(diào)查與思考[J].農(nóng)村工作通訊，2015（1）：60-62.

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［17］農(nóng)業(yè)部“接地氣、察民情”赴浙江調(diào)查組.傳統(tǒng)農(nóng)民也要加大關(guān)注[J].農(nóng)村工作通訊，2015（1）：63.

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［20］張艷玲.土地拴上“保險(xiǎn)繩”轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入都放心：成都市首推履約保證保險(xiǎn)嚴(yán)防土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2016-08-09.

Study on Prevention and Appointment Breaking Risk of China's Rural Land Circulation—Based on the Case of Qionglai City of Sichuan Province

CAOXinfu，LI Meicun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

To effectively prevent appointment breaking in rural land circulation and safeguard legitimate rights and interests of farmers,the paper firstly analyzed main reasons and sources ofrisks ofthe phenomenon ofappointment breaking in rural land circulation from three aspects,includingthe"eager pursuit ofprofit"ofthe industrial and commercial capital,the"misconduct ofacts"ofgrass-roots governments and"insufficient supply"of effective systems.On this basis,the paper focused on introducing a series of practical explorations and experiences ofQionglai in Sichuan in the active introduction ofguarantee and insurance mechanism for the performance in land circulation to prevent the risk ofappointment breaking in rural land circulation.Finally,the paper proposed countermeasures and suggestions including establishing and improving collective economic organizations,actively implementing the"pre-circulation"of property,guiding industrial and commercial enterprises to rationally invest,improving the regulatory mechanism of land circulation, promoting the transaction marketization ofproperty rights,strictly regulating the transaction process,actively introducing the insurance of land circulation and safeguardingthe legitimate rights and interests offarmers,toprovide a reference for the rural land circulation in other regions.

land circulation;appointment breaking;risk;Qionglai city;prevention

F321.1

：A

：1002-2481（2017）01-0124-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.01.32

2016-08-24

中央高校業(yè)務(wù)費(fèi)基金項(xiàng)目（2014B09414）

曹新富（1993-），男，安徽樅陽(yáng)人，在讀碩士，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與管理。