山西省開展國家公園試點建設初探

王惠君

（山西省森林公園管理中心，山西 太原 030012）

山西省開展國家公園試點建設初探

王惠君

（山西省森林公園管理中心，山西 太原 030012）

介紹了當前國內(nèi)外國家公園建設發(fā)展現(xiàn)狀與基本經(jīng)驗，同時對山西開展國家公園試點建設的優(yōu)勢與存在的困難進行了分析，提出了山西開展國家公園試點建設的基本思路及建議。

山西省；國家公園

以習近平總書記為核心的黨中央站在維護世界生態(tài)安全、實現(xiàn)中華民族偉大復興的高度，做出了“建立國家公園體制”的重大決定，山西省也在積極研究探索本省國家公園建設試點的推進工作。如何建設國家公園，已經(jīng)成為擺在廣大林業(yè)從業(yè)者面前的一個重大課題。了解國內(nèi)外國家公園建設發(fā)展情況，調(diào)查研究山西國家公園試點建設現(xiàn)狀，分析存在的問題和困難，研究對策與思路是探索山西省國家公園建設試點工作的首要任務。

1 當前國內(nèi)外國家公園建設發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國外國家公園建設發(fā)展情況及取得的主要經(jīng)驗

自1872年美國建立世界上第一個國家公園—黃石公園以來，140多年來全世界共有200多個國家和地區(qū)建立了近萬個國家公園，主要有美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本等。國家公園的建立，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源以及歷史文化遺跡方面發(fā)揮了重要作用，同時也促進了人類對大自然的認識和保護，推動了世界自然保護事業(yè)的興起與發(fā)展。

取得的主要經(jīng)驗與成就：一是明確了國家公園概念和選定標準。國家公園是自然環(huán)境優(yōu)美、資源獨特、具有區(qū)域典型性保護價值大的自然區(qū)域。該區(qū)域不受或較少受到人類活動的影響，是一個國家或地區(qū)維護自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護生物多樣性、發(fā)展生態(tài)旅游、開展科學研究和環(huán)境教育的重要場所。二是形成了較完備的法律體系。世界各國均出臺了國家公園專項法律，如美國出臺了《國家公園基本法》、德國出臺《聯(lián)邦自然保護法》、澳大利亞出臺了《國家公園法》等。三是形成了較為規(guī)范的管理體制。有自上而下的垂直管理體制，有較多國家采用了自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制，還有地方自治管理機制。四是形成了科學有效的經(jīng)營機制，主要實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離制度，均不搞盈利性創(chuàng)收。管理機構(gòu)主要任務是抓好園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)、自然文化遺產(chǎn)以及動植物資源保護和管理工作，其他經(jīng)營項目則通過特許經(jīng)營的辦法委托企業(yè)或個人經(jīng)營。五是建立了較為穩(wěn)定的資金投入保障體系。多數(shù)國家公園運營開支主要由國家財政拔付，其次是依靠社會公眾捐贈、旅游收入、特許經(jīng)營收入等。

1.2 我國國家公園建設探索情況

中共中央、國務院《生態(tài)文明體制改革總體方案》第22條明確要求，對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制進行改革，提出建立國家公園體制。2015年國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過《建立國家公園體制試點方案》，確定北京等9個省市選取1個區(qū)域作為國家公園體制建設試點，為期3年，2017年底結(jié)束。目前，青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源試點方案均獲國家發(fā)改委正式批復，已進入實質(zhì)性操作階段。

2 山西開展國家公園試點建設優(yōu)勢及困難分析

2.1 擬選試點建設優(yōu)勢

目前，山西有太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4處國家森林公園作為國家公園擬選建設試點，這4處國家森林公園具備其他類型保護地不可比擬的優(yōu)勢：一是資源優(yōu)勢。4個國家公園囊括了全省森林資源精華，多為天然次生林以及新中國成立以后營造的人工林，是全省生物多樣性最豐富、動植物群落最典型、歷史文化遺跡較集中的區(qū)域。二是管理優(yōu)勢。國有林區(qū)承擔著保護全省最精華的森林資源安全的職責，維系著全省生態(tài)系統(tǒng)安全重任，在半個多世紀森林資源的管護建設以及推動森林公園、自然保護區(qū)建設過程中，不僅形成了集中連片、產(chǎn)權(quán)明晰、較為完整的生態(tài)管護區(qū)域，而且還造就了一支能管理會經(jīng)營的人才隊伍，同時積累了較為豐富的建設經(jīng)驗。三是開發(fā)優(yōu)勢。擬選的太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4個國家森林公園在引資開發(fā)、促進資源利用方面走在了全省前列，在引導社區(qū)共建，促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面也做出了貢獻、積累了經(jīng)驗。

2.2 擬選試點公園建設面臨的問題與困難

選在太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4個國家森林公園進行國家公園建設試點還存在很多問題與困難，主要有以下幾個方面：一是資源整合難度大。目前，太岳山國家森林公園范圍內(nèi)涉及沁源、洪洞、霍州、靈石、介休等5個縣（市）的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)帝山國家森林公園范圍內(nèi)涉及交城、古交、婁煩、離石、方山等5個縣（市區(qū)）的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中條山國家森林公園范圍內(nèi)涉及陽城、垣曲、夏縣3個縣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管涔山國家森林公園范圍內(nèi)涉及寧武、五寨、岢嵐3個縣的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。涉及居民較多，存在搬遷、權(quán)屬交割變更以及補償?shù)却罅抗ぷ?；其次，這4個國家森林公園內(nèi)建有12個自然保護區(qū)、1個濕地公園、5個風景名勝區(qū)、1個水利風景區(qū)、1個地質(zhì)公園，還有好多文物保護單位，協(xié)調(diào)建設、環(huán)保、文物、水利部門進行資源管理整合難度也不小。二是協(xié)調(diào)開發(fā)方難度大。目前4處國家森林公園均不同程度進行了引資開發(fā)，開發(fā)商數(shù)量和投資都很大。太岳山國家森林公園合作開發(fā)方達到16家，而且合同期均在三五十年之間，距合同到期年限還很長，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)有合作開發(fā)商按照國外特許經(jīng)營制度退出或重新進入，妥善處理好各方矛盾和利益是一項非常艱巨的任務。三是籌集資金經(jīng)費難度大。當前山西這些國家森林公園經(jīng)費無保障，實行“以票養(yǎng)園養(yǎng)人干事”的門票經(jīng)濟，經(jīng)營方面存在重開發(fā)、輕保護的現(xiàn)象。

3 山西開展國家公園試點建設的基本思路及建議

3.1 國家公園試點建設基本思路

以確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性以及自然生態(tài)資源完整性、原真性為基本原則科學劃定國家公園保護區(qū)域，以園內(nèi)自然資源權(quán)屬全民所有化、管理主體一體化、項目經(jīng)營特許化為工作重點，著力推進資源權(quán)屬確權(quán)轉(zhuǎn)化、各類保護地管理機構(gòu)整合歸并、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離進程，以健全完善國家公園法律法規(guī)體系為目標，加快國家公園立法步伐，試點先行，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。

3.2 國家公園建設試點有關(guān)建議

3.2.1 圍繞一個目標

就是通過國家公園試點建設出經(jīng)驗、樹樣板。

3.2.2 處理好兩大關(guān)系

一是處理好生態(tài)保護與資源利用的關(guān)系，建立國家公園就是以更嚴格的措施強化國家公園自然生態(tài)文化資源保護，但不排除在保護前提下適度開展生態(tài)旅游，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求；二是處理好生態(tài)保護與社區(qū)居民發(fā)展的關(guān)系。國家公園建立還要考慮到區(qū)域內(nèi)社區(qū)居民發(fā)展，使居民徹底從對自然生態(tài)資源消耗依賴中解脫出來，通過培訓教育、吸納就業(yè)等多種方式，引導社區(qū)居民就地從事生態(tài)保護、旅游服務等相關(guān)工作。

3.2.3 實現(xiàn)三個統(tǒng)一

一是自然生態(tài)資源權(quán)屬統(tǒng)一。對國家公園區(qū)劃范圍內(nèi)森林、林木、林地、土地、田地、山河湖泊等一切自然資源進行確權(quán)登記，采取贖買、置換等方式將集體土地、林地等資源統(tǒng)一收歸國家所有，實現(xiàn)權(quán)屬統(tǒng)一。二是管理機構(gòu)統(tǒng)一。對國家公園范圍內(nèi)的自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等管理機構(gòu)進行整合歸并或撤銷，統(tǒng)一交由資源權(quán)屬管理部門，建立統(tǒng)一的國家公園管理機構(gòu)。三是經(jīng)營許可統(tǒng)一。全面推行和落實經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)“三權(quán)分離”，特別是經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離，徹底解決政企不分。要按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，在政府的主導下，有步驟、有條件地實行公開、公平的特許經(jīng)營制度，通過特許經(jīng)營方式分散地將公園項目經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)或者個人。

3.2.4 做實四項工作

一是加強組織領導工作。國家公園建設涉及部門單位多，需從省政府層面抓起，各相關(guān)部門、相關(guān)市縣政府配合，建立聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門以及地方政府形成工作合力，共同推進。二是抓好試點建設工作。首先是選好試點，嚴格按照國家公園選定標準，確保試點有代表性和典型性。其次，要緊緊依靠地方政府做好試點范圍內(nèi)各類資源分布結(jié)構(gòu)、社區(qū)居民的摸底調(diào)查工作，形成資源保護數(shù)據(jù)，對各類國有保護地造冊登記，對集體資源采取贖買、置換等方式收歸國有；對范圍內(nèi)居民或異地安置或就地轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)試點范圍內(nèi)各類資源大一統(tǒng)，全部轉(zhuǎn)化為國有資源。三是對各類保護區(qū)管理機構(gòu)進行整合，按照資源權(quán)屬成立統(tǒng)一的國家公園管理機構(gòu)，代表國家對資源進行管護。最后，要建立嚴格、規(guī)范的特許經(jīng)營制度，在保護的基礎上實現(xiàn)資源保護和旅游發(fā)展“雙贏”。四是建立穩(wěn)定的投入機制。國家公園建立后的工作經(jīng)費和資源維護等經(jīng)費，由財政全額保障，以法律條款予以固化。確實將國家公園作為社會公益性事業(yè)，不斷完善生態(tài)補償機制和生態(tài)紅線制度，讓國家公園逐步走向不以盈利為目的、引導全民廣泛參與，堅持可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展理念，樹立全民保護自然生態(tài)意識。五是加快國家公園地方立法進程，努力為全省國家公園建設提供法制保障。

F592

B

1005-4707（2017）02-006-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.02.002

王惠君（1981-），女，2008年北京林業(yè)大學畢業(yè)，現(xiàn)任山西省森林公園管理中心工程師。

2017-02-10；

2017-03-15。