農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系問題分析
——基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展視角

劉 艷, 張臘梅

(1.安徽行政學院政法社文教研部，安徽 合肥 230059； 2.九三學社安徽省委，安徽 合肥 230001)

農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系問題分析
——基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展視角

劉 艷1, 張臘梅2

(1.安徽行政學院政法社文教研部，安徽 合肥 230059； 2.九三學社安徽省委，安徽 合肥 230001)

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地金融服務(wù)供給之間的邏輯聯(lián)系是建立在農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮的基礎(chǔ)上的，發(fā)揮農(nóng)村土地的融資功能亟須構(gòu)建立體化的農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系。當前，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給不足既存在現(xiàn)實困境，又存在法律制約，必須從制度完善、流程再造、平臺搭建和風險防控等維度構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系，改革農(nóng)村土地制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)方式，切實保障農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地改革；金融服務(wù)；供給體系

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之“新”關(guān)鍵在于擺脫對土地城鎮(zhèn)化的過度依賴，建立全新的土地資源利用方式，使之更好地發(fā)揮要素功能。當前，農(nóng)村土地改革也必須圍繞發(fā)揮土地要素功能這個中心任務(wù)，通過落實農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)保護，有效平衡農(nóng)村人地關(guān)系，解決農(nóng)村人口流動與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)固化的結(jié)構(gòu)性矛盾。在農(nóng)村土地改革中，創(chuàng)新金融服務(wù)是緩和農(nóng)村人地矛盾的重要抓手，也是有效盤活農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的基本手段。因此，有必要以農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革試點為契機，創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)供給方式，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系，使農(nóng)村土地改革成為支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的動力。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的邏輯聯(lián)系

當前，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系存在諸多問題，難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。融資受阻、保障不全、信用缺失不僅制約了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，而且阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。正確理解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地金融服務(wù)供給之間的關(guān)聯(lián)性，是改革農(nóng)村土地制度和創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)方式的首要任務(wù)。

(一)新舊城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的倚重不同

無論是以土地城鎮(zhèn)化為發(fā)展路徑的舊型城鎮(zhèn)化，還是以人口城鎮(zhèn)化為發(fā)展路徑的新型城鎮(zhèn)化，本質(zhì)上都是要通過城鎮(zhèn)化發(fā)展消除城鄉(xiāng)之間的要素流通阻隔。而新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于舊型城鎮(zhèn)化的最本質(zhì)要義在于發(fā)展路徑的重大轉(zhuǎn)變，集中表現(xiàn)為對待土地資源的態(tài)度發(fā)生根本扭轉(zhuǎn)。舊型城鎮(zhèn)化在發(fā)展路徑的選擇中，更多地將土地作為單純意義上的生產(chǎn)資料，遵循以土地擴張為手段的造城建市軌跡，以土地城鎮(zhèn)化拉動人口城鎮(zhèn)化；而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展則是要擺脫土地的依賴性，將土地作為生產(chǎn)要素，利用土地要素的輻射作用拉動人口、資金和產(chǎn)業(yè)的集聚，遵循人口城鎮(zhèn)化帶動土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展軌跡。換言之，舊型城鎮(zhèn)化對土地的利用側(cè)重在其資料性，土地的融資功能僅是通過出讓國有土地使用權(quán)體現(xiàn)出來，農(nóng)村土地的融資功能則受到限制。新型城鎮(zhèn)化對土地的利用則突出其要素性，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)土地的資本功能，尤其是提升農(nóng)村土地的融資能力。然而，農(nóng)村土地的要素功能發(fā)揮顯然掣肘甚多，農(nóng)村土地資本性的融資功能基本處于受抑制狀態(tài)，這對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是極為不利的。

提升農(nóng)村土地融資能力，重中之重是加強農(nóng)村土地的要素流通性。要素流通首先要依托市場平臺，遵循市場平臺運行規(guī)則才能實現(xiàn)要素無障礙流轉(zhuǎn)。于人口而言，就是必須依托勞動力市場，在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)勞動力自由、有序的轉(zhuǎn)移；于土地而言，就是要依托土地交易市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地財產(chǎn)權(quán)的公平交易。依托市場交易的要素流轉(zhuǎn)，核心要義是實現(xiàn)要素價值。在要素流通環(huán)節(jié)，金融服務(wù)的供給不可或缺。重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必須構(gòu)建多元化、全方位的農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系。解決城鄉(xiāng)土地供給與利用結(jié)構(gòu)的突出矛盾，應(yīng)從服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營需要的融資擔保、服務(wù)風險負擔需要的保險保障、服務(wù)監(jiān)督管理需要的信用評價和服務(wù)借貸對接的中介溝通等4個方面加強農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系的構(gòu)建。

(二)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮的需求

只有改變對城鎮(zhèn)化發(fā)展遵循土地城鎮(zhèn)化路徑的認知，才能深刻理解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮之間的內(nèi)在聯(lián)系。在以人口城鎮(zhèn)化為導向的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，必須依靠創(chuàng)造就業(yè)機會，實現(xiàn)農(nóng)村人口的有序轉(zhuǎn)移。發(fā)揮農(nóng)村土地融資功能，創(chuàng)造就業(yè)機會，可從以下2個方面著手：(1)通過農(nóng)村土地融資為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)資金支持，從而增加就業(yè)崗位和就業(yè)選擇，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的出路問題；(2)通過農(nóng)村土地融資解決農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的資金需求，在提高農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營效率的同時，解放農(nóng)業(yè)人口對土地的人身依附性，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中所需的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力來源問題。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮的需求并不單純體現(xiàn)在土地本身對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持上，更多地體現(xiàn)在附著于土地之上但又脫離土地本體的要素集聚作用。具體而言，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮的需求主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1.土地融資的產(chǎn)業(yè)支撐功能。農(nóng)村土地融資功能的發(fā)揮對農(nóng)業(yè)發(fā)展起到支持作用，主要體現(xiàn)在3個方面：(1)承包地的融資為土地經(jīng)營者解決流動資金短缺的問題；(2)未發(fā)包地的融資可以充實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實力，使本已被虛置的集體組織能夠發(fā)揮實體作用；(3)土地融資還能為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金來源，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化。事實上，農(nóng)村土地融資的功能發(fā)揮對城鎮(zhèn)化發(fā)展最直接的作用是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源補給，補給土地供應(yīng)和人力資源。人口城鎮(zhèn)化主導下的新型城鎮(zhèn)化道路，必然使鄉(xiāng)村土地脫離土地“物的性質(zhì)”，而逐步“資本化”[1]。也唯有此，方能真正凸顯農(nóng)村土地推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本功能，這是農(nóng)村土地發(fā)揮要素作用的關(guān)鍵所在。

2.土地融資的價值保障功能。農(nóng)村土地實現(xiàn)可融資是對農(nóng)村土地財產(chǎn)價值的肯定，前提是農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利可以通過市場平臺實現(xiàn)自由公平的流轉(zhuǎn)。在實現(xiàn)農(nóng)村土地融資過程中，只有農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)作為一種可擔保物權(quán)存在時，方能真正消除資金供貸方債權(quán)實現(xiàn)的顧慮。也就是說，農(nóng)村土地融資過程的順利進行必須依賴于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)與債權(quán)的價值對等性。農(nóng)村土地融資的價值保障功能得到實現(xiàn)，有利于解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對資金和土地的需求問題。

3.土地融資的人口轉(zhuǎn)移功能。之所以要摒棄過去單一依靠土地擴張發(fā)展城鎮(zhèn)化的路徑選擇，主要是因為這種方式忽略了土地的拉動效應(yīng)，沒有帶動人口的同步城鎮(zhèn)化。農(nóng)村土地作為一種靜態(tài)要素，即使其性質(zhì)改變?yōu)閲校膊荒馨褑渭兊耐恋爻擎?zhèn)化視為真正意義上的城鎮(zhèn)化。只有將人口這種動態(tài)要素城鎮(zhèn)化，通過人口城鎮(zhèn)化建立起與之匹配且規(guī)模適度的土地城鎮(zhèn)化，這才符合土地集約利用的基本導向。簡言之，新型城鎮(zhèn)化必須是建立在土地城鎮(zhèn)化規(guī)模與人口城鎮(zhèn)化規(guī)模匹配的條件下，通過土地融資帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而間接引導人口有序轉(zhuǎn)移。在這個意義上，新舊城鎮(zhèn)化倒置了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的因果關(guān)系。

(三)農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮對農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的要求

農(nóng)村土地融資功能的發(fā)揮是城鎮(zhèn)化發(fā)展不可或缺的條件之一，而這一功能的發(fā)揮又依賴于農(nóng)村土地金融服務(wù)的同步支持。缺失農(nóng)村土地金融服務(wù)供給，農(nóng)村土地融資功能就缺少了對應(yīng)的實現(xiàn)渠道。具體而言，農(nóng)村土地融資功能發(fā)揮要求農(nóng)村土地金融服務(wù)供給必須具備3個基本條件。

1.制度化的金融服務(wù)體系。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)出發(fā)，改革要素供給方式和供給結(jié)構(gòu)，對各類資源進行重新排列組合，所有的供給側(cè)改革首先要依托的是制度平臺。因此，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的創(chuàng)新首先是制度供給的創(chuàng)新。健全的農(nóng)村土地金融服務(wù)制度有利于構(gòu)建暢通的土地要素流通渠道和嚴密的土地金融風險防控措施。完善農(nóng)村土地金融服務(wù)供給制度，必須圍繞科學性、可行性、均衡性和統(tǒng)一性等原則進行制度優(yōu)化。

2.市場化的金融服務(wù)平臺。農(nóng)村土地金融服務(wù)的供給過程必須依靠市場化平臺運作，方能實現(xiàn)要素流通通暢和資源集聚效應(yīng)。我國農(nóng)村金融服務(wù)供給之所以存在政策落實難的尷尬處境，很大程度上就是因為市場的平臺效應(yīng)缺失，從而造成土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)難、土地財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難、資金融通風險保障難的“三難”局面。具體來說，因農(nóng)村土地要素流通市場不健全，導致土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)難，并直接影響土地財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)；因農(nóng)村土地經(jīng)營信用評估市場缺失，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管難度大；加之相應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營保險措施不到位，直接加大了資金融通風險。在農(nóng)村土地金融服務(wù)供給市場化平臺中，必須把農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后所需的融資、保險、評估、信用乃至市場監(jiān)管等環(huán)節(jié)列入其中，方能真正實現(xiàn)要素流通無障礙，土地財產(chǎn)價值有度量。

3.規(guī)范化的金融服務(wù)方式。如前所述，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本身就包含要素供給方式改革之義，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給除了制度創(chuàng)新和平臺重構(gòu)外，尚需要規(guī)范化的金融服務(wù)方式銜接，主要是創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)手段，對接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。盡管當前各地陸續(xù)有不同的創(chuàng)新金融產(chǎn)品推出，但與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實際需要還存在較大的差距。如都市農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種新業(yè)態(tài)，休閑旅游和鄉(xiāng)村旅游是其重要的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。但目前很少有政策性保險對鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)設(shè)施和景觀產(chǎn)品進行風險保障，導致發(fā)生重大自然災害時，經(jīng)營者風險無從轉(zhuǎn)嫁，經(jīng)營積極性受到挫傷。

二、農(nóng)村土地金融服務(wù)供給面臨的現(xiàn)實困境

(一)融資類金融服務(wù)供給的困境

當前，農(nóng)村土地遭遇融資瓶頸的主要原因是農(nóng)村土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)難。受制于法律和市場兩方面的條件限制，農(nóng)村承包地、宅基地和農(nóng)村其他建設(shè)用地的使用權(quán)難以真正融入土地交易市場。出于規(guī)避自身經(jīng)營風險的考慮，金融機構(gòu)對價值實現(xiàn)渠道受阻的擔保物往往采取退避三舍的態(tài)度。目前，除政策性小額貸款外，資金需求強烈的大宗農(nóng)村土地經(jīng)營者難以通過土地融資滿足實際經(jīng)營需要。從全國開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保的試點地區(qū)情況看，絕大多數(shù)農(nóng)村土地經(jīng)營者獲得融資都附加了政府信用、企業(yè)股權(quán)出質(zhì)等脫離土地財產(chǎn)權(quán)之外的其他融資擔保物，真正意義上的土地融資少之又少。造成這一局面的現(xiàn)實因素很多，但直接相關(guān)的原因是農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔保在政策松綁后，土地融資依然沒有取得預期效果，而政策尚未松綁的農(nóng)村宅基地使用權(quán)實現(xiàn)土地融資更是難上加難。據(jù)筆者調(diào)研，從安徽農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保的試點情況看， 2016年全省農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)擔保貸款的不良率逐月攀升，農(nóng)村土地使用權(quán)融資市場發(fā)展前景堪憂。

(二)保障類金融服務(wù)供給的困境

保障類農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的主渠道是農(nóng)業(yè)保險?，F(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)保險多為政策性保險，保障面小，且理賠額度較低。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參保意識較低，在面臨自然災害時，經(jīng)營者的受損獲賠比例甚小。我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展尚處于起步階段，保險品種結(jié)構(gòu)不健全，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)的相關(guān)保險險別尚未建立，對農(nóng)村土地經(jīng)營方式創(chuàng)新沒有起到相應(yīng)的保障作用，一定程度上打擊了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營者的創(chuàng)新能動性。根據(jù)國家防汛抗旱總指揮辦公室對外公布的數(shù)據(jù)，2016年全國的31個省份(除港澳臺外)均遭受不同程度自然災害，農(nóng)作物受災面積926.67萬hm2，洪澇災害損失達到3661億元[2]。但同時，農(nóng)業(yè)保險在2016年洪澇災害中總賠付金額為348億元[3]。盡管不能以絕對數(shù)簡單衡量農(nóng)業(yè)保險的賠付率高低，但從農(nóng)業(yè)保險賠付金額的計算方式和理賠程序上看，農(nóng)業(yè)保險公司堅持的成本導向與投保農(nóng)戶預期的收益導向之間存在相當大的差距。因此，也就形成農(nóng)業(yè)保險公司因高賠付率導致運轉(zhuǎn)艱難與農(nóng)戶因理賠難導致參保意愿不高的矛盾格局。

(三)監(jiān)管類金融服務(wù)供給的困境

農(nóng)村土地監(jiān)管類金融服務(wù)供給主體既包括保監(jiān)會、銀監(jiān)會、中國人民銀行以及農(nóng)業(yè)監(jiān)督管理職能部門等政府監(jiān)管部門，又包括農(nóng)民資金互助合作社、基金理事會等非政府監(jiān)管組織。當前，農(nóng)村土地金融服務(wù)監(jiān)管存在的最主要問題是過程監(jiān)管不均衡、偏重事后監(jiān)管、風險應(yīng)對監(jiān)管重于風險預防監(jiān)管。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中，因拖欠農(nóng)戶租金或拖欠銀行貸款而撂荒土地等現(xiàn)象屢見不鮮，融資借貸的安全風險邊際沒有實時指標提示，從而降低金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地融資貸款業(yè)務(wù)的積極性。

(四)評價類金融服務(wù)供給的困境

評價類農(nóng)村土地金融服務(wù)供給不足主要表現(xiàn)在：(1)信用等級評價體系不健全。目前，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給中，對土地經(jīng)營者的信用等級評價標準采用的是《中國人民銀行信用評級管理指導意見》，主要是從銀行信用的角度對經(jīng)營者進行信用等級評價，主要考評貸款人還貸情況，但從經(jīng)營者資質(zhì)、能力和業(yè)內(nèi)聲譽等其他信用角度進行的信用等級評價很少。(2)信用等級評價機構(gòu)空缺?；阢y行信用角度進行的農(nóng)村土地信用等級評價一般由銀行等金融機構(gòu)進行，而其他土地經(jīng)營者經(jīng)營信用等級評價機構(gòu)空缺。評價類農(nóng)村土地金融服務(wù)供給不足造成了農(nóng)村土地經(jīng)營過程中失信行為屢有發(fā)生，不僅損害了農(nóng)村土地權(quán)利人利益，也損害了金融服務(wù)提供者的利益，乃至對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響。

三、農(nóng)村土地金融服務(wù)供給面臨的法律制約

農(nóng)村土地金融服務(wù)供給困境的形成原因是多方面的，首要的是法律制度的頂層設(shè)計存在不足，導致金融服務(wù)供給不暢，資金融通遭遇阻力。法律上對農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的制約主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊化、城鄉(xiāng)土地融資功能差異化和農(nóng)村土地用途管制化等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊化導致農(nóng)村土地融資功能弱化

雖然我國《憲法》和《土地管理法》均對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)作出了規(guī)定，但仔細分析法律規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排還是比較模糊的。(1)我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，并排除了公共利益需要的國有化征收、征用外的其他改變土地性質(zhì)行為。由于公共利益的法律邊界模糊，導致征地行為時常會侵害農(nóng)村集體和農(nóng)民利益，不僅引發(fā)較多的社會糾紛，而且容易使金融機構(gòu)產(chǎn)生融資顧慮。從本質(zhì)上說，正是由于這種邊界模糊的法律設(shè)置，導致農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)屬性弱化，進而影響農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資功能的發(fā)揮。(2)我國《土地管理法》盡管為農(nóng)村土地集體所有設(shè)計了明確的經(jīng)營管理者，即“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”，但仍然存在2個問題：一是集體經(jīng)濟組織的邊界不明；二是村民小組代行經(jīng)營管理權(quán)在理論上并不具有合法性，與《村民委員會組織法》對主體性質(zhì)的界定相悖。綜上所述，我國《憲法》和《土地管理法》并沒有為農(nóng)村土地集體所有權(quán)和從中分離出來的農(nóng)村土地經(jīng)營管理權(quán)設(shè)置明確的權(quán)利主體，由此導致的農(nóng)村土地權(quán)利虛置問題為農(nóng)村土地融資行為設(shè)置了障礙。

(二)城鄉(xiāng)土地融資功能差異化導致農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)虛化

從我國《擔保法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定中，可以看出城鄉(xiāng)土地融資功能的差異化安排。《擔保法》第36條和第37條規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以抵押擔保，但農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)(除“四荒地”外)和宅基地使用權(quán)均不可設(shè)置抵押?！段餀?quán)法》盡管承認了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，但同時又在第184條作出了類似《擔保法》第37條的規(guī)定。由此可見，在發(fā)揮農(nóng)村土地融資功能的途徑上，法律為國有土地和農(nóng)村土地進行了迥然相異的制度安排，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基本無法實現(xiàn)對外融資。進一步說，當農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)受阻、融資無望時，其財產(chǎn)權(quán)利屬性也就無法得以實現(xiàn)，此時的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利不過是一種被虛化了的財產(chǎn)權(quán)而已。

(三)農(nóng)村土地用途管制化造成農(nóng)村土地價值實現(xiàn)渠道壟斷化

我國《土地管理法》第4條規(guī)定，土地用途管制制度嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。盡管除農(nóng)用地以外的農(nóng)村其他用途土地(即建設(shè)用地和未利用地)沒有在該條規(guī)定中予以直接的用途管制，但由于《物權(quán)法》中并未承認農(nóng)村建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)屬性，且農(nóng)村建設(shè)用地入市受到諸多現(xiàn)實條件制約，其價值實現(xiàn)的途徑也十分有限。同時，農(nóng)村未利用地因其存量極小和天然用途受限，其價值也難以實現(xiàn)。因此，《土地管理法》第4條規(guī)定用途管制的對象幾乎涵蓋了所有的農(nóng)村土地。這一規(guī)定在保障農(nóng)用地規(guī)模的同時，又在事實上造成另一個后果，即對農(nóng)村土地的用途管制使國有化征收變成了農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的唯一渠道。由于農(nóng)村土地缺失相應(yīng)的價值實現(xiàn)平臺，《憲法》為公共利益需要征地的行為設(shè)立了合法性依據(jù)，農(nóng)村土地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)只有先通過國有化征收改變所有權(quán)性質(zhì)、再置已轉(zhuǎn)變性質(zhì)的土地資源于國有土地交易市場交易這樣的“曲線路徑”來進行。但此時最大的問題是，交易后的土地已并非為原來的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人所得，其財產(chǎn)價值既不為原自物權(quán)人所有，又不為原他物權(quán)人所有。理論上說，農(nóng)村土地集體所有更多體現(xiàn)的是一種私權(quán)既得狀態(tài)，過去城鎮(zhèn)化發(fā)展中通過政府強征集體土地、改變土地所有權(quán)支配狀態(tài)的做法，事實上更有公權(quán)擠占私權(quán)之嫌，故集體私有的農(nóng)村土地應(yīng)該比國家所有的城市土地享有更可靠的財產(chǎn)保障[4]。但在農(nóng)村土地價值實現(xiàn)渠道單一化的條件下，土地用途管制制度不但管制了農(nóng)村土地的用途，而且限制了農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。

四、構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系的路徑選擇

(一)農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系構(gòu)建的總體思路

構(gòu)建完善的農(nóng)村金融服務(wù)供給體系，必須從制度優(yōu)化、流程再造、平臺搭建和風險防控等4個要素建設(shè)入手，改革金融服務(wù)供給方式，方能實現(xiàn)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性互動。

1.構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系必須進行一系列制度優(yōu)化。制度優(yōu)化是農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，不僅涉及到頂層設(shè)計的合理性問題，也關(guān)系到農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的順暢運行。針對當前農(nóng)村土地金融服務(wù)供給中存在的制度瓶頸和法律制約，金融服務(wù)制度優(yōu)化重點應(yīng)集中在以下8點：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化的法律安排，農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)障礙破除，農(nóng)村土地他物權(quán)擔保限制排除，農(nóng)村土地經(jīng)營信用等級評價制度構(gòu)建，征地行為限制標準細化，農(nóng)業(yè)保險制度完善，農(nóng)村土地市場交易制度完善和農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)價值評估制度確立。

2.構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系必須進行金融服務(wù)流程再造。農(nóng)村土地金融服務(wù)流程再造主要是為了使金融服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相契合，減少土地金融服務(wù)供給的中間環(huán)節(jié)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的融資成本。同時，還應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，推廣現(xiàn)代信息技術(shù)，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺，推行便利于農(nóng)村土地經(jīng)營者的快捷服務(wù)方式。

3.構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系必須進行金融服務(wù)平臺搭建。當前，農(nóng)村土地金融服務(wù)平臺比較薄弱的環(huán)節(jié)是交易平臺和中介平臺。盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺已在全國范圍內(nèi)廣泛建立，但其運行的市場化程度不足，且與金融服務(wù)供給的銜接性不強，運行模式單一。必須在農(nóng)村土地市場中介入風險防控監(jiān)測系統(tǒng)和金融服務(wù)對接系統(tǒng)，確保平臺要素完備。此外，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給應(yīng)依托中介平臺進行，適度轉(zhuǎn)嫁金融機構(gòu)的風險，減輕涉農(nóng)融資金融機構(gòu)的運營負擔。國家財政補貼資金應(yīng)擇優(yōu)支持基于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、開發(fā)的融資平臺和平臺類公司，以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展開發(fā)公司[5]，而不應(yīng)僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營補貼。

4.構(gòu)建農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系必須進行金融服務(wù)風險防控。服務(wù)供給的末端形態(tài)是風險防控，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給的特殊業(yè)態(tài)發(fā)展體制決定了必須充實評價、監(jiān)管和保障等環(huán)節(jié)的措施補給，并以此起到風險防范的作用。建立科學的金融服務(wù)指標評價體系在當前顯得尤為緊要。農(nóng)村土地金融服務(wù)的評價指標體系建立應(yīng)該本著既依托金融評價指標體系，又有別于金融評價指標體系的原則，突出農(nóng)村土地經(jīng)營的業(yè)態(tài)特點和實際需求，尤其要加強事前評估和事中監(jiān)測，設(shè)置風險提示紅線。農(nóng)村土地金融服務(wù)的監(jiān)管應(yīng)突出立體化和多元化的特點，除目前的政府管理部門監(jiān)督外，應(yīng)切實發(fā)揮社會監(jiān)督、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我監(jiān)督的職能。農(nóng)村土地金融服務(wù)的保障措施應(yīng)定位在基礎(chǔ)保障的目的上，除發(fā)展現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險事業(yè)外，也應(yīng)該通過完善社會保障事業(yè)提升農(nóng)戶自身的抗風險能力，探索建立農(nóng)村金融風險基金制度，確保金融服務(wù)安全。

(二)農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系構(gòu)建的具體路徑

1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律設(shè)計。農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系構(gòu)建的前提是解決現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊的法律制度安排問題。任何一項財產(chǎn)，只要產(chǎn)權(quán)不清晰就無法實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，其價值也就不可能通過市場環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)。要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界，應(yīng)從以下方面入手：(1)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體。僅對農(nóng)村土地集體所有權(quán)進行確權(quán)登記顯然是遠遠不夠的，還必須將這一權(quán)利落到主體上去。因此，除應(yīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行法人資格確認外，還應(yīng)進一步細化法人的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建議在農(nóng)村集體組織內(nèi)部建立起權(quán)力機關(guān)、管理機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，形成分權(quán)制衡的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。(2)明確農(nóng)村土地用益物權(quán)的權(quán)利邊界。最主要的是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進行權(quán)能配置的調(diào)整。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該按照權(quán)能分置的思路，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的適度分離，對通過流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的個體應(yīng)進行流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)確權(quán)，確保農(nóng)村土地經(jīng)營的可持續(xù)性和可再次流轉(zhuǎn)性。對農(nóng)村宅基地使用權(quán)，事實上也可以仿照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能分離的方式開展確權(quán)工作，分離宅基地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)村空宅入市流轉(zhuǎn)。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的入市必須針對當前實踐工作的難點，建立起動態(tài)的經(jīng)營性確認制度，在控制總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整對農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營性的認定，確保農(nóng)村建設(shè)用地在滿足農(nóng)村自身建設(shè)需要的基礎(chǔ)上，開展存量建設(shè)用地指標的流轉(zhuǎn)。

2.建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營信用體系。健全的信用體系是降低融資風險的先決條件，這是適用于所有金融服務(wù)供給的基本規(guī)律，農(nóng)村土地金融服務(wù)供給亦不例外。但與一般金融服務(wù)不同的是，農(nóng)村土地金融服務(wù)既扶持土地經(jīng)營，又依托于土地經(jīng)營。因此，在提供農(nóng)村土地融資性金融服務(wù)過程中，除了要考量服務(wù)對象自身的信用狀況外，更應(yīng)該考量服務(wù)對象作為農(nóng)村土地經(jīng)營者的經(jīng)營信用。面對當下頻發(fā)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營人棄逃撂荒、拖欠土地租金等失信經(jīng)營行為，必須盡快建立起完備的土地經(jīng)營信用體系，并將信用考評的結(jié)果作為經(jīng)營準入和融資準入的依據(jù)，主要包括流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)方經(jīng)營范圍和信用記錄等方面；建立農(nóng)村土地經(jīng)營與融資服務(wù)中失信行為的“黑名單”制度；構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)誠信體系和農(nóng)村信用數(shù)據(jù)庫平臺，提供流轉(zhuǎn)行為信譽擔保服務(wù)[6]，防范農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益和金融機構(gòu)資本財產(chǎn)權(quán)益受損。

3.建立農(nóng)村土地金融服務(wù)中介平臺。農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)難和度量難是加劇農(nóng)村土地金融機構(gòu)資金風險的重要因素，也是當前農(nóng)村土地金融機構(gòu)涉足農(nóng)村土地擔保意愿不強的最主要原因。農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)必須依賴于有效的市場化運作機制，即通過供求體系與價格機制科學衡量農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益。但是，長久以來靠計劃安排配置農(nóng)村土地資源的方式和靠自給自足安排農(nóng)村土地經(jīng)營的生產(chǎn)模式，導致農(nóng)村土地市場難以培育，金融資本下鄉(xiāng)缺乏投資擔保中介，農(nóng)村土地融資缺少科學的價值評估服務(wù)。農(nóng)村土地金融服務(wù)中介平臺的建立，可以借助國有土地價值評估機制的資源。在服務(wù)要素共享的基礎(chǔ)上，將平臺資源中的審計、評估、鑒定、法律等第三方中介服務(wù)及機構(gòu)引入農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益交易過程中，從而為城鄉(xiāng)土地“同等入市、同權(quán)同價”創(chuàng)造先決條件，為解決農(nóng)村土地資產(chǎn)估值難和處置難提供基礎(chǔ)條件，減少金融機構(gòu)的投融資顧慮。

4.建立風險共擔的投資擔保體系。在農(nóng)村土地融資過程中，必須從農(nóng)村土地金融機構(gòu)的企業(yè)化性質(zhì)出發(fā)。通過有效降低農(nóng)村土地金融機構(gòu)融資風險，提高其開展農(nóng)村土地金融服務(wù)的積極性，實現(xiàn)金融機構(gòu)獲利與農(nóng)村土地經(jīng)營者獲益的雙贏?？梢?，建立風險共擔的投資擔保體系能夠有效調(diào)動農(nóng)村土地金融服務(wù)的多方積極性。實踐中，為刺激農(nóng)村金融機構(gòu)向農(nóng)村土地經(jīng)營注資，常常由部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出面為土地經(jīng)營者提供擔保，這種做法于法無據(jù)，于理則會加大了基層政府的債務(wù)風險。《擔保法》第8條對政府作為保證人主體資格作出了禁止性規(guī)定。當然，這并不意味著在風險共擔體系構(gòu)建中政府處于無為狀態(tài)，而是政府應(yīng)該將職能嚴格限定在引導、管理和服務(wù)環(huán)節(jié)上，即通過提供政策支持、融資人信息服務(wù)和融資合法性監(jiān)管等服務(wù)，保障農(nóng)村土地金融服務(wù)的順利運行。而只有直接介入投融資過程的土地流轉(zhuǎn)雙方、金融服務(wù)機構(gòu)以及第三方服務(wù)機構(gòu)才是真正的風險共擔主體。農(nóng)業(yè)作為受自然條件影響甚大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其融資風險相對較高，應(yīng)鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營者在正常經(jīng)營年景里提取少量收益作為風險儲備金。在遭遇突發(fā)情況時，可以發(fā)揮風險儲備金的“蓄水池”作用，幫助分擔金融機構(gòu)的債權(quán)實現(xiàn)風險。

5.進一步理順農(nóng)村土地市場體系。多數(shù)時候，政府主導下建立的農(nóng)村土地市場體系并非完全遵照市場規(guī)則運行，在此條件下形成的農(nóng)村土地市場體系并不健全，因而通過市場作用實現(xiàn)農(nóng)村土地價值往往也困難重重。在農(nóng)村土地融資過程中，必須完善農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)從入市到出市的全過程市場鏈條，加強土地流轉(zhuǎn)的過程管理，在市場準入、專業(yè)化服務(wù)提供、市場信息公開、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化、信用等級評價、財務(wù)資料審計與公開以及經(jīng)營過程跟蹤服務(wù)等環(huán)節(jié)發(fā)揮市場的作用，克服暗箱操作、隨意操作和無序運行的弊病，使農(nóng)村土地市場在規(guī)范、公開和誠信的環(huán)境中運行。(1)在市場準入上，工商資本下鄉(xiāng)帶來的農(nóng)村土地經(jīng)營風險已經(jīng)屢有顯現(xiàn)，但農(nóng)村土地經(jīng)營又需要依賴工商資本的扶持。因此，必須對工商資本下鄉(xiāng)行為進行嚴格的資信等級評估，輔之以農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營承諾制，規(guī)定不具備相應(yīng)資信條件和承諾要求的，不得經(jīng)營農(nóng)村土地。將失信經(jīng)營者列入失信“黑名單”，并設(shè)定今后若干年內(nèi)的從業(yè)禁止，以此培養(yǎng)出工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村土地的行為理性。(2)在過程監(jiān)控上，應(yīng)該著力建立完整的經(jīng)營情況監(jiān)測制度，建立預警警示制度，適時監(jiān)測農(nóng)村土地經(jīng)營者的經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況，對經(jīng)營和財務(wù)狀況不良的經(jīng)營者應(yīng)采取必要的分級預警與約束措施，防止農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益受損。

6.適度放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)融資難的最主要原因是其產(chǎn)權(quán)的資本活力不足，大量沉睡的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)亟待盤活。其中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是沉睡資產(chǎn)中的最主要組成部分，盤活宅基地資源是直接增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和間接壯大集體經(jīng)濟的新增長極。除鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地外，還應(yīng)該推進閑置宅基地以合適形式進行交易[7]，適度放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制是一項比鼓勵農(nóng)民退出宅基地更具有可行性的盤活舉措。當然，流轉(zhuǎn)宅基地讓農(nóng)民在一定范圍和期限內(nèi)通過讓渡宅基地使用權(quán)取得更多的財產(chǎn)收益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。通過放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制，允許一部分產(chǎn)業(yè)資本以租賃、入股等方式取得一定期限內(nèi)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，能夠在不改變土地用途的條件下，解決當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標不足的問題，吸引產(chǎn)業(yè)資本積極參與農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。只有農(nóng)村集體經(jīng)濟得到發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織才有能力成為承擔農(nóng)村土地融資風險的擔保主體。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地金融服務(wù)供給體系的構(gòu)建對解決當前農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺等問題，以及促進三大產(chǎn)業(yè)深度融合具有重要意義和時代價值，必須引起政府管理部門和全社會的高度關(guān)注。農(nóng)村土地金融服務(wù)供給并不單純是土地和資金要素的簡單排列組合，而是農(nóng)村土地經(jīng)營乃至整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營所需的全要素優(yōu)化組合的服務(wù)供給系統(tǒng)。破解農(nóng)村土地金融服務(wù)體系構(gòu)建過程中的難題，一方面，依賴于土地要素功能發(fā)揮，突出農(nóng)村土地要素對其他生產(chǎn)要素的輻射和集聚作用；另一方面，以金融服務(wù)供給為手段，在農(nóng)村土地金融制度完善、流程再造、平臺搭建和風險防控等環(huán)節(jié)進行全方位的改革，發(fā)揮金融資本在農(nóng)村土地經(jīng)營方面的積極作用。

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(責任編輯： 林小芳)

Analysisonthesupplysystemofrurallandfinancialservice—Basedontheperspectiveofnewurbanizationdevelopment

LIU Yan1, ZHANG La-mei2

(1.Departmentofpoliticalandlegalandsocialculture,AnhuiAdministrationInstitute,Hefei,Anhui230059,China；2.JiusansocietyofAnhuiprovincialpartycommittee，Hefei,Anhui230001,China)

The logical connection between the development of new urbanization and supply of rural land financial services is based on playing the financing function of rural land. Playing the financing function of rural land needs to construct the three-dimensional supply system of rural land financial service. At present, there are real difficulties and legal constraints in the supply of rural land financial services. It is necessary to construct the supply system of rural land financial service, reform the rural land system and create the mode of rural land financial service from the aspects of system improvement, process reengineering, platform construction and risk prevention in order to effectively protect the realization of rural land property rights.

new urbanization; rural land reform; financial services; supply system

D668

A

1671-6922(2017)05-0001-07

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.001

2017-02-28

安徽省哲學社會科學規(guī)劃課題(AHSKY2014D04)。

劉艷(1978- )，女，教授。研究方向：民商法學、經(jīng)濟法學。