美國頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管機制研究
——以俄亥俄州為例

■ 涂亦楠

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價重點實驗室，湖北 武漢 430074）

美國頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管機制研究
——以俄亥俄州為例

■ 涂亦楠

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價重點實驗室，湖北 武漢 430074）

我國亟待建設(shè)一套針對頁巖氣的行之有效的環(huán)境監(jiān)管機制。美國在頁巖氣開發(fā)中形成了一套以政府為主導(dǎo)、以權(quán)力監(jiān)督為主線，以社區(qū)為主要關(guān)注點、以權(quán)利監(jiān)督為側(cè)重，以第三部門為輔助、進行廣泛社會監(jiān)督，最后以產(chǎn)業(yè)界自我監(jiān)督為核心動力的有機的環(huán)境監(jiān)管機制。四方監(jiān)管力量平等理性合作、彌合分歧，形成了靈活、兼顧經(jīng)濟和技術(shù)可行性的監(jiān)管框架。我國可參考與借鑒這一監(jiān)管機制，以提升我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的靈活性、有效性與環(huán)境友好性。

頁巖氣；勘探開發(fā)；環(huán)境監(jiān)管機制；俄亥俄州；美國

頁巖氣作為新興的非常規(guī)油氣資源，已對世界能源供需格局產(chǎn)生了重大影響，倍受各國關(guān)注。我國頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)方興未艾，技術(shù)尚處于發(fā)展階段。頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響正逐步顯現(xiàn)，與之相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管框架也剛剛形成，尚不成熟。美國作為全球頁巖氣開發(fā)的先驅(qū)，頁巖氣開發(fā)已向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！八街梢怨ビ瘛?，我國可以吸取美國頁巖氣開發(fā)方面的環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗及教訓(xùn)，從而更好地構(gòu)建我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機制。

1 美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管理念的演進

美國擁有豐富的頁巖氣、頁巖油資源。1960年頁巖氣作為常規(guī)油氣的替代品首次被美國社會所關(guān)注。2000年隨著開發(fā)技術(shù)的成熟，美國開始推廣頁巖氣的商業(yè)開發(fā)。2004年頁巖氣全美產(chǎn)量增速達5%，2007年達10%，2015年更是同比增長56%，達4307億m3，居全球首位[1]。當年美國的天然氣出口增長18%至505.2億m3，凈進口量減少至264.76億m3。美國實現(xiàn)了從2007年開始的天然氣進口量逐年遞減[2]。豐富的資源儲備和技術(shù)革新帶來的頁巖氣革命已改變了美國的能源進出口格局和宏觀能源政策。預(yù)計至2030年，頁巖氣將全面取代常規(guī)油氣成為美國的主要能源來源[3]。但大規(guī)模開發(fā)也引起了相關(guān)的環(huán)境爭議，阿肯色、科羅拉多、路易斯安那、俄亥俄、賓夕法尼亞、德克薩斯、西弗尼吉亞等州均出現(xiàn)了私人主體對頁巖氣開發(fā)者提出的聯(lián)邦巡回、上訴法庭和基層行政法院的訴訟。例如基于《美國環(huán)境政策法案》（The national environmental policy act）、《瀕危物種法案》（Endangered species act）、《森林管理法案》（National forest management act）、《清潔空氣法》（Clean air act）、《清潔水法》（Clean Water Act）等聯(lián)邦或州法律提出的油氣開發(fā)妨礙（Nuisance）原告享有財產(chǎn)利益；侵害（Trespass）原告財產(chǎn)；過失（Negligence）造成原告人身財產(chǎn)利益損害；開發(fā)商違法合同約定，犯有合同欺詐（Fraud）過錯應(yīng)承擔賠償原告財產(chǎn)損害，補償原告生活質(zhì)量下降損失，彌補原告精神痛苦的責任；此外也有原告主張頁巖氣開發(fā)是異常危險行為（Ultra hazardous activity），因此應(yīng)適用嚴格責任（Strict liability）追究侵權(quán)責任。分析這些案例，表面的爭議圍繞著私人財產(chǎn)和頁巖氣開發(fā)的緊張關(guān)系展開，但深層次則反映了人類生存、社會發(fā)展與自然資源開發(fā)間的矛盾。

處于社會第三部門的美國環(huán)保組織積極表達社會對環(huán)保的關(guān)切，為民眾發(fā)聲影響國家環(huán)境監(jiān)管政策的制定與實施。梳理美國主要環(huán)保組織對能源開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的主張，我們可以將其分為激進的“自然景觀保護派”和相對溫和的“自然資源保護派”兩類。自然景觀保護派是較為激進的環(huán)保主義者。他們主張人類應(yīng)最大程度地維持自然的原始風貌，人類是自然的附庸，科學(xué)和工業(yè)是自然的大敵。他們反對大規(guī)模的能源資源開發(fā)。其中具有代表性的“零增長集團”（Anti-growth Contingent）認為廉價而充足的能源會加劇生態(tài)系統(tǒng)的壓力，促使人口爆炸性地增長。過度的資源消費會使環(huán)境遭受重大創(chuàng)傷。因此油氣開發(fā)應(yīng)緩慢適度，油氣資源價格應(yīng)反映較高的資源價值和自然損耗成本。自然資源保護派則是相對溫和的環(huán)保主義者。他們主張人類應(yīng)有限度地開發(fā)資源，尋求開發(fā)與保護的平衡，而工業(yè)和科學(xué)技術(shù)發(fā)明是實現(xiàn)這一平衡的關(guān)鍵。因此為了實現(xiàn)油氣開發(fā)的增長，新興技術(shù)應(yīng)盡快應(yīng)用于實踐中。在兩大思潮中，環(huán)保主義者并未能就如何監(jiān)管非常規(guī)油氣開發(fā)達成一致觀點。相反他們經(jīng)常在項目環(huán)境影響評價與環(huán)境效益評估中陷入自相矛盾的困局。一方面他們認為非常規(guī)油氣資源的開發(fā)有利于保護自然資源與生態(tài)系統(tǒng)，因而支持開發(fā)進程；另一方面他們又認為項目會影響當?shù)氐耐恋赜猛?、生態(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性、威脅社會文化傳承與稀有物種保護，而反對項目推進。他們抵制大型的油氣開發(fā)，認為大型項目踐踏環(huán)保，造成環(huán)境與社會的雙重壓力；但他們又認識到小規(guī)模油氣開發(fā)項目的監(jiān)管成本太高，監(jiān)管力度更弱，事實上更易造成環(huán)境損害?？梢钥闯鰡我画h(huán)保維度提出的環(huán)境監(jiān)管決策難以克服其理論的矛盾，也難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展、社會福祉最大化的要求。

2 美國多層次多元利益主體參與的綜合監(jiān)管框架

在認識到環(huán)保重要性的基礎(chǔ)上，美國政府的環(huán)境監(jiān)管采取靈活漸進、民主協(xié)商、集體決策、多利益集團共同對話、妥協(xié)達成一致的方式進行，采取了多角度綜合考慮、以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管方法。其中俄亥俄州（下文簡稱俄州）的頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度頗具特點。

美國中北部的俄州一半以上的面積位于馬塞勒斯頁巖（Marcellus Shale）和尤蒂卡頁巖（Utica Shale）產(chǎn)區(qū)的中心。根據(jù)美國能源信息署《2015年鉆井產(chǎn)量報告》（EIA Drilling Productivity Report），自2012年開始兩大頁巖產(chǎn)區(qū)每年貢獻了全美逾85%的頁巖氣產(chǎn)量。俄州頁巖氣產(chǎn)業(yè)十分活躍，給當?shù)貛砹舜罅康挠蜌忾_采、運輸、油氣化工、壓縮天然氣、液化天然氣、油氣設(shè)備制造、工程服務(wù)等就業(yè)機會和技術(shù)研發(fā)商機。但俄州同時是人口和農(nóng)業(yè)大州，其大豆、玉米、蔬菜、水果、牲畜、奶制品、肉產(chǎn)品等農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量均在全美靠前[4]。頁巖氣開發(fā)伴隨的環(huán)境影響引起了當?shù)鼐用竦年P(guān)注。例如在水資源利用上，社會普遍憂慮產(chǎn)業(yè)用水量過大，水循環(huán)不足，會造成水資源大量消耗，侵害當?shù)剞r(nóng)業(yè)從業(yè)者水權(quán)；水壓裂開采技術(shù)會造成地下水滲漏污染，在壓裂液回收和運輸過程中又會造成地表水污染，威脅人身健康和農(nóng)產(chǎn)品安全。在空氣質(zhì)量上，憂慮甲烷氣體泄露，溫室氣體排放超標，易燃氣體釀成事故。在生活方面則憂慮生產(chǎn)噪音過大、光污染、揚塵多；施工車輛破壞當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，造成交通堵塞；治安惡化；破壞當?shù)厣鷳B(tài)平衡和生物多樣性；誘發(fā)地震等。

基于逾十幾年的開發(fā)與監(jiān)管經(jīng)驗，俄州政府形成了較為理性的監(jiān)管理念，制定了合理的監(jiān)管原則，構(gòu)建了一套綜合監(jiān)管機制。首先鑒于頁巖氣開發(fā)技術(shù)的發(fā)展性與不成熟性，俄州確定頁巖氣的環(huán)境監(jiān)管應(yīng)是一個面向未來、動態(tài)、多階段，具有經(jīng)濟和技術(shù)可行性的復(fù)雜過程。因此，政府秉承預(yù)防為主、綜合防治，可持續(xù)發(fā)展，使用最佳可得技術(shù)等環(huán)境法原則，建構(gòu)了一套旨在兼顧環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的靈活監(jiān)管框架。在監(jiān)管主體上，由政府、社區(qū)、第三部門和產(chǎn)業(yè)界共同參與構(gòu)成四方監(jiān)管架構(gòu)。在監(jiān)管方案上，根據(jù)具體項目情況和當?shù)乩嬖V求，由利益相關(guān)者在多個方案中平等理性對話，協(xié)商共同決策，選擇最優(yōu)方案。在監(jiān)管規(guī)則上，俄州增強了宏觀戰(zhàn)略性控制，減弱了具體操作性指引；增加了指導(dǎo)性規(guī)范，減少了控制性、標準性規(guī)范，以靈活的監(jiān)管框架去適應(yīng)快速發(fā)展的技術(shù)革新與開發(fā)實踐。

2.1 政府為主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)管

俄州政府雖然從總體上鼓勵并促進頁巖氣開發(fā)，但鑒于開發(fā)技術(shù)的不成熟性和成長性，施行了以項目許可、過程督查和抽檢、受理相關(guān)投訴和舉報相銜接的監(jiān)管。其執(zhí)法依據(jù)主要包括聯(lián)邦《清潔水法》《清潔空氣法》，俄州《行政法》（Ohio Administrative Code），《州修訂法》（Ohio Revised Code）等。執(zhí)法部門包括聯(lián)邦政府內(nèi)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、土地管理局、能源局和美國陸軍工程部部隊（US Corps of Engineers），以及州自然資源部（Ohio Department of Natural Resources）、州環(huán)境保護署（Ohio Environmental Protection Agency）和州健康部等。這些部門在頁巖氣開發(fā)全過程中進行分工監(jiān)管與執(zhí)法配合。在分工不明確或者事項重大時則采取聯(lián)席會議等方式共同履責。

表1為聯(lián)邦和州政府在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項上的分工，由表1我們可以看出，美國聯(lián)邦和州政府以行政決定、許可、處罰和強制為手段，以信息公開為輔助，以正當程序為保障，圍繞頁巖氣開發(fā)建立了一套較為全面的環(huán)境監(jiān)管框架。其中為了保護水資源，建立了嚴格的取水核準，化學(xué)添加劑限制，壓裂液返排率數(shù)據(jù)報告，廢水排放管控、強制水循環(huán)等制度。在空氣污染控制上，對開發(fā)中揮發(fā)的有機化合物、甲烷和硫化氫等進行實時嚴格的數(shù)值報告、監(jiān)控和復(fù)核。對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢物例如油基鉆屑等，規(guī)定了再回收、謹慎持證運輸和處理細則。在監(jiān)管框架中，鑒于單一層級、單一部門的監(jiān)管容易造成權(quán)力尋租、監(jiān)管乏力，于是規(guī)定了聯(lián)邦和州兩個層級共同監(jiān)督，多部門聯(lián)合執(zhí)法，部門間信息披露、信息共享和相互督促，以保障權(quán)力間的制衡與銜接，保證行政事項處置的合理合法。多部門執(zhí)法的聯(lián)席會議、共同執(zhí)法等制度也保障了執(zhí)法的有效性與權(quán)威性。

2.2 社區(qū)為核心的權(quán)利監(jiān)督

雖然俄州已建立了較為全面的政府監(jiān)管框架，頒布了較為詳細的環(huán)保操作規(guī)則，但在制度和規(guī)則的執(zhí)行中，或多或少會存在監(jiān)管不到位、裁量不合理、決策失當?shù)惹闆r。自上而下的監(jiān)管失靈會直接損害社區(qū)的相應(yīng)權(quán)利。例如，在短期內(nèi)造成社區(qū)的水資源供給緊張；水、空氣、噪音、光和土壤污染；可能引發(fā)小規(guī)模地震；影響社區(qū)安寧，破壞治安秩序，造成道路的繁忙擁堵。從長期看，如果處置不當，則會造成水源、土壤和空氣的污染殘留，影響居民的身心健康；影響社區(qū)不動產(chǎn)價值。對此，作為頁巖氣開發(fā)的直接利益相關(guān)者，社區(qū)也積極地開展以維權(quán)為目標的監(jiān)督，補充政府自上而下監(jiān)管的不足和空白，維護自身合法的人身和財產(chǎn)權(quán)利。他們參與油氣開發(fā)決策，幫助政府制訂合理的監(jiān)管規(guī)則，積極督促并配合執(zhí)行相關(guān)法律制度。在環(huán)境監(jiān)管框架中發(fā)揮了重要的作用。社區(qū)通過公眾政策評論、聽證會、環(huán)境影響評價制度預(yù)測和評估項目風險，參與并做出是否開發(fā)的決策；通過股權(quán)共享、收益本地使用等協(xié)議確保開發(fā)利益能惠及社區(qū)；通過信息披露、投訴舉報渠道切實監(jiān)督項目進程的合法合規(guī)性，防止資源過度開發(fā)與開發(fā)中的污染行為；通過私人、集體或公益訴訟實現(xiàn)權(quán)利的

救濟；通過完井生態(tài)修復(fù)的程序監(jiān)督，保證土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)。在合理制度框架引導(dǎo)下，社區(qū)能發(fā)揮積極正面的作用，實現(xiàn)開發(fā)與環(huán)保的平衡、利益的合理分配。這是美國環(huán)境法“善治”和“環(huán)境正義”的重要體現(xiàn)。

表1 聯(lián)邦和州政府在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項上的分工

表1（續(xù)） 聯(lián)邦和州政府在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項上的分工

2.3 第三部門為輔助的社會監(jiān)督

頁巖氣開發(fā)技術(shù)具有專業(yè)性、成長性和不確定性特征。如何切實預(yù)警、監(jiān)控水、大氣、土壤和固體污染物，甚至危險廢物的擴散，需要地質(zhì)、物理、化學(xué)與環(huán)境學(xué)等專業(yè)研究基礎(chǔ)與監(jiān)測能力。在項目開發(fā)前，公眾需要知悉并理解真實的項目環(huán)境影響；在受到污染侵害后，公眾需要證實開發(fā)的環(huán)境損害結(jié)果，證明開發(fā)行為和損害結(jié)果間的因果關(guān)系。普通公眾往往欠缺專業(yè)的環(huán)境污染知識和監(jiān)控能力，在公眾參與、糾紛解決中也缺乏專業(yè)的談判技巧幫助其做出宏觀長遠的最佳決策。在信息不對稱、能力差異巨大的情況下，公眾行為容易趨于非理性，滋生謠言與偏見，甚至容易釀成“別在我后院”（Not In My Back Yard）的非理性恐慌與開發(fā)僵局，并最終損害自身的經(jīng)濟與發(fā)展利益。此時第三部門的幫助就十分重要。在俄州的頁巖氣開發(fā)中，第三部門例如高等院校，專業(yè)研究機構(gòu)、環(huán)保組織，外部顧問委員會，獨立協(xié)調(diào)小組和非政府組織也全程參與。他們在開發(fā)前期用科研力量盡職調(diào)查項目開展的環(huán)境影響，進行環(huán)保知識普及，培育公民的自然科學(xué)素養(yǎng)與監(jiān)督能力；在開發(fā)中他們不僅自己完成獨立的第三方監(jiān)督，也用學(xué)術(shù)研究支持自上而下的政府監(jiān)管和自下而上的社區(qū)監(jiān)督，甚至幫助公司實施自我監(jiān)督；在糾紛發(fā)生時，他們用專業(yè)的糾紛解決技巧，促成利益相關(guān)者間的溝通、諒解與合作。第三部門充當了監(jiān)管的中立信息提供者，糾紛的中間調(diào)解人和獨立監(jiān)督者的角色。通過這些活動，第三部門也實現(xiàn)了自身促進社會公益的目標追求。

2.4 產(chǎn)業(yè)界推進的自我監(jiān)督

除了自上而下的監(jiān)管和自下而上的監(jiān)督，產(chǎn)業(yè)界推動的自我督促也是美國頁巖氣環(huán)境監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。頁巖氣開發(fā)公司例如通用公司、雪佛龍公司、殼牌石油；頁巖氣行業(yè)協(xié)會組織例如美國石油協(xié)會，阿巴拉契亞頁巖氣開發(fā)管理最佳實踐組織，可持續(xù)頁巖氣開發(fā)中心，環(huán)境保護基金等，他們從事油氣資源開發(fā)多年，在實踐中形成了一套良好的油氣開發(fā)管理實踐（Best Management Practices）。他們積極在產(chǎn)業(yè)界推廣實踐，以實踐范例自查自糾，進行自我監(jiān)督。他們出臺了一系列油氣開采行為指南，詳細指導(dǎo)開發(fā)者甚至下游處理廠、管道運輸者及其他服務(wù)和設(shè)備提供商如何做好頁巖氣勘查和開采前的項目規(guī)劃設(shè)計、鉆井井場選址和評估、井場的規(guī)劃和建設(shè)；如何穩(wěn)妥推進開采進程，防止水、土壤、大氣污染事故；如何與土地所有權(quán)人及相鄰關(guān)系人簽訂合理的土地租約及利益共享協(xié)議；如何保障勞工安全健康以及制訂應(yīng)急響應(yīng)方案；如何讓利益相關(guān)者更好地參與方案和環(huán)境影響評價方案。該類守則和指南向社會公布，便于從業(yè)者更好的自查自糾，也便于普通民眾查詢了解開發(fā)流程和相關(guān)信息，從而更好地進行監(jiān)督。同時產(chǎn)業(yè)界也推出了系列培訓(xùn)，推廣開發(fā)實踐，并制定行業(yè)最佳環(huán)境健康安全管理證明、最佳項目管理證明、優(yōu)秀第三方監(jiān)理資質(zhì)證明等環(huán)境認證標識，幫助社會鑒別優(yōu)秀的公司、項目和環(huán)境監(jiān)理商。這些認證標準直接影響了業(yè)界和消費者對公司形象的認知，改變了消費者的經(jīng)濟選擇，左右了融資機構(gòu)對項目的融資決策、融資額度及方案。產(chǎn)業(yè)界也定時推出會議和演講，分享行業(yè)最佳管理經(jīng)驗，提升行業(yè)操作技能，通報失敗案例，警醒業(yè)界違規(guī)操作的后果。他們還會以集體游說的形式影響政府監(jiān)管者出臺對行業(yè)發(fā)展有利的政策；通過優(yōu)秀事例和標準的宣傳，改善新聞媒體和普通公眾對頁巖氣開發(fā)的科學(xué)認知和情感接納度，緩和頁巖氣開發(fā)者與大眾的關(guān)系。對從業(yè)公司而言，以行業(yè)領(lǐng)先的最佳開發(fā)管理實踐為標準進行自我監(jiān)督，能快速提高生產(chǎn)效率，及時糾正違規(guī)行為，減少事故發(fā)生幾率，更好地獲得金融機構(gòu)的注資以及消費者和市場的認可[5]。因此產(chǎn)業(yè)界的自我監(jiān)督在近年來也發(fā)揮了重大的環(huán)境監(jiān)管作用。

在以上的四方監(jiān)管中，美國的頁巖氣開發(fā)形成了全社會層面、全產(chǎn)業(yè)鏈、多元主體共同參與，預(yù)防與治理并重的監(jiān)管架構(gòu)。在這一框架下，四方順暢溝通，迅速合理地彌合分歧、解決爭議，為實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管和油氣開發(fā)的平衡而共同努力。

3 參考與借鑒

我國頁巖氣開發(fā)的潛力大，經(jīng)濟價值不可估量。2015年我國頁巖氣產(chǎn)量為44.71億m3，已建成氣井數(shù)量達600多座。根據(jù)2016年國家能源局發(fā)布的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，我國將朝向2030年頁巖氣產(chǎn)量800～1000億m3的目標邁進。為了實現(xiàn)這一目標，必須攻克地質(zhì)條件復(fù)雜、勘探開發(fā)技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟效益不高、基礎(chǔ)設(shè)施支持不完善等問題。特別是我國頁巖氣資源潛力區(qū)集中在人口密集、地質(zhì)條件復(fù)雜、水和土地資源相對短缺的四川盆地及周緣區(qū)域。未來大規(guī)模的頁巖氣開發(fā)勢必將對當?shù)厮Y源供需平衡帶來嚴峻挑戰(zhàn)，對環(huán)境保護帶來重大考驗。因此，我國的環(huán)境監(jiān)管者必須回應(yīng)公眾的環(huán)保關(guān)切，建全一套有效的監(jiān)管框架。針對頁巖氣開發(fā)過程中突出的環(huán)境問題，如水資源消耗、土地占用、地表水和地下水污染、油基泥漿、廢棄鉆屑、噪聲、含甲烷等烴類氣體泄漏、事故災(zāi)害等進行管理和引導(dǎo)。目前國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、科學(xué)技術(shù)部、財政部、國家稅務(wù)總局在頁巖氣行業(yè)管理上已形成了制定政策、管理礦權(quán)、財政激勵，環(huán)保監(jiān)管、技術(shù)扶持的管理格局。在環(huán)境監(jiān)管問題上，以突出的環(huán)境問題為導(dǎo)向形成了以下的監(jiān)管框架（表2）。

表2 我國政府在頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項上的分工

從監(jiān)管機制設(shè)計看，我國的頁巖氣環(huán)境監(jiān)管從監(jiān)管原則、職能機關(guān)設(shè)置、履責流程、監(jiān)管規(guī)則和應(yīng)急機制設(shè)置上與美國并無重大差別，差距主要在于規(guī)則的細化、規(guī)則的落實和規(guī)則的靈活性。特別是針對不斷變化的頁巖氣開發(fā)實踐與時俱進，由多利益相關(guān)主體不斷彌合分歧，達成一致，共同進行符合經(jīng)濟成本和技術(shù)可行性的科學(xué)監(jiān)管。頁巖氣作為我國油氣資源勘查開發(fā)改革的先行先試試點，其環(huán)境監(jiān)管面臨更新的形勢、更重的壓力和更高的社會關(guān)注度。為了實現(xiàn)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境友好關(guān)系，我國可以借鑒美國多層級、多利益相關(guān)者的環(huán)境監(jiān)管框架?？梢钥紤]改變傳統(tǒng)的監(jiān)管邏輯，引入社會和產(chǎn)業(yè)界自下而上的權(quán)力監(jiān)督和自我監(jiān)督作為政府監(jiān)管的補充；暢通社會監(jiān)管的參與渠道，將環(huán)境影響評價制度進一步規(guī)范化、透明化和可操作化，明確環(huán)境影響評價的參與標準、適用條件、啟動時機、評價內(nèi)容、決策方法和監(jiān)督渠道，促進利益相關(guān)方的對話、溝通和理解；同時也整合諸多監(jiān)管部門的職能，實現(xiàn)重點問題上的聯(lián)合監(jiān)管、監(jiān)管合作、監(jiān)管信息公開和共享；并鼓勵高等院校、研究機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會參與頁巖氣開發(fā)監(jiān)管，為政府和社會提供第三方的、獨立的、科學(xué)的信息，實施獨立監(jiān)督；鼓勵傳統(tǒng)媒體、新媒體對頁巖氣開發(fā)知識和典型項目進行宣傳，增進公眾對頁巖氣開發(fā)的認知與理解，消除誤解與偏見；同時也鼓勵產(chǎn)業(yè)界的優(yōu)秀開發(fā)者，領(lǐng)軍者分享環(huán)境友好的頁巖氣開發(fā)案例，出臺開發(fā)的最佳管理實踐指南，以提升我國產(chǎn)業(yè)界的開發(fā)效率，減小環(huán)境摩擦與潛在事故的發(fā)生幾率。相信通過以上舉措，我國的頁巖氣開發(fā)必將實現(xiàn)真正的社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的共贏。

[1]EIA.US Shale Gas Production 2015[EB/OL].(2016-12-14)[2016-12-26].https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_prod_shalegas_s1_a.htm.

[2]EIA.US Energy Information Administration, US Natural Gas Imports and Exports 2015[EB/OL].(2016-05-31)[2016-12-26].https://www.eia.gov/naturalgas/importsexports/annual/.

[3]EIA.US Energy Information Administration, Annual Energy Outlook 2015[EB/OL].(2013-12-31)[2016-12-26].www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383(2015).pdf.

[4]Ohio Agricultural Statistics 2015 Annual Bulletin [EB/OL].(2016-04-04)[2016-12-26].https://www.nass.usda.gov/Statistics_by_State/Ohio/Publications/Annual_Statistical_Bulletin/Master14.pdf.

[5]涂亦楠.論國際金融軟法及其硬化——以國際信貸法為例[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2012(3):79-84.

Environmental Supervision Mechanism with Regard to Shale Gas Development in America—Shale Gas Development in Ohio, for Example

TU Yinan
(1.China University of Geosciences(Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.the Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR, Wuhan Hubei 430074, China)

In America, in the process of shale gas development, a set of environmental supervision mechanisms has been established, which is characterized by government domination, focusing on power supervision, paying concerns on the community, paying particular emphasis on right supervision, with the help of the third sector to conduct a broad social supervision, taking self-supervision as the core driving force.In addition, power of supervision from the four departments can cooperate equally and rationally, and narrow difference each other.As a result, a supervision framework that is characterized by fl exible, giving consideration to both economic and technical feasibility has been formed.In order to improve the fl exibility, effective and environment friendly of our efforts with regard to shale gas development environmental supervision, China should consult and draw lessons from this regulatory mechanism of America.

shale gas; exploration and exploitation; environmental supervision mechanism; Ohio; America

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0031-06

2016-12-11；

2016-12-29

國土資源部不動產(chǎn)登記中心外協(xié)項目（20016176067）；國土資源部法律評價工程重點實驗室開放基金（CUGFP-1607）；中國地質(zhì)大學(xué)一般教學(xué)研究項目（2016B23）

涂亦楠（1985-），女，湖北省武漢市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）講師，國土資源部法律評價重點實驗室研究員，法學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源法、能源法的研究。