關(guān)于地震預(yù)警立法問題的探討

張廣萍

摘要 地震預(yù)警作為一種新的防震減災(zāi)手段，受到我國政府和公眾的極大關(guān)注。為實現(xiàn)地震預(yù)警的社會效能，必須將其納入法制化管理。本文從地震預(yù)警立法角度出發(fā)，借鑒日本相關(guān)法律法規(guī)，提出相關(guān)立法建議。

關(guān)鍵詞 地震 預(yù)警 立法 法制

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.356

我國是世界上遭受地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，一直以來，我國政府對防震減災(zāi)工作非常重視，尤其是汶川地震后，政府更意識到地震預(yù)警的重要性和必要性。近年來，國家對地震預(yù)警的研究越來越重視，并逐步加大了對各級地震臺網(wǎng)的建設(shè)投入，在不斷深入開展預(yù)警相關(guān)活動時，為例保證地震預(yù)警社會效能的實現(xiàn)，在建設(shè)地震預(yù)警硬件設(shè)施的同時，必須進(jìn)行與之配套的法律制度建設(shè)。

一、地震預(yù)警基本法律問題梳理

（一）地震預(yù)警的概念界定

依照法理學(xué)，法是指調(diào)整主體之間的法律關(guān)系的總稱，故地震預(yù)警相關(guān)法律法規(guī)，是指調(diào)整地震預(yù)警主體之間的相關(guān)法律關(guān)系的總稱。在梳理地震預(yù)警相關(guān)法律問題之前，對地震預(yù)警的概念界定非常重要。

地震預(yù)警的工作原理是：地震發(fā)生后，縱波（P波）和橫波（S波）兩種主要地震波同時由震源向外傳播，縱波傳播速度比較快，大約是6KM/s，但震動相對較小，破壞也小，橫波速度較慢，大約是4KM/s，但攜帶能量大，破壞性大。地震預(yù)警是利用P波傳播快于S波，S波未到達(dá)給定地點時，利用二者之間的時間差，快速估算地震參數(shù)，并預(yù)測地震對周邊地區(qū)的影響，搶在破壞性地震波到達(dá)震中周邊地區(qū)之前，通過電子通訊系統(tǒng)及時發(fā)出警報。所以立法中對地震預(yù)警定義為：是指在地震發(fā)生時，在破壞性地震波到達(dá)可能遭受破壞的目標(biāo)區(qū)域前，利用地震預(yù)警系統(tǒng)向該區(qū)域發(fā)出地震警報信息的行為。其中，破壞性地震波是根據(jù)行業(yè)慣例來界定，一般指4.5級以上地震?？赡茉馐芷茐牡哪繕?biāo)區(qū)域即預(yù)警目標(biāo)區(qū)，是指布設(shè)預(yù)警監(jiān)測臺網(wǎng)或者布設(shè)預(yù)警接受終端的區(qū)域。

（二）調(diào)整的法律關(guān)系

地震預(yù)警地方立法需要調(diào)整的法律關(guān)系主要有以下幾個方面：

一是政府及有關(guān)部門的職責(zé)。政府及有關(guān)部門按照各自職責(zé)和部門協(xié)同的原則，負(fù)責(zé)地震預(yù)警系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)及地震預(yù)警信息產(chǎn)出、發(fā)布與處置，地震預(yù)警知識的宣傳及演練。

二是特殊單位的權(quán)利義務(wù)。學(xué)校、醫(yī)院、高速鐵路、城市軌道交通、核設(shè)施及其他可能由地震引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，事關(guān)公共安全和生產(chǎn)安全，在接受地震預(yù)警信息服務(wù)的同時，應(yīng)帶有責(zé)任建立地震預(yù)警處置設(shè)施，主動采取措施減輕災(zāi)害損失。

（三）公民的權(quán)利義務(wù)

公民有權(quán)利享受地震安全服務(wù)，獲得由政府提供的預(yù)警信息服務(wù)。為最大限度地減輕地震災(zāi)害損失，公民有義務(wù)主動了解地震預(yù)警相關(guān)知識，并積極配合相關(guān)部門進(jìn)行地震預(yù)警相關(guān)的應(yīng)急演練。

二、現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)梳理

目前，地震預(yù)警活動依據(jù)的法律法規(guī)有：第一，法律。《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》。第二，行政法規(guī)。《地震監(jiān)測管理條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》。第三，地方法規(guī)及省規(guī)章。從規(guī)范地震預(yù)警活動的角度進(jìn)行分析，上述相關(guān)法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，規(guī)則性規(guī)定不健全，缺乏可操作性，具體如下：

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定了突發(fā)時間的預(yù)防應(yīng)急、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動。這些突發(fā)時間中包括了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。其中，地震屬于自然災(zāi)害，地震預(yù)警屬于自然災(zāi)害預(yù)警，該法中關(guān)于自然災(zāi)害預(yù)警的條款全部適用于地震預(yù)警。但地震預(yù)警與其他突發(fā)事件預(yù)警相比具有以下特殊要求：第一，時間緊迫性要求。地震預(yù)警是一項與時間賽跑的科學(xué)技術(shù)，當(dāng)破壞性地震發(fā)生時，只有在幾分鐘或幾十秒的時間給預(yù)警目標(biāo)區(qū)采取應(yīng)急行動和措施。第二，社會全面認(rèn)知要求。地震預(yù)警信息要向社會公眾完全發(fā)布，并通過多渠道全面高速傳播，作為公共信息傳播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科學(xué)技術(shù)的特殊要求。地震預(yù)警信息的監(jiān)測、處理、信息生成、發(fā)布、傳播等多個環(huán)節(jié)要求地震預(yù)警系統(tǒng)有先進(jìn)的技術(shù)系統(tǒng)，并在第一時間無縫隙鏈接。

所以，現(xiàn)有的立法指示原則性規(guī)定，規(guī)則性適用不健全，且相關(guān)規(guī)定零散，無體系無邏輯，如地震預(yù)警信息的發(fā)布和傳播，無法從現(xiàn)有法律法規(guī)中找到依據(jù)，可操作性太差，需要專門的預(yù)警相關(guān)法律法規(guī)。

三、地震預(yù)警立法的重要問題討論及國外借鑒

（一）責(zé)權(quán)劃分

地震預(yù)警建設(shè)不僅依賴于政府投資，還有賴于行政機(jī)關(guān)和社會力量的支持。地震預(yù)警信息涉及公共安全及公民的切身利益，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃，其他部門協(xié)同、社會公眾參與。日本作為最早正式啟用并向社會公眾發(fā)布地震預(yù)警的國家，法律制度相對完善，不同層次的法律及有關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定了日本氣象廳、政府部門各自的職責(zé)及應(yīng)急處置義務(wù)。

（二）規(guī)劃與建設(shè)

根據(jù)上位法《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測管理條例》，地震預(yù)警應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌利用公共和社會資源，合理規(guī)劃布局，避免資源浪費(fèi)。

地震預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，并符合地震方面的國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。高速公路、城市軌道交通、核設(shè)施及其他可能由地震引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，有義務(wù)建設(shè)預(yù)警處置設(shè)施，預(yù)防和減少次生災(zāi)害帶來的損失。

目前，有特殊企業(yè)或社會力量自主建設(shè)地震預(yù)警系統(tǒng)，并產(chǎn)出地震預(yù)警信息。地震預(yù)警涉及公共安全，可以鼓勵特殊企業(yè)建設(shè)專用地震預(yù)警臺網(wǎng)，社會力量在符合地震預(yù)警整體規(guī)劃的情形下，可以自主建設(shè)地震預(yù)警臺網(wǎng)，但須向本級政府地震主管部門備案，其產(chǎn)出的地震預(yù)警信息只能在其內(nèi)部使用，不得擅自發(fā)布和傳播。

（三）地震預(yù)警信息發(fā)布、處置

在立法中明確地震預(yù)警信息發(fā)布主體、接受主體、發(fā)布條件和內(nèi)容、發(fā)布途徑、等相關(guān)條款，為地震預(yù)警的社會效能提供有利保障。

1.發(fā)布主體：

立法應(yīng)當(dāng)明確預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)限。我國地域遼闊，不適合統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，應(yīng)以省份為單位，每個省都應(yīng)有一個負(fù)責(zé)預(yù)警發(fā)布的機(jī)構(gòu)，同時應(yīng)規(guī)定預(yù)警信息發(fā)布的備案制度?！斗勒饻p災(zāi)法》規(guī)定地震預(yù)報的主要發(fā)布主體為各級人民政府，因地震預(yù)警信息時限性的特點，很多學(xué)者認(rèn)為，其由地震主管部門發(fā)布更為事宜。

2.接受主體：

按照使用途徑不同，我國的地震預(yù)警信息接受主體分為三類：第—類是普通公民，接受預(yù)警信息主要用于個人緊急避難，從而減輕人員傷亡；第二類是特殊行業(yè)主體和重大工程單位，如高速鐵路、城市軌道交通、核設(shè)施等可能由地震引發(fā)嚴(yán)重次生災(zāi)害的建設(shè)工程，接受預(yù)警信息主要是用于立即停止生產(chǎn)作業(yè)，從而降級經(jīng)濟(jì)損失和減少次生災(zāi)害；第三類是縣級以上人民政府相關(guān)救援部門，主要是為了震前預(yù)防及震后應(yīng)急救援。

3.發(fā)布條件和內(nèi)容：

在我國，目前各省陸續(xù)出臺的省規(guī)章中并未對地震預(yù)警信息的發(fā)布條件和內(nèi)容根據(jù)不同接受主體進(jìn)行區(qū)別發(fā)布。福建省地震預(yù)警管理辦法規(guī)定：向預(yù)估地震烈度大于6度（中國地震烈度標(biāo)準(zhǔn)）的地區(qū)發(fā)布地震預(yù)警信息，內(nèi)容包括發(fā)震時間、震中、震級、破壞性地震波預(yù)計到達(dá)目標(biāo)區(qū)域的時間、預(yù)估地震烈度等。

4.發(fā)布途徑：

（1）電視和收音機(jī)的廣播。在我國，電視和廣播仍然是地震預(yù)警信息發(fā)布的主要途徑，考慮到公眾接受的時效性及預(yù)警目標(biāo)區(qū)域的實際經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)由政府主持建立專門的播發(fā)機(jī)制，由媒體專線和地震主管部門實現(xiàn)無縫鏈接，及時有效發(fā)布地震預(yù)警信息。

（2）防災(zāi)行政無線的廣播。我國屬地震多發(fā)國，建議在重點防御區(qū)也逐步安裝地震預(yù)警信息瞬間警報系統(tǒng)，以達(dá)到預(yù)警目的。

（3）手機(jī)短信。手機(jī)用戶與電信運(yùn)營上簽訂地震預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)協(xié)議，主動取得地震預(yù)警信息，在發(fā)生較強(qiáng)地震時，手機(jī)會發(fā)出刺耳的警報聲，屏幕會顯示預(yù)警信息。我國也在逐步使用手機(jī)安裝地震預(yù)警專門APP，彈性擴(kuò)大地震預(yù)警范圍。

（4）系統(tǒng)內(nèi)的語言廣播。本在大型商業(yè)場所、電影院、運(yùn)動場、車站、地下街道等人員密集的場所設(shè)有地震預(yù)警廣播，及時播放地震預(yù)警信息。

（5）報警專用終端。日本研發(fā)了可以接受地震預(yù)警信息的專用終端安裝在地震預(yù)警工作者的個人計算機(jī)上，特別接受地震預(yù)警信息。我國也陸續(xù)研發(fā)了這樣的接受終端，在產(chǎn)生不同的地震預(yù)警信息時，接受終端會有不同的聲音報警和信息顯示。

5.誤報、撤報、漏報、續(xù)報：

地震災(zāi)害的發(fā)生和發(fā)展具有高度的不確定性，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時，地震預(yù)警系統(tǒng)初期獲得的信息是有限的，據(jù)此發(fā)出的預(yù)警信息可能不準(zhǔn)確，也可能因為信號干擾出現(xiàn)誤判。在日本，撤報只限于因為雷電等地震以外的原因引起誤報，最初判斷烈度在5度弱的地區(qū)重新判斷在3度以下烈度的情況不進(jìn)行撤報，以此來避免人群混亂。建議我國也采取此種做法，對誤報、撤報做具體規(guī)定。在日本，因漏報的續(xù)報內(nèi)容僅限于最初預(yù)估烈度在3度以下，但實際地區(qū)烈度在5度弱以上。在日本，誤報、撤報、漏報、續(xù)報都有相關(guān)的免責(zé)條款。我國部分省出臺的省規(guī)章也有免責(zé)規(guī)定，但未對相關(guān)修正方案進(jìn)行規(guī)定。

（四）地震預(yù)警宣傳與應(yīng)急演練

為達(dá)到地震預(yù)警成效，政府及相關(guān)部門應(yīng)完善地震應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急機(jī)制，主旨開展地震預(yù)警知識宣傳和應(yīng)急演練。過政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、部門協(xié)同、公眾參與實現(xiàn)地震預(yù)警成效。

（五）法律責(zé)任

地震預(yù)警立法中的法律責(zé)任包括：刑事責(zé)任，行政責(zé)任和民事責(zé)任。

一是刑事責(zé)任。地震預(yù)警刑事責(zé)任包括內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任，內(nèi)部刑事責(zé)任中涉及的內(nèi)部刑事責(zé)任主體為縣級以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)以及相關(guān)部門的工作人員，因為不履行地震預(yù)警工作相關(guān)職責(zé)，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。外部刑事責(zé)任主要在地震預(yù)警信息發(fā)布和地震預(yù)警監(jiān)測環(huán)境保護(hù)中。擅自發(fā)布地震預(yù)警信息，造成群眾恐慌、擾亂社會秩序構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。故意破壞地震預(yù)警監(jiān)測環(huán)境，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二是行政責(zé)任。行政責(zé)任是指因違反行政法規(guī)定或因行政法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

三是民事責(zé)任。民事責(zé)任是指由于違反民事法律、違約或者由于民法規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的一種法律責(zé)任。

綜上，為保障地震預(yù)警的時效性，最大限度地發(fā)揮其社會效能，必須將其納入法制管理，明確相關(guān)部門和組織的權(quán)限和職責(zé)，落實相關(guān)責(zé)任，使其地震預(yù)警全過程中做到有法可依。地震預(yù)警立法逐步開展，不斷完善，是大勢所趨，也是社會發(fā)展的必然。