論行政訴訟立案登記制改革的困境與突破

向宇

摘要 自從2015年立案登記制改革以來，人民群眾的訴權大大得到保障和改善，在敏感的行政訴訟中，立案登記制改革顯得更為重要。但是隨著改革的推進，人們在實踐中也逐漸發(fā)現(xiàn)了立案登記制并不如想象的那么美好，隨之帶來了起訴條件釋義不明、案件數量井噴式增長、訴權濫用、基層法院人少案多等諸多難題。如何擺脫這種困境，實現(xiàn)立案登記制的突破將是改革下一步的重中之重。

關鍵詞 立案登記制 多重糾紛 調節(jié)手段 濫訴追責

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.299

一、立案登記制改革的背景

立案作為訴訟的起始程序，它是當事人訴權有效行使的重要保障，從而影響到實體利益的實現(xiàn)。行政訴訟向來有“三難”：立案難、審理難、執(zhí)行難，而立案登記制度則針對的是立案難的問題。在傳統(tǒng)的立案審查制中，法院往往進行提前的實質審查，屬于典型的案外程序，缺乏公開性、規(guī)范性及當事人的參與性，嚴重損害了當事人的訴權和法院的公信力?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求對法院的立案制度進行改革，變立案審查制為立案登記制，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。行政訴訟立案審查制變更為立案登記制，意味著立案程序由職權模式向訴權保障模式轉變，這就為全面解決立案難題提供了制度上的保障。

二、我國行政訴訟立案登記制的實質特征

我國學界普遍認可的完整意義上的行政訴訟立案登記制，主要指當事人向法院提起訴訟，遞交了符合要求的起訴狀，法院就必須予以登記立案。它是一種與立案審查制相對應的立案制度，并不預先設置實質審查。目前，英國、美國等一些西方國家均采用立案登記制。

（一）西方各國的立案登記制

西方各國出于充分保障當事人訴權的需要，尤其是英美法系國家并未提前設置實質審查的障礙，而是以形式審查為主。在英國，行政案件和民事案件大體的訴訟程序相同，民事案件分為兩部分：即提交訴狀和事后答辯。當事人提交規(guī)范統(tǒng)一要求的文件后，法院進行簡單形式審查就完成案件的受理。類似的在美國，《美國聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則》規(guī)定：當事人在向法院提交訴狀后，直接由書記官進行格式審查，然后書記官的職責就是找出具體的錯誤，再來使律師糾正，但“書記官不得僅因提交文件的格式不適當而拒絕接受所提交的任何文件?！彼哉f，英美兩國的立案登記制較為典型的體現(xiàn)了形式審查的執(zhí)行方式。當然，這并不代表所有案件毫無甄別的都會被受理，英美兩國的立案登記制與其案件審理階段首先進行訴訟要件審查的。其立案登記制還配套一系列其他審查措施，從另一個角度而說這種審查并不等于是零門檻的。對于那些不具備規(guī)定要件，不符合法律要求的訴狀，法院不會受理，更不會進而展開其他實體審查。

在大陸法系國家，以德國的行政訴訟立案登記制最為典型。德國，立案登記并不意味著審理程序的馬上開始。德國法院開始會審查原告是否為繳納了相關的訴訟費用；然后會審查該案件是否運用了并經歷了相應其所在州的州法律的調解程序；最后，由法院檢查其起訴狀是否包含了強制規(guī)定的內容。實際上與英美國家的實體資格要件審查存在類似之處。其他大陸法系國家諸如日本和法國，做法與德國類似。

（二）我國行政訴訟立案登記制的實質

我國之前的立案審查制度主要是針對案件的實質環(huán)節(jié)進行前置審查，此次改革立案登記制意圖將這種實質審查變化為形式審查。根據新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當登記立案”，因此，法院在決定是否登記立案之前就要根據新《行政訴訟法》的第49、25條的規(guī)定，對起訴條件進行審查，從而判斷這些案件是否能夠立案。

但是我們來看第49條中規(guī)定的這些起訴條件：原告是否是行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關系；被告本身是不是明晰的；起訴狀中是否有具體的請求和明確的依據；相關人民法院是否具有管轄權等等。我們可以看到這些起訴條件在西方中幾乎都在實體判決要件的范疇內，也就是說基本屬于在登記立案之后由承辦法官進行審查的細節(jié)內容。所以說，我國的行政訴訟立案登記制同西方國家的立案登記制是有著顯著區(qū)別的。

對于第49條中規(guī)定的這些判定標準，實際上在具體操作中并沒有想象的那么簡單。比如對于受案范圍和案件管轄的確定，不可避免的涉及到對案件發(fā)生地和實際確認地點進行審查。又比如對于案件是否有利害關系的確定，對于這種利害關系的確認過程中，也不可能僅僅停留在對案件的形式審查中，或多或少的涉及到對案件實際關系的確認和審核。所以綜合以上情況，我們知道我國的立案登記制度實際上是西方國家立案登記制度的改進版本。它并非是一成不變的照搬西方國家的立案模式，而是結合我國的實際國情和客觀存在的社會現(xiàn)實，吸收了前任立案審查制度的可取之處，從而實行的一次具有中國特色的制度改良。因此，我國的立案登記制度并不是完整意義上的立案登記制度，而是近似于一種準立案登記制度。

三、我國行政訴訟立案登記制度的實際困境

受限于社會發(fā)展和我國法律資源的現(xiàn)實，我國行政訴訟立案登記制度改革并非一帆風順，我國的立案登記制度依舊面臨著諸多困境。下面我將一一闡述目前行政訴訟立法登記制改革中遇到的幾個典型難題。

（一）起訴條件立法闡釋不明

2015年新《行政訴訟法》明確指出：“符合本法規(guī)定的起訴條件的”案件才實行“登記立案”。如何判斷當事人的起訴是否屬于“依法應該受理的案件”呢？就目前現(xiàn)有法條和2015年4月15日最高人民法院《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）并沒有明確規(guī)定。這就使得法院在審理案件時對于具體起訴條件的把握不大確定，也讓人們產生了一定的誤解。許多人在新《行政訴訟法》產生了一個印象是：只要我向法院上訴，法院就應該受理。許多基層法院也對此產生了一定的理解錯誤，導致了大量不該受理立案的案件被立案。這就是初步放寬審查門檻的后遺癥。我國的立案登記制本身就不是完整意義上的立案登記制，對于訴訟的立案也實際上還存在著一定的實體審查環(huán)節(jié)，但是法院在具體審查過程中一不小心就會走進傳統(tǒng)的立案審查制度的前置審查的死胡同，這樣一來改革便無意義。因此，平衡好這兩者的關系尤為重要。

另外，2015年4月22日（以下簡稱《新若干解釋》）的第3條除開了《行政訴訟法》第49條外，又增加了諸多其他限制，同時又以一個“其他法定條件”進行兜底，以備留給后來更多的解釋斡旋空間。我們可以看到在這個第三條所列舉的“超過法定起訴期限且無正當理由的”、“錯列被告且拒絕變更的”、“未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關申請復議”、“重復起訴的”、“行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的”等條件實際上已經同新法第49、25條規(guī)定的起訴條件有著明顯區(qū)別，司法解釋同原文產生了一定程度擴大解釋以至于產生了同立法原意相違背的地方。這些條件的審查勢必會進一步減弱立法登記制度放開的訴權保障。法律條文和司法解釋以及各部門精神文件指示各自為相互抵觸矛盾，將會使基層法院在適用法律時無所適從，更會給社會帶來錯誤的法律信號。在改革當中如何把握好實體審查的程度，盡可能的細化明晰起訴條件，最大限度減少不必要的實體審查，將會是下一步改革的重中之重。

（二）案件數量激增對現(xiàn)有法律資源的壓力過大

2015年5月1日立案登記制正式實施，5月4日是其實施后的第一個工作日。據統(tǒng)計，僅僅一天時間，全國法院立案數量超件，與去年超過67000件，與同期相比，增幅超過20%，當場登記立案率超過85%。立案登記制實施首月，全國法院共登記立案1132714件，同比增長29%，環(huán)比增長4.93%。三分之一以上的省級法院5月登記立案同比增幅超過30%，在中西部地區(qū)尤為突出。在所有類型案件中，其中，行政案件同比增幅最大，登記立案29924件，同比增長221%，環(huán)比增長84.5%。

從上面一系列數據，我們可以知道在新《行政訴訟法》頒布之后，隨著行政訴訟立案登記制的改革，使得原本敏感的行政訴訟案件呈現(xiàn)了井噴式爆發(fā)的現(xiàn)象。然而伴隨著案件數量的井噴式增長的是我國司法資源十分有限的現(xiàn)實。近年來由于打造精英化司法隊伍的員額制改革，使這種情況更甚。員額制改革后，各基層法院大都出現(xiàn)辦案人手不夠的窘況。從上海法院試點看，法官員額大約占法院工作人員的33%。這意味著法官比例將會從目前的60%下降到30%。另外一個方面，由于案多人少，司法資源不足的矛盾不斷加劇，實際上也影響著司法判決的效率和質量。許多原本立案庭的工作，在改革之后并未消除，只是轉移到審判庭而已。而審判法官在原本巨大的案件壓力下又增加了更多的對人們的解釋義務，負擔更加加劇。許多基層法官疲于應付，為了讓盡可能多的案件在規(guī)定時間內結案，對案件的審判質量自然也會下降，這甚至會影響到基本的司法公正。因此案件井噴爆發(fā)對目前我國司法機關現(xiàn)有處理能力而言，無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。

（三）濫用訴權的情況增多

2015年立案登記制的實施，一方面降低了訴訟的門檻。但同時由于宣傳不到位和法律解釋不明，民眾產生了認為“有官司就可以打”、“法律萬能”等誤解，將法院判決作為了解決糾紛的唯一途徑，這就導致了人們?yōu)E用訴權的現(xiàn)象。如杭州有一對夫婦向各級政府及相關部門提出政府信息公開申請420余份，因此而申請行政復議63次，并就此陸續(xù)提起行政訴訟。然而，訴訟雖是解決糾紛的重要方式，但相較于糾紛解決的其他方式如調解，仲裁，行政裁決等，實際上各有優(yōu)劣。民眾更應該運用更多其他合法有效途徑來維護自己的權益。

另一方面濫用訴權還體現(xiàn)在虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等現(xiàn)象。比如有民眾訴訟趙薇電視上瞪他，并索賠一元。這就是典型的濫用訴訟的惡作劇行為。這種濫用訴權一方面達到了自己的違法目的，同時又影響了其他人合法合理的訴訟機會，同時造成了司法資源的極大浪費，并極大損害了法律和法院的權威，動搖了整個社會的誠信基礎。因此這種行為更應該被司法機關注意并加以嚴厲打擊。

（四）敏感行政訴訟案件的協(xié)調問題

近年來對涉及地方經濟政策性強的案件。一些法院受地方黨委政府干預，對地方重點建設項目、招商引資、征地拆遷等問題引發(fā)的糾紛，往往既不受理，也不下達不予受理裁定書，形成了不管不問的情形。有些地方黨委政府甚至對地方法院下達內部指示。此外改革發(fā)展中涉眾型政策性訴求，如涉及復轉軍人及退伍軍人的訴求、對舊型國企困難員工的安置、職工養(yǎng)老等問題引發(fā)的糾紛，因涉及人數過多，耗費時間太長，導致了政府難以短期解決，因此法院審判難以滿足其實際訴求，即使強行審判造成與政府的對立也解決不了實際問題。這類敏感案件的協(xié)調，也將是法院面臨的+難題。

四、面對困境的應對之策

（一）明確起訴標準，細化立法

前文中已經講到是因為我們目前的行政訴訟法的起訴條件法律釋義不明模糊，以及后面的各個機關頒發(fā)的解釋和指導文件相互矛盾造成了法律適用上的混亂。因此要打破目前這種困境，第一步要做的就是明晰立法，將起訴條件說清楚，講明白。出于國家進行立案登記制改革的原意和保障訴權的最終目的來看，應該廢止除新《行政訴訟法》第49條、25條外所有的附加條件，同時嚴格按照法律原文精神執(zhí)行第49條規(guī)定的起訴條件，切實保障人民群眾的訴權。

（二）建立多元化糾紛解決機制

我國要應對當下井噴式案件增多的局面，就必須建立并完善多元化糾紛解決機制，充分運用多種調節(jié)手段搞好訴前調解體系，這樣才可以保證把寶貴的法律資源用于真正需要的案件當中。具體方式可以是：1.建立法定前置調解制度，在正式起訴之前由行政部門進行復議或者上級行政部門進行再審查，然后由法院下屬專門部門對雙方進行開庭之前的調解制度。2.建立專門的特定類型糾紛行政或準司法解決程序，提高審判效率。3.可以參考西方國家的律師調解制度和法律咨詢制度，對于律師在起訴之前，由律師先行調解行政部門進行交涉，如若不行再提起訴訟；由各大法律高校的專業(yè)教授和相關知識的學生構成服務站，定期對人們展開相關宣傳，進行普法宣講，讓人們更好的了解行政訴訟立案登記制度的本身是什么內容，教會民眾如何更好的合理提起行政訴訟，合理合法的運用訴訟手段，而不是認為法律萬能而放棄其他更便捷合理的解決手段。這樣可以避免司法資源的浪費，也可以大大減輕法院相應的工作壓力。

（三）懲戒濫用訴權

對于濫用訴權的現(xiàn)象，應區(qū)另0看待：對于非故意濫用的一般民眾，應當耐心對其進行教育，講解立案登記制的本質內容和如何正當運用該法律提出訴訟；對于惡意訴訟、虛假訴訟等，可以參考外國：新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請輕桃、無根據或無足輕重”的，“可作出拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請或此前已經回應過的申請。江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞不服被告南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”則很好的判定了其濫用訴權的行為，對其請求進行了駁回，是基層法院很好的范例。未來建議法院設置更多的實體處罰，以懲戒這些惡意的訴權濫用行為，對其法律責任進行追究。

（四）依靠黨委同政府緊密協(xié)調

在改革轉型階段社會矛盾尖銳的情況下，法院的職能構造很大程度上取決于制度設計者的現(xiàn)實需求與選擇而非司法的自我定位社會治理過程對司法的倚重。憲法中雖也明確人民法院獨立行使審判權，但我國人民法院是在中國共產黨領導下依法獨立行使審判權的司法機關。地方各級黨委仍將在思想上、政治上保持對地方各級法院的領導，法院院長仍將是地方黨委政法委員會的成員。因此對于敏感案件的審判，法院依舊需要和地方黨委的溝通和支持，進行一個相互的協(xié)調。當然，新《行政訴訟法》的出臺，實際上也是在倒逼行政機關更好的履行職責以避免成為行政訴訟的被告。因此，基層法院需要在黨委的領導下，同政府進行積極的溝通。在法律框架內合法合理的行使審判權，處理好敏感案件和社會問題。

五、結語

總之，行政訴訟立案登記制改革注定不會一帆風順。上文中所講到的困難也僅僅是改革之路阻力的冰山一角。當下中國需要行政訴訟更好的發(fā)揮自己的作用從而來保障人民權利，規(guī)范政府行為，推動法治建設。那么實現(xiàn)這一切，推動行政訴訟立案登記制改革便是它的第一步。未來中國法制建設，需要更大力推動行政訴訟立案登記制改革，保障當事人訴權。同時要高度重視，積極推進，堅持從中國實際出發(fā)，探索一套符合司法規(guī)律、符合改革精神的具有中國特色的立案登記制度。