理性看待物有所值評(píng)價(jià) 發(fā)揮PPP入口前置性作用

摘 要：黨的十八大提出“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，PPP模式的重要作用逐漸顯現(xiàn)，其在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能等方面得到財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部等部門肯定，PPP模式進(jìn)入了發(fā)展的快車道。目前，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，如何開展物有所值的定量評(píng)價(jià)是制約PPP項(xiàng)目實(shí)施的瓶頸。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本合作（PPP） 物有所值（VFM） 公共部門比較值（PSC） 定量評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）03-028-03

2014年以來，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門推動(dòng)了多項(xiàng)涉及PPP項(xiàng)目的政策落地，各省市也不斷推廣運(yùn)用PPP模式，從中央到地方建立了PPP項(xiàng)目庫，投資規(guī)模已高達(dá)幾萬億元。為保證項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性，國(guó)家層面對(duì)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入也設(shè)定了一些條件，對(duì)于政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目特別要求開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，項(xiàng)目準(zhǔn)備之前原則上必須通過上述評(píng)價(jià)。

一、“物有所值”概述

（一）基本概念

“物有所值”（Value for Money，英文簡(jiǎn)稱VFM）評(píng)價(jià)，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部發(fā)布的PPP操作指南，“物有所值”評(píng)價(jià)是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所獲得的長(zhǎng)期最大利益，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性進(jìn)行評(píng)估，確?！拔镉兴怠?，它涵蓋項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等多方面。根據(jù)2015年12月18日財(cái)政部出臺(tái)的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》第二條，VFM評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方法或者項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，國(guó)際上已廣泛采用VFM評(píng)價(jià)，是否可以由PPP模式實(shí)施，以使公共資源配置利用效率達(dá)到最優(yōu)。

從圖1可以看出，物有所值評(píng)價(jià)是一個(gè)項(xiàng)目能否利用PPP模式實(shí)施，在識(shí)別階段的一個(gè)重要評(píng)估環(huán)節(jié)，它對(duì)于保證項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和效益起著前置性的關(guān)鍵作用。國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“物有所值”審查結(jié)果將作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。物有所值評(píng)估關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面內(nèi)容。根據(jù)能否貨幣化衡量，可以分為“物有所值”定性評(píng)價(jià)和“物有所值”定量評(píng)價(jià)。

（二）定性評(píng)價(jià)

定性評(píng)價(jià)指標(biāo)有6項(xiàng)：全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性。定性評(píng)價(jià)通過比較項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式，誰更能增加社會(huì)供給、提高運(yùn)營(yíng)效率、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。因此，定性評(píng)價(jià)可以作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策、績(jī)效評(píng)價(jià)的重要參考依據(jù)。定性評(píng)價(jià)必須遵循以下原則，即：考核評(píng)價(jià)標(biāo)桿的真實(shí)、客觀與可索性原則、擬建項(xiàng)目建設(shè)的必要性原則、技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案的可行性原則、合作雙方的契約原則、外延價(jià)值的增值原則、政府職能的擔(dān)當(dāng)原則等。在為某具體項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式的定性評(píng)價(jià)時(shí)，落實(shí)這幾項(xiàng)基本原則，有針對(duì)性地遴選考核內(nèi)容。專家們根據(jù)“可索性”原則查詢資料，然后按程度對(duì)應(yīng)分級(jí)計(jì)分量化，從而得出某具體項(xiàng)目“通過”或“未通過”采用PPP模式的正確結(jié)論。

（三）定量評(píng)價(jià)

與定性評(píng)價(jià)相比，定量評(píng)價(jià)相對(duì)客觀，也更有明確的步驟和程序，這是它具有優(yōu)勢(shì)的地方。物有所值定量評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目個(gè)案基礎(chǔ)上，比較PPP模式的總收益和總成本與傳統(tǒng)公共采購(gòu)模式的總收益和總成本，看哪種采購(gòu)模式總成本低而總收益高。實(shí)踐中，在進(jìn)行物有所值定量評(píng)價(jià)時(shí)，一般假設(shè)不管采用何種采購(gòu)方式，都將得到相同的產(chǎn)出、結(jié)果和影響（如社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)效益），即定量評(píng)價(jià)建立在產(chǎn)出規(guī)格相同的基礎(chǔ)之上?；谶@一假設(shè)，只需要比較政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值（PPP值）和公共部門比較值（PSC值=基本PSC+競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本），凈成本現(xiàn)值小的采購(gòu)模式物有所值，因而判斷PPP模式是否降低了項(xiàng)目全生命周期成本，故而得出評(píng)價(jià)的結(jié)論。

二、爭(zhēng)論中發(fā)展的VFM評(píng)價(jià)

（一）國(guó)內(nèi)關(guān)于VFM評(píng)價(jià)的一些觀點(diǎn)

1.北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，物有所值定量分析的誤差極大。PPP相對(duì)傳統(tǒng)模式能夠提高10%～20%的效率，最多可達(dá)30%，而物有所值定量分析的誤差不可能控制在30%的范圍以內(nèi)。因此，在現(xiàn)階段做定量分析不符合我國(guó)目前的國(guó)情。自然不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)概率和政府實(shí)際運(yùn)作PPP過程中有很多風(fēng)險(xiǎn)很難測(cè)算。另外，對(duì)于計(jì)算PSC值的一個(gè)重要參考——競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值，它涉及政府和國(guó)有企業(yè)之間的邊際關(guān)系，然而二者關(guān)系不十分清晰，因此，把政府給企業(yè)的各種政策、經(jīng)濟(jì)福利都轉(zhuǎn)化成數(shù)字來衡量是不太現(xiàn)實(shí)的。

2.中國(guó)建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)吳佐民認(rèn)為，對(duì)“物有所值”進(jìn)行定量性的落地，不能僅僅停留在主觀和社會(huì)意義上的“所值”，要充分分析項(xiàng)目全壽命周期的盈利能力和財(cái)政可支付能力，避免造成財(cái)政黑洞，加重納稅人負(fù)擔(dān)。

3.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國(guó)認(rèn)為，“物有所值”不是評(píng)價(jià)出來的，而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。可以說，沒有完善的合同授予制度，就沒有“物有所值”。然而，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也只是給“物有所值”的實(shí)現(xiàn)提供了可能性，最終“物有所值”的實(shí)現(xiàn)還是要靠合同管理和績(jī)效管理。因此，“值”與“不值”，評(píng)價(jià)中要考慮合同授予制度以及對(duì)合同的管理這兩個(gè)重要方面的因素。

（二）定性定量評(píng)價(jià)存在缺陷

無論是定性還是定量，事前的物有所值評(píng)價(jià)總是基于預(yù)期，因?yàn)殛P(guān)于項(xiàng)目實(shí)施效果的信息只能在事后獲得。因此，在一個(gè)PPP項(xiàng)目的開發(fā)過程中，物有所值評(píng)價(jià)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)折衷情況：在早期階段，信息的可用性與準(zhǔn)確性之間存在折衷；在過程的后期，分析結(jié)果有時(shí)“難以改變采購(gòu)路徑”，進(jìn)而也會(huì)出現(xiàn)折衷。許多國(guó)家進(jìn)行迭代分析：通常在早期過程中進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，在后期進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。然而，這種兩階段做法也存在一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)：在篩選的后期進(jìn)行定量評(píng)價(jià)時(shí)，由于此時(shí)改變采購(gòu)方法將會(huì)成本高昂，因此產(chǎn)生了利用定量評(píng)價(jià)“提供正確結(jié)果”的推力，這樣定量評(píng)價(jià)可能變成合理化先前決定的工具，而不再是實(shí)際決策的工具。

（三）VFM評(píng)價(jià)分析缺乏可操作性

自我國(guó)在PPP項(xiàng)目決策中引入“物有所值”評(píng)價(jià)體系以來，業(yè)界的討論一直不斷，聚焦在分類標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際制約、具體項(xiàng)目可行性等方面。其中，較為激烈的聲音對(duì)于“物有所值”評(píng)價(jià)在我國(guó)的可行性基本抱持否定的態(tài)度。在定量“物有所值”分析缺乏可操作性的前提下，對(duì)其驗(yàn)證同樣也缺乏可操作性。另外，政府支出凈成本現(xiàn)值的計(jì)算方法在PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)的不同階段也隨著不同。同時(shí)在中國(guó)的實(shí)踐中，主要的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系缺乏充足的歷史參考數(shù)據(jù)。根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》第五條，“現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)?！比绱苏f來，并未對(duì)定量評(píng)價(jià)作硬性要求。各地也是依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展物有所值評(píng)價(jià)工作。

（四）VFM評(píng)價(jià)決策方法沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

“物有所值”在我國(guó)運(yùn)用的時(shí)間比較短，客觀地講還處于初期階段。目前我國(guó)所有的特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目可以說都是依靠定性決策，會(huì)適當(dāng)引入一些定量的數(shù)據(jù)來支持決策，但還是以定性決策為主。在實(shí)踐中，我國(guó)的PPP項(xiàng)目一般都提交政府辦公會(huì)甚至市委常委會(huì)來決定，這就相當(dāng)于是“物有所值”評(píng)價(jià)。由于各地政府在作決策時(shí)會(huì)有不同考量，所以定性決策的方法目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、對(duì)VFM評(píng)價(jià)的思考

（一）項(xiàng)目識(shí)別階段要做到真實(shí)、可靠、科學(xué)

在項(xiàng)目的識(shí)別階段，政府要對(duì)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)管，判斷是否有必要采用PPP模式。政府應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)管物有所值評(píng)價(jià)的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性，只有通過評(píng)價(jià)和論證的項(xiàng)目才適合采用PPP模式，發(fā)揮物有所值評(píng)價(jià)在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入的前置性作用。建議PPP項(xiàng)目運(yùn)作之前，最好先完成可研完成甚至環(huán)評(píng)和立項(xiàng)，PPP項(xiàng)目的識(shí)別工作需要依據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出說明、（預(yù)）可研等，否則無法開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)工作；項(xiàng)目還需要有環(huán)評(píng)和立項(xiàng)，否則后期會(huì)存在著審批的風(fēng)險(xiǎn)；開展PPP運(yùn)作須經(jīng)立項(xiàng)以保證項(xiàng)目實(shí)施的合法性。財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評(píng)價(jià)工作，并積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量。

（二）物有所值定量評(píng)價(jià)需不斷積累數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)

目前，政府并沒有強(qiáng)制要求做物有所值定量評(píng)價(jià)，也不是要求一步到位，但是要求要有此理念。而且物有所值評(píng)價(jià)是有定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)之分，有個(gè)從定性為主逐步向定性定量兼顧的過渡過程，并通過這個(gè)過程，不斷積累數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)、逐步完善評(píng)價(jià)方法。有物有所值的理念和追求，再加上PPP項(xiàng)目采用的公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等手段，就能逐步提高PPP的物有所值。

（三）構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的VFM評(píng)價(jià)體系

我國(guó)現(xiàn)階段非常欠缺用于進(jìn)行定量評(píng)估的基礎(chǔ)資料及政策依據(jù)，比如各類風(fēng)險(xiǎn)概率、政治體制優(yōu)勢(shì)、法律支撐、貨幣化方案、可比成本度量等。而變量太多、專業(yè)跨度大、溝通協(xié)調(diào)工作繁雜，同時(shí)該方法體系自身也存在較大的不確定性，所以參與項(xiàng)目的政府部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)要成功可靠地作出一個(gè)項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)，難度和復(fù)雜程度非常之高，要求也相當(dāng)之高。目前，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大、新西蘭、印度、南非等國(guó)家和我國(guó)香港地區(qū)都提出了各自的物有所值定量評(píng)價(jià)框架和流程，雖然不完全一致，但基本思路相同，即對(duì)擬采用PPP模式下的全生命周期的凈成本現(xiàn)值。其中，英國(guó)、美國(guó)、印度還開發(fā)了定量評(píng)價(jià)模型和軟件。隨著PPP項(xiàng)目的持續(xù)推廣運(yùn)用以及相關(guān)理論工作者的深入研究，適時(shí)推出符合我國(guó)國(guó)情的VFM評(píng)價(jià)體系成為擺在政府主管部門面前的現(xiàn)實(shí)問題。該VFM評(píng)價(jià)體系要在評(píng)價(jià)方法、程序、內(nèi)容、因子、權(quán)重、衡量標(biāo)準(zhǔn)等方面作出具體的規(guī)定，同時(shí)建立PPP項(xiàng)目基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺(tái)，能權(quán)威性地指導(dǎo)地方政府及相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施VFM評(píng)價(jià)，行業(yè)內(nèi)有實(shí)力的評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家可以嘗試做一些前瞻性的系統(tǒng)研究和專業(yè)關(guān)注。

四、總結(jié)

由于對(duì)定量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)積累不足和方法不完善，《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》提出現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。我們要理性看待目前物有所值定量評(píng)價(jià)存在的問題，“物有所值定量評(píng)估當(dāng)前的確存在困難，因?yàn)榛鶞?zhǔn)數(shù)據(jù)本身需要長(zhǎng)期積累，但現(xiàn)在不朝著正確方向努力，十幾年后依然會(huì)在原地踏步”。隨著政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)的建立，數(shù)據(jù)庫將進(jìn)一步完善，逐步解決數(shù)據(jù)不足的問題，同時(shí)在這一階段會(huì)通過實(shí)踐摸索，不斷總結(jié)出完善的方法，相信定量評(píng)價(jià)勢(shì)必將成為物有所值評(píng)價(jià)體系的核心環(huán)節(jié)，得以有效發(fā)揮PPP入口的前置性作用。

[基金來源：廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：KY2016LX470）；廣西廣播電視大學(xué)立項(xiàng)課題（項(xiàng)目編號(hào)：2016XYB07）。]

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（作者單位：廣西廣播電視大學(xué)審計(jì)室 廣西南寧 530023）

[作者簡(jiǎn)介：唐東海（1987—），男，廣西廣播電視大學(xué)審計(jì)室審計(jì)員，碩士，助理研究員，研究方向：審計(jì)、金融。]

（責(zé)編：若佳）